1.5　我國污染場地發展歷史與現狀

1.5.1　我國污染場地發展歷史

污染土壤的產生可以追溯到50多年前（甚至新中國成立前更早時期），一些高污染工業企業的建設。工業企業搬遷遺留遺棄場地是近年來城市發展的產物。當時，大多數工廠建在城市的周邊地區。如今，這些生產歷史悠久、工藝設備相對落后的老企業，經營管理粗放，環保設施缺少或很不完善。因此，造成的土壤污染狀況十分嚴重，污染土壤的環境問題導致土地再開發難以進行，有些場地污染物濃度非常高，有的超過有關監管標準的數百倍甚至更高，污染深度甚至達到地下十幾米，有些有機污染物還以非水相液體（Non-Aqueous Phase Liquid，NAPL）的形式在地下土層中大量聚積，成為新的污染源，有些污染物甚至遷移至地下水并擴散導致更大范圍的污染。

我國污染土壤及地下水修復技術的研究主要起始于20世紀90年代，涉及場地修復的時間很短，正處于從實驗室向實用規模研究的過渡階段，技術正在逐步走向成熟。

我國開展污染場地調查時間較晚，尚未建立分類體系，有開發利用價值的污染場地被很快治理修復，而其他場地的環境風險和危害可能被忽略。

上海開始籌備2010年世博會后，于2005年專門成立了土壤修復中心，對世博會規劃區域內的原工業用地污染土壤進行處理處置。到目前為止，我國已成功完成了多個場地的土壤修復工作，如北京化工三廠、紅獅涂料廠、北京焦化廠（南區）、北京染料廠等。據統計，“十二五”期間僅湖南、湖北、廣東、陜西等6省土壤修復計劃投資額就在780億元以上。其中湖南“十二五”計劃投資505億元；湖北省“十二五”期間重金屬污染規劃投資達142億元。

回顧過去10年，污染場地修復行業在中國的發展是一個復雜的博弈過程，涉及中央及地方政府和環保主管部門、污染責任方、業主、從業公司之間能否達到“帕累托最優”的過程。同時，污染場地修復行業在中國的發展也是一個循序漸進的過程。但是，針對前述問題，僅靠單一方面的推進無法破解行業整體發展的困局。為此，在充分借鑒國外成熟技術和經驗的基礎上，國內環保主管部門需要重視行業政策導向，積極地進行大框架的頂層設計，開創新的污染場地調查與修復的融資模式，通過指南、政策法規等形式引導市場有序競爭，良性發展。對于污染場地修復行業從業者而言，在修復決策上應將治理思維從“徹底修復”轉向“基于風險的修復”，重視環境影響評價在整個調查與修復過程中的指導作用；在治理技術上，應積極主動吸收國外有益經驗和先進技術，從單一修復方法轉向復合修復方法聯用，并在保證達成修復目標的前提下提高修復技術效費比，推動修復技術進步；在修復設備上，應從基于固定式設備場外修復轉向移動式設備的現場原位修復，盡量減少污染場地調查與修復過程對周邊環境的影響；在修復對象上，應從單純修復土壤和地下水到涵蓋土壤、地下水、土壤氣以及周邊的微環境的修復等方面。

同時，我國當前的污染場地修復業務基本上集中于修復施工，缺乏大量必要的前期場地調查和后期跟蹤監測工作。這一缺陷直接導致了污染場地修復項目倉促上馬，修復熱點設定盲目，修復結果追求“短平快”等諸多問題。隨著修復市場的進一步規范和發展，修復行業的產業鏈必將進一步拓展和細分，逐漸向前端和后端延伸，形成和美國類似的具備完備產業鏈的修復市場格局。面臨前述的各種問題，只有全行業參與，并且各方齊心協力，才能形成一整套有機的產業發展機制，達到逐步解決現存問題，彌補各項投入不足，推動污染場地修復這一新興領域持續、健康向前發展的目標。

1.5.2　我國污染場地類型

污染場地按活動類型可分為工業類、農業類、市政類和特殊類四種。根據污染物類型劃分的污染場地主要有無機污染場地、有機污染場地和復合污染場地，如表1.4所示。

污染源泄漏方式主要有3種，脈沖式、連續式和間歇式。脈沖式大多是由于事故導致的污染泄漏，一次性發生，可較快消除。連續式是持續釋放，如垃圾填埋場的垃圾滲漏液。間歇式是污染物具有一定規律的持續性釋放，如農業活動。

按照主要污染物的類型來劃分，城市工業污染土壤大致可以分為以下幾類。

①重金屬污染場地。主要來自鋼鐵冶煉企業、尾礦，以及化工行業固體廢物的堆存場，代表性的污染物包括砷、鉛、鎘、鉻等。

②持續性有機污染物（POPs）污染場地。我國曾經生產和廣泛使用過的殺蟲劑類 POPs主要有滴滴涕、六氯苯、氯丹及滅蟻靈等，有些農藥盡管已經禁用多年，但土壤中仍有殘留。我國目前農藥類POPs場地較多。此外，還有其他POPs污染場地，如含多氯聯苯（PCBs）的電力設備的封存和拆解場地等。

③以有機污染為主的石油、化工、焦化等污染場地。污染物以有機溶劑類，如苯系物、鹵代烴為代表。也常復合有其他污染物，如重金屬等。

④電子廢棄物污染場地等。粗放式的電子廢棄物處置會對人群健康構成威脅。這類場地污染物以重金屬和POPs（主要是溴代阻燃劑和二英類劇毒物質）為主要污染特征。

我國污染場地中主要污染物有重金屬（如鉻、鎘、汞、砷、鉛、銅、鋅、鎳等）、農藥（如滴滴涕、六六六、三氯殺螨醇等）、石油烴、持久性有機污染物（如多氯聯苯、滅蟻靈、多環芳烴等）、揮發性或溶劑類有機污染物（如三氯乙烯、二氯乙烷、四氯化碳、苯系物等）、有機-金屬類污染物（如有機砷、有機錫、代森錳鋅等）等，有的場地還存在酸污染或堿污染，大部分場地處于復、混合污染狀態。

首先是工礦業生產經營活動。工礦企業生產經營活動中排放的廢氣、廢水、廢渣等，是造成周邊土壤污染的主要原因。此外，農業生產活動造成的面源污染對土壤污染更大。這包括污水灌溉和化肥、農藥、農膜等不合理使用，以及養殖污水不經處理隨意排放等。尤其是養殖污水對土壤的破壞性很強，污水中的COD含量可能高達每升上萬毫克，超出一般工業廢水的幾十倍。

（1）農村土壤污染　我國耕地面積不足全世界一成，卻使用了全世界近四成的化肥；化肥年使用量已達4000余萬噸；農藥年生產量達40余萬噸；我國單位面積農藥使用量是世界平均水平的2.5倍。農村土壤污染主要包括化肥污染、農藥污染、農膜污染、煤渣污染、垃圾污染、其他有害物質的污染。僅以土壤重金屬污染為例，全國每年就因重金屬污染而減產糧食1000多萬噸，另外被重金屬污染的糧食每年也多達1200萬噸，合計經濟損失至少200億元。盡管近年我國淘汰、禁用了劇毒高殘農藥品種，新品種農藥不斷推出上市，但目前我國農藥用量仍是世界平均水平的2倍，加劇了耕地土壤污染。農田土壤污染與工業“三廢”排放，以及農藥、化肥、地膜等農用化學品的過量投入有直接關系。土壤污染直接關乎“舌尖上的安全”，地下水源的化學農藥污染與癌癥、肝臟疾病、中樞神經紊亂癥十分相關。目前城市工業場地修復因為標準日趨規范，技術較為成熟，在土地再開發價值的驅動下，修復市場已經形成。相比之下，農田土壤修復更值得關注。一方面要減少工業“三廢”排放和農用化學品投入，科學普及農藥、化肥使用常識；另一方面，必須舉全社會之力，加快農田土壤修復。相對于已有商業化操作的工業場地污染修復，農村耕地污染修復尚以調查和開發技術為主，未進入規模化修復階段，迫切需要成熟的修復技術支撐。如果能撬動農村土壤及地下水修復的市場，那么市場容量將會相當巨大。不同于工業場地采用固化穩定化的修復技術可以防范污染物在環境中暴露的風險，農田是一個生命體，植物在生長過程中會改變根系周圍各種各樣重金屬污染物存在的形態。所以，就出現了有些地區土壤沒有超標，但種出來的糧食超標的情況；而有些地區土壤超過標準值幾十倍，但糧食又是安全的。雖然換土、換耕等方法簡單，但這種看似簡單卻實施困難的方法并不適合作為主流技術在全國大范圍推廣。目前，亟待開發和推廣低成本的依托綜合集成和先進設備的原位修復技術、環境友好的植物修復技術、快捷的化學修復技術，積極研發生產土壤化學修復劑等。因此，農田土壤修復應該作為重中之重。

（2）城市土壤污染　城市污水管網的泄漏、地下儲存罐泄漏、工業泄漏場地（幾乎所有的工廠都存在跑、冒、滴、漏），主要包括石油行業、煤炭行業、鋼鐵行業、化工行業，還有制藥、造紙、醫藥、紡織等輕工業行業以及城市中的養殖場、屠宰場。石油化工行業在產生大量污染場地，是麻煩的制造者，但同時也應該成為污染場地的解決者。是一個污染面積廣、污染時間長且有著充裕的支付能力的行業，是一個可以進入并且能夠取得一定業績的重點工業污染行業。據了解，每個油田都擁有自己的研究院，專門從事石油方面的研究，其中也包括石油污染防治研究，很多油田、輸油管道、加油站的基本資料都掌握在這些研究院中，但石油污染的范圍巨大，單憑研究院的力量不足以完成所有污染土壤及地下水的修復治理，這就為企業進入石油行業進行土壤修復提供了一個突破口和契機。對于土壤修復，石化行業有獨特的辦法和優勢，企業應該發揮作用，主動擔當起社會責任，積極參與到土壤的治理與修復中。北京市在“北京地下水有機污染調查”項目實施后，對所有加油站都進行了打井檢測，發現有50%左右的地下水超標。重慶在2008—2011年搬遷城區93家企業，置換出的16520畝土地中有5295畝需要修復后才能用于建筑用地。

工業企業排污直接進入地表坑塘，造成了地表和淺層地下水的嚴重污染。全國污水排放量5.84×10¹⁰m³/a，可能更大；生活和工業垃圾以1.3×10⁸t/a的速度增加，現存垃圾總量超過1.20×10¹⁰t；全國工業固體廢物累計堆存量已達5.92×10⁹t，占地5.5×10⁴hm²，其中占用農田3.70×10³hm²。污水排放、垃圾堆放和農藥的大量使用，遠遠超出了環境系統的自凈能力（環境容量），不僅對地表水，而且對土壤和地下水產生嚴重污染，水質日趨惡化，使水資源緊缺形勢更加嚴峻。

煤炭行業帶來的土壤修復商機不僅僅反映在礦區污染土壤及地下水的生態恢復上，在城市化進程加快的腳步下，大量的煤炭廠從城區中搬遷，遺留下的污染場地更加亟待修復，以實現土地的再利用。我國大中城市的焦化廠基本上都處于搬遷的名錄當中，一旦地方政府開始注重環保事業的發展，搬遷焦化廠這樣的污染企業必然是一條先行的政策，由此而遺留的污染場地，形成了一個場地修復的大市場。鋼鐵廠的搬遷在城市環境保護的政策中也是現行的、在大中城市推行較多的一種方式，因此，同關注大中城市焦化廠的搬遷遺留污染土壤一樣，鋼鐵廠的搬遷遺留污染土壤也是一部分需要進行土壤及地下水修復的潛力市場。危險廢物填埋場土地和地下水污染問題也很嚴重。

（3）城市垃圾填埋場　包括2/3的城市形成的“垃圾包圍城市”中的生活垃圾填埋場是非常重要潛在的污染場地；中國每年垃圾年產量為1.2×10⁸t左右，并且每年以8%的速度增長。建造一座填埋場所需投資一般高達4000萬元以上，但使用年限僅為10～15年。盡早探討研究符合我國國情的填埋場土壤修復后的再建設、再利用問題，市場前景是良好的。

（4）建筑垃圾　我國建筑廢料的回收利用率較低，絕大部分建筑垃圾未經任何處理，便被施工單位運往郊外或鄉村，采用露天堆放或填埋的方式進行處理，耗用大量的征用土地費、垃圾清運等建設經費，同時，大量的建筑垃圾摻雜在土壤中，導致土壤質量趨于惡化，如果我們能夠對建筑垃圾堆放引起的土壤問題重視起來，這片市場也能夠逐漸培育起來。

（5）礦業污染　各種礦山廢物的露天堆放造成不同的渣山導致地下水嚴重惡化，重金屬超標、地下水硬度超標等而無法使用。我國礦山廢棄地的復墾率只有12%左右，礦山土壤污染嚴重。礦山復墾工作起步于20世紀70～80年代，1988年國務院頒布的《土地復墾規定》，使我國的廢棄地復墾逐漸向生態恢復與土壤肥力提高等轉變。

1.5.3　我國污染場地的現狀與特點

場地污染的特點主要有：隱蔽性和滯后性，累積性與不可逆性，潛伏性與長期性，難恢復、水土耦合，危害嚴重并難治理性，缺乏統一的治理技術，修復成本高、周期長。

目前我國工業污染場地數量和面積明顯增加，重金屬污染逐漸凸顯，特殊污染場地逐步顯露。部分土壤污染嚴重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦企業廢棄地土壤環境問題突出，地下水環境惡化，修復難度大，周期長，并存在生物放大現象與食物鏈污染等耦合。

表1.5列出了我國土壤環境質量總體狀況，表1.6列出了我國土壤主要污染物超標情況，表1.7列出了不同土壤污染類型超標情況。

1.5.4　我國污染場地法律法規的發展過程

①原國家環保總局2004年發布了47號文件《關于切實做好企業搬遷過程中環境污染防治工作的通知》。針對性地提出對污染場地進行土壤修復的意見。該意見對推動中國污染場地的風險管理具有里程碑的作用。2005年，《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護工作決定》提出：“加強土壤環境保護工作，防治土壤污染”。2006啟動首次全國土壤污染狀況調查，2007年發布《國家環境保護“十一五”規劃》。2008年環境保護部發布了《關于加強土壤污染防治工作的意見》；2011年3月24日召開的環境保護部部務會議，審議并原則通過《污染場地土壤環境管理暫行辦法》，將擇機發布。2011年，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中明確提出：強化土壤污染防治監督管理。2011年，國務院批準《國家環境保護“十二五”規劃》，對土壤環境保護工作提出：加強土壤環境保護制度建設；強化土壤環境監管；推進重點地區污染場地和土壤修復；完善土壤環境質量標準；制定農產品產地土壤環境保護監督管理辦法和技術規范。

②環保部：《場地環境調查技術導則》（HJ 25.1—2014），2014年7月1日實施。

該導則規定采用系統的調查方法，確定場地是否污染以及污染程度和范圍的過程。針對場地特征和潛在污染物特性，進行濃度和空間分別調查；采用程序化和系統化的方式，保證調查過程的科學性和客觀性；綜合考慮調查方法、時間、費用和專業技術水平等因素，使調查過程切實可行。

但該導則只規定了污染場地中土壤和地下水環境調查，沒有規定含有放射性污染的場地調查、沉積物污染調查及場地建筑物、設備、固體廢物污染的調查，場地內建構筑物和設備調查和取樣可以參考《殺蟲劑類可持續有機污染物污染場地環境風險管理技術研究》。沒有針對土壤氣調查規范，以及更為細致的社會調查。

③環保部：《場地環境監測技術導則》（HJ 25.2—2014），2014年7月1日實施。

④環保部：《污染場地風險評估技術導則》（HJ 25.3—2014），2014年7月1日實施。

⑤環保部：《污染場地土壤修復技術導則》（HJ 25.4—2014），2014年7月1日實施。

《污染場地土壤修復技術導則》（HJ 25.4—2014）規定了化學性污染場地土壤修復可行性研究的原則、內容、程序和技術要求。該修復標準的可行性研究報告主要內容包括確定預修復目標、技術預評估、篩選評價修復技術、集成修復技術、確定修復技術的工藝參數、制訂修復監測計劃、估算修復的污染土壤體積，分析經濟效益、評價修復工程的環境影響、制訂安全防護計劃、安排修復進度和編制可行性研究報告。其中篩選評價修復技術和確定修復技術的工藝參數與美國《CERCLA修復調查和可行性研究導則》內容一致，而制訂修復監測計劃、估算修復的污染土壤體積、分析經濟效益、評價修復工程的環境影響、制訂安全防護計劃、安排修復進度是為了適合我國需要而增加的內容。

場地環境污染的風險主要取決于場地的環境污染狀況和場地的未來用途。導則提出了分階段、分層次逐漸遞進的場地環境調查與評價的基本原則和程序。導則首先要求進行風險識別，這是場地調查、場地風險評價的一個很重要的環節。導則特別強調要對場地歷史變遷和生產過程中使用的原材料、生產工藝及其可能產生的污染物排放狀況以及環境事故等進行調查。第一階段的場地調查對第二階段場地采樣布點方案的編制提供了重要基礎。導則重點提出了分階段采樣的方法，第一次采樣主要為確認采樣，并應用相關風險評價基準值進行風險初步篩選，排查場地是否存在風險。如果場地確實污染，則開展詳細采樣和補充采樣。

⑥環保部：《污染場地術語》（HJ 682—2014）。

⑦環保部：《工業企業場地環境調查評估與修復工作指南（試行）》（2014年11月）規定如下。

按照“誰污染，誰治理”的原則，造成場地污染的單位和個人承擔場地環境調查評估和治理。造成場地污染的單位因改制或合并、分立等原因發生變更的，依法由繼承其債權債務的單位承擔場地環境調查評估和治理修復責任。若造成污染場地的單位已將土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人承擔場地環境調查評估和治理修復責任。造成場地污染的單位因破產、解散等原因終止，或者無法確立權利義務受讓人的，由所在地縣級以上地方人民政府依法承擔場地環境調查評估和治理修復責任。

對于擬關停搬遷和正在關停搬遷的工業企業場地，關停搬遷的工業企業應組織開展原址場地的環境調查評估工作，并及時公布場地的土壤和地下水環境質量狀況。經場地環境調查評估認定為污染場地的，場地責任主體應落實治理修復責任并編制治理修復方案，將場地環境調查、風險評估和治理修復等所需費用列入搬遷成本。對于擬開發利用的關停搬遷的工業企業場地，未按有關規定開展場地環境調查及風險評估的、未明確治理修復責任主體的，禁止進行土地流轉；污染場地未經治理修復的，禁止開工建設與治理修復無關的任何項目。對暫不開發利用的關停搬遷的工業企業場地，責任主體應組織開展場地環境調查評估，基于場地環境調查評估情況及現實情況，暫不治理修復的，應采取必要的隔離等風險防控措施，防止污染擴散，控制環境風險。場地責任主體應委托專業機構開展場地環境調查評估，并將場地環境調查評估報告報所在地設區的市級以上地方環保部門備案。場地環境調查評估確定場地需修復時，場地責任主體應委托專業機構實施治理修復，并委托專業機構編制場地修復方案，報所在地設區的市級以上地方環保部門備案。對于開展治理修復的場地，場地責任主體應委托專業機構對治理修復工程實施環境監理。在治理修復工作完成后，場地責任主體應組織開展場地修復驗收工作，必要時應開展后期管理工作，委托專業機構進行第三方驗收和后期管理，將相關材料和結果報所在地設區的市級以上地方環保部門備案，并在實施過程中接受當地環保部門的監督和檢查。場地使用權人等相關責任主體應當將場地環境調查評估情況及相應的治理修復工作進展情況等信息，通過門戶網站、有關媒體予以公開，或者印制專門的資料供公眾查閱。但我國目前“誰污染、誰治理”并未完全踐行，環保行為還主要是政府性行為，相應的第三方污染治理產業正待培育。

對于擬關停搬遷和正在關停搬遷的工業企業場地，關停搬遷的工業企業應組織開展原址場地的環境調查評估工作，并及時公布場地的土壤和地下水環境質量狀況。經場地環境調查評估認定為污染場地的，場地責任主體應落實治理修復責任并編制治理修復方案，將場地環境調查、風險評估和治理修復等所需費用列入搬遷成本。

土壤污染與水污染、大氣污染等問題是一個系統問題，地下水和地表水均會與土壤產生接觸，而空氣中的污染物會通過降雨等滲入地表，最終導致土壤與地下水的污染。我國的土壤和地下水污染治理事業尚處于發展初期，還需要從政策立法、行業規則方面建立。

1.5.5　我國污染場地發展存在的主要問題

從技術層面來看，目前國外已經開發了幾十種實用修復技術，而國內目前修復工程應用的修復技術主要限于水泥窯焚燒和填埋等極少數的修復技術。大多數技術還處在研發和示范階段，很少能夠真正運用于實際的場地修復中，沒有形成真正工程化和商業化的實用技術。國內真正專業化的修復公司非常少。雖然有些公司已經開展了一些修復工作，但是無論從專業化的角度來看，還是從人員、技術、裝備來看，仍處在發展的初步階段。但從國外的發展經驗來看，污染場地修復行業是一個非常具有發展前景的行業。場地修復涉及很大的資金，在整個環保產業中的地位非常重要，是環保產業發展的一個大方向。污染場地修復很有可能成為我國今后環保領域的科技突破點和環保產業的主要增長點。以后有關我國的污染場地評估與修復，特別是規范化修復技術將陸續出臺。我國目標急待在以下幾個方面加強。

（1）政策法規不夠完善，監管執法缺乏法律依據　在我國，盡管國家和地方環保主管部門已經開始重視污染場地管理工作，并于2014年發布了一系列污染場地環保標準，旨在為各地開展場地環境狀況調查、風險評估、修復治理提供技術指導和支持，為推進土壤和地下水污染防治法律法規體系建設提供基礎支撐。然而，相比較水污染和大氣污染所具有的國家性防治法律依據和行動綱領，相對于“水十條”和“氣十條”，污染場地修復行業仍然缺乏頂層設計和更高層面統籌規劃的專門法律，直接導致地方各級環保部門在開展監管工作時面臨無法可用、無法可依的窘境。相關法律條文的缺失也直接導致了基層環境執法部門在面對污染場地治理時，無法明確責任主體，而只能籠統地依照《環境保護法》相關條文進行處理。我們應在“污染者付費原則”和執行效率之間找到一個平衡點，明確利益相關與責任分配，以避免冗長和昂貴的訴訟程序而不利于場地的有效管理。同時建立相應的基金和程序，以處理當原始污染者無法確定或污染者沒有能力支付修復費用時污染場地的修復問題。

（2）控制現在污染場地風險的保障政策　當大量污染場地無法及時修復時應保證重心放在如何有效封蓋、阻隔場地污染擴散，將對人類健康的危害或環境風險降至最低，而非對一個場地進行徹底完全的修復。如建立污染場地修復成功案例與人體健康及相關風險評估模型和數據庫。

（3）我國的土壤與地下水污染治理尚處于發展初期　有關土壤修復基準的研究正在進行，還需要從政策立法、行業規范和技術標準方面建立適應于我國環境特色的污染場地評價與修復方法。應該設立“土壤銀行”，將土壤價值納入到自然資源核算體系當中，設立土壤保護基金，以資金補助的方式來刺激有機農業的發展。同時公開土壤環境信息，開通公眾和社會監督檢舉等渠道，創新公眾和企業、政府合作共贏管理模式。

（4）修復目標的最佳水平的確定　取決于場地與人居中心鄰近程度和場地的用途，采取基于風險管理的修復目標是一種良好的實踐模式。

（5）建立場地修復的持續籌資機制　建立相關稅收機制，對土地出讓金加收一定比例的場地調查評價與修復稅，作為政府資金的補充。對于急需修復的場地，甚至在還沒有確定該誰支付修復費用之前，利用這些資金開始修復工作，確定誰該支付修復費用后再補充歸還籌資基金。即類似于BT模式政策，或以污染場地治理所需投資金額換取相應的土地使用權限或其他。如PPP和綠色金融，也可參照德國、英國等國的生態銀行的作法。

（6）資金有困難、法規不配套、技術存制約　中國在修復資金方面，由于缺乏對污染者的追責問責機制、修復行為責任主體不明晰，污染場地修復行業的資金來源一直是廣大修復行業從業者的關注焦點。統計表明，政府預算撥款占我國污染場地修復資金來源的54.3%，政府財政撥款和修復企業自籌占21%，剩余的不到1/4的資金來源才是污染責任方企業自籌和其他渠道。一方面，中央財政雖然有一定數額的專項整治經費用于污染場地修復，但分到全國各地眾多亟待修復的場地項目上，顯得杯水車薪；另一方面，地方政府也很難抽出足夠的經費支持當地的修復項目。資金問題是多數土壤修復企業在業務推進中所遇到的最大問題，即融資難、融資成本高、投資見效慢，很多民間資本對于土壤修復市場的興趣還不大。而同樣的修復工程在國外，有相當一部分是靠民間資本在大力推進。為鼓勵社會資本進入土壤修復這一新興市場，國家應積極細化社會資本投資土壤修復行業的各項鼓勵措施，包括財政補貼、稅收支持和貸款優惠等內容。土壤修復必須由政府引導、企業參與、全社會合作。在運作上采用PPP模式，可以推進土壤修復，這是國際上比較流行的方法。土壤環境保護的立法工作，也是土壤修復的必經之路。廢水和廢渣的處理、農業投入品的亂用濫用等問題，都將影響土壤修復的效果。因此法律法規對污染的截留作用，將對土壤修復市場的開拓和發展大有裨益。技術問題是制約土壤修復業發展的難點。由于我國各地的土壤性質、氣候條件、污染程度都不盡相同，土壤污染的檢測和治理技術還不成熟，因此土壤修復亟須突破技術瓶頸。

（7）中國污染場地修復產業發展的問題　在修復技術理念方面，中國仍處于“徹底清除污染，恢復污染場地至初始狀態”的階段，對污染場地修復技術的理解主要集中在借鑒和參考以美國為代表的國外先進技術的基礎上進行模仿式的工程實施。此觀點約相當于30年前美國修復行業的主流觀點，但是所付出的修復成本非常高昂，也由于污染場地本身錯綜復雜的性質，只有極少數場地能夠達到預定的修復目標。

同時，中國現階段所采用的修復技術也較為粗放，在修復設備的生產研發、修復藥劑的開發、修復施工管理體系的建設和運營、修復技術的應用規模等方面還處在起步階段。反觀以美國為代表的發達國家，其修復目標已經轉移到“阻隔和停止污染，保護人體健康和環境安全”上。在對污染場地概念模型和修復技術具有深入理解的基礎上，允許采用基于風險的管理方式，針對不同的污染類型、污染途徑、人體損害模式等采取不同的修復方法，極大地節約了修復工程的成本，同時提高了政府管理機構和行業從業者的環境風險管理水平。有理由相信，隨著污染修復行業的發展和行業修復理念的轉變，我國的修復行業也將轉向基于風險的修復方式。大多數已經研發的修復技術并沒有得到商業化的應用，商業化的修復藥劑研發落后，大量修復藥劑依靠進口，修復設備研發和制造落后，如熱解設備等依賴進口。場地地下水修復往往被忽略，風險控制技術缺乏。

（8）污染場地底數不清，亟待修復場地數量巨大　中國雖然在2006年開展了全國土壤污染狀況調查工作，針對重污染工業企業等10類場地進行調查，但是受限于諸多因素，調查的普及面相當有限，無法全面掌握我國主要行業退役工業用地的污染狀況，更不用說建立類似美國“國家優先治理場地列表”的污染場地清單。另外，在已經調查過的數量有限的場地中，場地的眾多基礎數據和資料嚴重缺失，無法用于建立污染場地檔案。

我國目前亟待解決的主要問題是：①修復技術規范的建立；②風險評估體系的建立和完善；③評估與修復技術的開發與應用。我國應在借鑒別國經驗的基礎上，結合我國污染場地修復的初步經驗，盡快建立適合我國國情的污染場地調查和修復的技術規范。

我國環保行業起步較晚，而污染場地具有滯后性與隱蔽性，直至近年才開始受到重視，相關技術落后歐美10～20年，但我國的土壤具有自己的特征，在引用歐美技術時不可照搬其操作模式。力爭到2020年，我國土壤污染趨勢得到遏制，土壤環境質量總體穩定，農用地土壤環境得到有效保護，建設用地土壤環境安全得到基本保障。

1.5.6　我國《土壤污染防治行動計劃》解讀

俗稱“土十條”的《土壤污染防治行動計劃》2016年5月31日頒布，其首要任務是摸清家底。預計到2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，到2020年和2030年，受污染耕地安全利用率分別達到90%左右和95%以上，土壤環境風險得到基本管控，到21世紀中葉，土壤環境質量全面改善。土壤污染具有隱蔽性、累積性、擴散慢、治理周期長的特點，與水污染、大氣污染以‘治’為主的思路不同，“土十條”的編制思路突出了‘防’和‘控’。《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）最重要的是防治理念轉變，從一刀切的指標控制到綜合風險防控，并不準備進行全面的污染土地“大修復”。治污的目的是不讓其對人造成危害，并非一定要把污染物從土里取出來。

“土十條”以改善土壤環境質量為核心，以保障農產品質量和人居環境安全為出發點，堅持預防為主、保護優先、風險管控，突出重點區域、行業和污染物，實施分類別、分用途、分階段治理，嚴控新增污染、逐步減少存量，形成政府主導、企業擔責、公眾參與、社會監督的土壤污染防治體系。

土壤治污關鍵在于風險管控：土壤污染和空氣、水污染不一樣，污染物在介質中并沒有那么均勻分布，可能相隔幾十米遠，這塊土地和那塊土地的污染程度就不相同。在這種情況下，當務之急，是要摸清土壤污染的“家底”。

安全利用是風險管控的概念，安全利用率提高到90%并不意味著要完全靠動土修復。比如耕地種植出安全的農產品，城市里的居住用地、工業用地是安全的。對農用地而言，有農藝調控、替代種植、退耕還林還草和劃定特定農產品禁止生產區域等多種方法，如種糧食不行，不意味著種草、種樹也不行。建設用地中建學校和公園的要求是不一樣的，可在開發利用前摸清土壤污染狀況，建立污染地塊名錄，符合相應規劃用地土壤環境質量要求的，方可進入用地程序。安全利用需要達到相應的標準，比如土壤質量標準、農作物食品安全標準以及其他規范等。不同功能和用途的土地，對應不同的質量標準和管理要求，需要精準治理。綜合的風險管控重于末端的污染修復，這在常州外國語學校的風波中就可窺見一斑。16.1%的全國“土壤污染點位超標率”對于實際的污染防治工作而言并沒有太大價值，調查依據標準都是“一刀切”的，也不足以反映真正需要治理的需求情況。風險管控比大規模的土壤修復更重要，下一步將展開的土壤污染調查應該是以分類治理為目的而不是以總量控制為目的。

根據“土十條”的要求，國家將投入的資金在4500億元左右，其中包括監測、評估、風險防控和治理試點的投入。土壤治污是一個大治理的過程，強調風險控制，不會簡單依賴投入巨資進行“大修復”，避免再走彎路。土壤污染防治并不等同于土壤修復，修復是要把土壤里面的污染物“拿出來”，使得土壤的質量達到一定標準。從污染土地尤其是受污染的耕地里“拿出”污染物，是最末端、最迫不得已的一種治理方式。土壤本身就富集各種重金屬、有機物，有些地方的地質條件本身使得土壤中天然含有“超標”的各種重金屬等物質。土壤污染的防治本質上是要在保護土壤不受污染的基礎上，分類合理利用土地。

土壤修復的“正確打開方式”：決定土地用途的規劃如果做得好，可以只花較少的錢就修復必須要修復的土地，規劃得不好，就是天價的投入也未必有多好的結果。而且，風險管控也必須要貫穿始終，因為就算是費很大力氣修復“達標”了，如果不能合理安全利用，重金屬“達標”的土壤也能種出“鎘超標”的大米，因為外部環境的變化和干擾可能會使得土壤中的化學成分變成污染物。如把一個地方修復到能繼續當耕地使用，要花費10個億，但在政府、企業、公眾三方充分溝通下，只花2000萬就把整個村子搬走安置，土地退耕還林，這不是更好嗎？但錢的去向不同了，對治理效果的評價標準也不同了。對于污染程度較輕微的，可以調整農作物結構，可以通過撒石灰調整酸堿度，對于污染特別嚴重的，可以實行風險管控，休耕退耕等。未來可能會有大的承包商、農業大戶，把一塊地包起來，國家給予一定的補貼和優惠政策，合理開發和治理。比如說，如果水稻種不了了，也許可以種麥子，或者棉花，通過這種方式，來實現農地的安全利用。

建立完善建設用地和農用地的環境質量標準，其核心內容將不再是各種污染物在土壤中含量的限值，而是根據土地的不同用途來選用不同的方法評估。合理的土壤修復應該是一個市場化的行為，最應該優先修復的不是廣袤的農地，而是那些人口密集、污染嚴重的中心城市地塊和工業污染場地。