第四節　我國環境影響評價制度的發展及特點

一、我國環境影響評價制度的發展

我國的環境影響評價制度是在吸收和借鑒西方國家環境管理有關的環境影響評價制度基礎上確立和發展起來的。總的來說，可以劃分為五個階段：

第一階段是引入和確立階段。這一階段環境影響評價開始在我國的一些文件和報告中出現，這是我國在20世紀70年代以后經濟建設逐步進入正軌的客觀反映。1973年第一次全國環境保護會議以后，我國環境保護工作全面起步。1978年12月31日，中發〔1978〕79號文件批準的國務院環境保護領導小組《環境保護工作匯報要點》中，首次提出了環境影響評價的意向。1979年4月，國務院環境保護領導小組在《關于全國環境保護工作會議情況的報告》中，把環境影響評價作為一項方針政策再次提出。1979年9月，《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布，該法規定：一切企業、事業單位的選址、設計、建設和擴建工程中，必須提出環境影響報告書，經環境保護主管部門和其他有關部門審查批準后才能進行設計。

第二階段是規范和建設階段。剛剛建立起來的環境影響評價制度顯然還缺乏相關制度的配套和深化，為保證環境影響評價制度具有可操作性，國家相關部門陸續頒布了各項環境保護法律法規和部門行政規章，不斷對環境影響評價制度進行規范。1981年5月制定了《基本建設項目環境保護管理辦法》；1986年國家計劃委員會（現名國家發展和改革委員會）、國家經濟貿易委員會、國務院環境保護委員會聯合頒布的《建設項目環境保護管理辦法》中，對建設項目環境影響評價的范圍、內容、審批和環境影響報告書的編制格式都作了明確的規定，促進了環境影響評價制度的有效執行；此后發布的《中華人民共和國水污染防治法》等都對環境影響評價工作作出了規定；1989年12月26日頒布的《中華人民共和國環境保護法》中，以法律形式確認了建設項目的環境影響評價制度，對該制度的執行對象和任務、工作原則和審批程序、執行時段和基本建設程序之間的關系作了原則性規定。

第三階段是強化和完善階段。進入20世紀90年代，隨著我國改革開放的深入發展和社會主義計劃經濟向市場經濟轉軌，建設項目的環境保護管理制度特別是環境影響評價制度得到了強化，并開始了區域環境影響評價和規劃環境影響評價。在注重污染型項目評價的同時，加強了生態影響類項目的環境影響評價，污染預防和生態保護并重，同時在實踐中逐步擴大和完善公眾參與的范圍。1998年11月29日，國務院令第253號頒布實施了《建設項目環境保護管理條例》，對環境影響評價作了全面、詳細、明確的規定。

第四階段是提高和拓展階段。我國第九屆全國人大常委會亦把環境影響評價工作列入了立法計劃。從1998年開始，經過四年的努力，在反復調研、論證之后，于2002年10月28日第九屆人大常委會第十三次會議通過《環境影響評價法》，2003年9月1日起正式實施。這標志著我國的環境立法進入了一個嶄新的階段，也是首次就一項環境保護制度專門制定頒布了完整的法典。當時的國家環保總局依據法律規定，建立了環境影響評價的基礎數據庫，頒布了各類環境影響評價的技術導則，制定了專項規劃環境影響報告書審查辦法。2006年2月2日，國家環?？偩职l布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是中國環保領域的第一部公眾參與的規范性文件；為了提高環境執法效率，充分發揮公眾參與環保監督的作用，2006年2月20日，監察部和國家環保總局聯合頒布施行了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，這是我國第一部關于環境保護處分方面的專門規章?！董h境影響評價公眾參與暫行辦法》和《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》的配套出臺，在中國環保領域是第一次，它們共同為環保監督作用的發揮提供了綜合性的制度保障。2012年1月1日，環境保護部發布了新版的《環境影響評價技術導則　總綱》，這一舉措使我國指導建設項目環境影響評價工作的進行更加嚴謹與科學。

第五階段是大力改革階段。過去建立起來的環境影響評價制度顯然已不符合我國現今的國情，為保證環境影響評價工作正常有序進行，國家相關部門陸續作出了對各項環境保護法律法規和部門規章的改革。2016年7月2日修訂通過《中華人民共和國環境影響評價法》；2016年12月8日修訂通過《建設項目環境影響評價技術導則　總綱》；2016年7月15日，環境保護部印發《“十三五”環境影響評價改革實施方案》的通知；2017年10月1日國務院令第682號頒布實施了《國務院關于修改＜建設項目環境保護管理條例＞的決定》等。國家為實現“十三五”綠色發展和改善生態環境質量總體目標，對環境影響評價作出了一系列的改革。

二、我國環境影響評價制度的特點

我國的環境影響評價制度是借鑒國外經驗并結合中國的實際情況逐漸形成的。我國的環境影響評價制度的主要特點表現在以下幾個方面：

1.具有法律強制性

我國的環境影響評價制度是國家環境保護法明令規定的一項法律制度，以法律形式約束人們必須遵照執行，具有不可違背的強制性，所有對環境有影響的建設項目都必須執行這一制度。

2.納入基本建設程序

我國多年實施計劃經濟體制，改革開放以來，雖然實行社會主義市場經濟，但是在固定資產上，國家仍然有較多的審批環節和產業政策控制，強調基建程序。多年來，建設項目的環境管理一直納入基本建設程序管理中。1998年《建設項目環境保護管理條例》頒布，對各種投資類型的項目都要求在可行性研究階段或開工建設之前，完成其環境影響評價的報批。

3.分類管理

《中華人民共和國環境影響評價法》第十六條規定：國家根據建設項目對環境的影響程度，對建設項目的環境影響評價實行分類管理。為了貫徹實施建設項目環境影響評價分類管理，中華人民共和國環境保護部制定頒布了《建設項目環境影響評價分類管理目錄》（2015年6月1日實施），其中第二條規定：建設單位應當按照名錄的規定，分別組織編制建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者填報環境影響登記表。對環境有重大影響的必須編寫環境影響報告書，對環境影響較小的項目可以編寫環境影響報告表，而對環境影響很小的項目，可只填報環境影響登記表。評價工作的重點也因類而異，對新建項目，評價重點主要是解決合理布局、優化選址和總量控制；對擴建和技術改造項目，評價的重點在于工程實施前后可能對環境造成的影響及“以新帶老”，加強原有污染治理，改善環境質量。

4.實行評價資格審核認定制

為確保環境影響評價工作的質量，自1986年起，我國建立了評價單位的資格審查制度，強調評價機構必須具有法人資格，具有與評價內容相適應的固定在編的各專業人員和測試手段，能夠對評價結果負起法律責任。

為了加強環境影響評價管理，提高環境影響評價專業技術人員素質，確保環境影響評價質量，2004年2月，人事部、國家環境保護總局在全國環境影響評價系統建立環境影響評價工程師職業資格制度，對從事環境影響評價工作的有關人員提出了更高的要求。