1.1　突發環境污染事故的概念及分類

突發環境污染事故的應急技術與管理是一門全新的學科，它既是政府的核心職能之一，也是媒體和公眾關注的焦點問題。其絕不是一門純粹的“書齋里的學問”，但也需要理論研究作為支撐。近年來，學術界對突發性事件應急技術與管理的研究方興未艾，取得了一系列引人注目的成果。為了了解和研究突發性事件應急處理與管理，理清其中的基本知識和基本概念是十分必要的。

1.1.1　突發性事件的基本概念及分類

突發性事件是一種自然形成或人為導致的狀況或事故，它是人與自然、人與社會、人與人之間存在的一系列不和諧問題長期得不到合理的解決而逐漸累積并在突破某一臨界點后演變而來的。目前，我國正處于各類突發性事件的頻發期，這些突發性事件幾乎每年都會不同程度地發生，嚴重危害社會經濟和人們正常的生活活動，甚至對人們的生存環境造成無法挽回的惡劣影響。因此，各類突發性事件，尤其是與人類的永續存在和發展息息相關的各類環境污染事故的預防、應對和修復已經成為必須了解、學習并掌握的重要內容。

1.1.1.1　突發性事件的概念

就廣義而言，突發性事件就是突然發生的事情。一方面，這種事件的發生往往出乎意料，發展迅速；另一方面，這種事件往往會使人措手不及，必須采取一些非一般的手法來處理。從狹義上來講，突發性事件僅指在某種必然因素支配下出人意料地發生，給社會造成嚴重危害、損失或影響且需要立即處理的負面事件。2007年我國頒布實施的《中華人民共和國突發事件應對法》將突發事件界定為：“突然發生，造成或可能造成嚴重危害，需要采取社會應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。”為了進一步理解“突發事件”的確切含義，我們必須對與之相關的一些名詞進行辨析。

（1）災害與突發性事件

災害（disaster）可使人們受到死亡的襲擊，威脅到環境，經常導致人類的苦難，是一種能夠改變環境和沖擊資源的事件。災害包括兩類：一類是突發的自然災害，例如臺風、洪水、地震、泥石流等；另一類是由于人為因素導致的災害，例如爆炸、火災、危險品泄漏、傳染病爆發、恐怖活動、戰爭等。

“災害”是“突發性事件”的下位概念，如果突發事件導致嚴重社會危害，嚴重威脅到公眾的生命健康、財產安全與生存狀態，那么突發事件就可能演變為一場災害。也就是說，災害與突發性事件的聯系與區別一般表現為：突發性事件可能引發災害，從廣義看來，災害隸屬于突發性事件，但并非所有的突發性事件都必然要轉化為災害。例如，群體上訪就屬于突發性事件的范疇，而不能界定為一場災害。因此，我們使用“災害”一詞，主要是指洪水、臺風、暴雪等自然因素引發的突發事件；其管理主要側重于對災后情況采取措施。而“突發性事件”一詞從誘發原因上包含了自然與人為雙重因素；突發性事件的應急管理既突出對結果的管理，又強調從起因角度出發進行預防管理。

（2）危機與突發性事件

荷蘭著名的危機管理學家烏里埃爾·羅森塔爾認為，危機指“一個系統的基本結構或基本價值和規范所受到的嚴重威脅”，“由于受到時間壓力和處于高度不確定狀態，這種威脅要求人們作出關鍵性的決策”。在這種情境之下，某個系統的整體受到根本性的挑戰。

突發性事件顧名思義，一般表現為事件發生的時間具有緊迫性、突然性，事件發生的后果具有嚴重性。在某種程度上與“緊急事件”一詞含義相近。中國臺灣學者詹中原認為：“緊急事件，指突然、意外發生，必須立刻處理的事件，強調帶給人相當大的驚訝及事先無預警性，是危機的一環，多隱喻危機的爆發期。”可見，突發性事件可能會誘發危機，是一個“點”；危機則是一個系統的情景或狀態，是一個“面”。

危機與突發性事件互相影響、互相作用、互相轉化。一方面，一個系統內蟄伏的危機因素積聚到一定程度后，可能會引爆某個突發性事件，突發性事件成為危機開始的標志；另一方面，一個突發性事件也可能引發一場危機，成為危機開始的誘因。例如，如果說第一次世界大戰的爆發是一場危機，那么它就是以“薩拉熱窩事件”這起突發性事件作為誘因的。因此，一場危機中可能會出現突發性事件，同時，突發性事件也可能對危機起到推波助瀾的作用。

（3）緊急狀態與突發性事件

所謂緊急狀態，指“突發性的現實危機或者預期可能發生的危機，在較大事件范圍或較長時間內威脅到公民生命、健康、財產安全，影響國家政權正常行使權力，必須采取特殊的應急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態”。也就是說，某個突發性事件爆發后，如果其危害十分嚴重，對社會、國家的大局造成重大影響，并且采取一般處置手段難以平息，那么突發性事件就會升級而啟動緊急狀態。

鑒于“突發性事件”與“緊急狀態”這兩個概念間的位階關系，立法者在《中華人民共和國突發事件應對法》第69條規定：“發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。緊急狀態期間采取的非常措施，依照有關法律規定執行或者由全國人民代表大會常務委員會另行規定。”

1.1.1.2　突發性事件的分類

目前，我國的突發性事件根據發生規模、發生原因、危害對象及性質的不同，結合《突發事件應對法》的有關規定，將突發性事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類。

（1）自然災害類

自然災害是由自然因素變異而導致的，通常危害較大，對人類社會提出了嚴峻的挑戰，主要包括地震、火山爆發、泥石流、臺風、沙塵暴、海嘯、洪水等。在當前全球生態環境惡化的背景下，人們必須更加深刻地認識這些災害的發生、發展，并著力防范各種災害的發生，減小它們所造成的各種危害。

我國所處的自然地理環境和特有的地質構造條件決定了我國是世界上遭受自然災害侵襲嚴重的國家之一。對我國影響最大的自然災害有7大類。

①氣象災害　主要包括干旱、雨澇、高溫熱浪、雪害、風害、酸雨、沙塵暴等。

②海洋災害　主要包括海嘯、赤潮、海水污染、厄爾尼諾危害等。

③洪水災害　主要包括暴雨、山洪、融雪洪水、潰壩洪水等。

④地質災害　主要包括山體滑坡、泥石流、塌方等。

⑤地震災害　破壞力極大的自然災害，會引起山崩、地裂、房屋倒塌、滑坡等，一般會對人類社會生活和生存環境構成嚴重損害。

⑥農作物生物災害　主要包括農作物病蟲害、鼠害等。

⑦森林生物災害和森林火災　森林生物災害主要包括森林病害、森林蟲害、森林鼠害等。

（2）事故災難類

事故災難主要是由人為因素引發的，通常指由于人類活動或經濟發展導致的各種意料外的事件或事故。當前，隨著經濟的飛速增長，各種事故災難在我國頻繁發生，主要包括以下5類。

①交通運輸事故　指鐵路、公路、航空、水運等交通運輸過程中發生的事故，例如車禍等。

②安全生產事故　指各類工礦商貿等企業在生產過程中發生的事故，例如頻發的礦難、爆炸等。

③公共設施、設備事故　指城市水、電、氣、熱等公共設施、設備故障而發生的事故，例如城市火災、爆炸、燃氣泄漏等。

④核與輻射事故　指核放射線泄漏等導致的核輻射危害等污染事故，例如前蘇聯發生的切爾諾貝利核電站泄漏事件。

⑤環境事故　指環境污染與生態破壞事件，例如大氣污染、水污染等。

（3）公共衛生事件類

所謂公共衛生事件，主要指由病菌、病毒引起的大面積的疾病流行等事件。其在各國均難以避免，一旦出現會使波及區域蒙受重大災害，對人類健康和生命安全構成嚴重威脅，對經濟社會生活產生不可估量的沖擊。主要包括以下幾種。

①傳染病疫情　主要是指惡性的、迅速傳播的、難以控制的傳染病，例如霍亂、鼠疫等。

②群體性不明原因疾病　指在短時間內，某個相對集中的區域內同時或相繼出現多名具有共同臨床表現的患者，且病例不斷增加、范圍不斷擴大、暫時不能明確診斷的疾病。這類疾病發生初期常因診斷不明，難以采取有針對性的防控措施，處理難度大，極易引起社會關注，造成公眾恐懼情緒。

③食物中毒與職業中毒　食物中毒，就是吃了含有有毒物質的食物或誤食有毒有害物質后出現的一類非傳染性的急性疾病；職業中毒，指在勞動過程中，人體通過不同途徑吸收了生產性毒物而引起的中毒。可分為：（a）急性中毒，毒物一次或短時間內大量進入人體后所引起的中毒，在正常生產情況下，這種中毒少見，往往發生在生產過程出現意外時；（b）慢性中毒，小量毒物長期進入人體后所引起的中毒，這是由于毒物在體內蓄積所致；（c）亞急性中毒，介于急性和慢性中毒之間，由較短時間內有較大劑量毒物進入人體所致。

④動物疫情　指動物疫病發生、流行的情況，范圍包括家畜家禽和人工飼養、合法捕獲的其他動物。動物疫情涉及動物的飼養、屠宰、經營、隔離、運輸等活動。在2007年8月全國人民代表大會常務委員會修訂通過的《中華人民共和國動物防疫法》中，對動物疫情的報告、通報和公布都做出了規定。

⑤其他公共衛生事件　目前，人類消滅的傳染病病毒只有天花1種，而新發現的傳染病病毒就有30種。可見，我國正面臨多種潛在威脅，防控任務十分艱巨。僅就疾病而言，我國一方面要面對全球新發的病原微生物的威脅，例如SARS冠狀病毒、艾滋病病毒、甲型流感病毒、口蹄疫病毒等已在我國出現；另一方面，在我國的一些邊遠、農村地區，某些原已得到控制的傳染病又出現死灰復燃的趨勢，例如結核病、麻疹、鼠疫等。這一切都在警示人們，決不能忽視公共衛生事件的防治，預防和控制各類公共衛生事件任重而道遠。

（4）社會安全事件類

社會安全事件，主要指由人們主觀意愿產生，會危及社會安全的突發事件。主要包括恐怖襲擊事件、經濟安全事件、民族宗教事件、涉外突發事件、重大刑事案件及群體性事件。

1.1.2　突發環境事故的定義和類型

（1）突發環境事故的定義與分類

突發環境事故（或突發性環境事故），指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失和對全國或者某一地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環境事件。突發環境事故主要分為以下三類。

①突發環境污染事故　突發環境污染事故不同于一般的環境污染，它的發生大都來勢兇猛，具有突然性，對環境造成的影響長遠，并且難以完全消除。它頻繁發生不僅會對人們的生命健康和財產安全造成極大的損害，還會使人們賴以生存和發展的生態環境遭到嚴重破壞。

突發環境污染事故是突發性事件中的一類，泛指引起了環境污染的突發性事件，是突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失和對全國或者某一地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環境污染事件。

近年來，隨著我國經濟的迅猛發展，工業生產總量、發展規模不斷擴大，長期累積的環境風險開始凸顯，各類突發環境污染事故頻繁發生。從2005年11月松花江硝基苯污染、2009年湖南瀏陽鎘污染事件、2011年某石油公司油田大量溢油事件，到2015年天津濱海新區港務集團瑞海物流公司特別重大爆炸事故及危險化學品泄漏事件表明，突發環境污染事故一般沒有固定的污染時間、污染方式以及污染途徑，其發生往往具有偶然性和瞬時性，其涉及的行業和領域越來越廣泛，處理難度也呈遞增趨勢。這樣的污染不僅會直接造成事故現場人員傷亡和財產損失，而且由于其對環境的影響巨大，在污染后必須付出更多的人力、財力來整治和恢復，間接損失也很大。更甚者，還可能造成矛盾升級，導致國家危機和國際間的污染糾紛。

為了避免上述狀況出現，就要求環保部門進一步做好突發環境污染事件的預防，并提高對突發環境污染事件處理處置的應變能力。因此，研究應急處理處置技術，加強突發環境污染事故應急管理，是我國環境保護領域中十分重要的一項工作。它關乎我國經濟建設與社會發展，關乎和諧社會的構建，關乎人民群眾正常生活、生產和切身利益。

②生物物種安全環境事件　生物物種安全環境事件，指由于各種突然發生的自然和非自然原因，如不當或非法采集、非法侵占生境、環境污染、外來物種入侵以及自然災害等，使生物物種資源受到或可能受到重大威脅或破壞。

③核與輻射事件　核與輻射事件主要指核設施和核輻射事件，包括核放射源的丟失、被盜和失控。核與輻射事件一旦發生，由于其放射源一般體積小、輻射范圍大、認知程度低等因素，會對環境和人民群眾的生命安全造成嚴重的威脅。

（2）突發環境污染事故的類型

突發環境污染事故的發生具有隨機性、不確定性，大量的污染物質會對環境造成惡劣的影響，如果處置不當就可能發展成為更為嚴重的危機。為快速、有效地處理這類事故，必須針對不同的環境污染事故積極采取相應的處置措施，以最大限度地降低危害，減少損失。因此，對突發環境污染事故進行類型化分析，就顯得尤為重要。

由于污染物來源的多樣性和對環境污染的復雜性，從不同角度出發，可以對突發環境污染事故進行各種劃分。本書主要從突發環境污染事故傳播介質角度將突發環境污染事故分為以下六類。

①水環境突發污染事故　通常指因高濃度廢水排放不當或事故使大量化學品或危險品等突然排入地表水體致使水質突然惡化的現象，此類事故在實際生產生活中經常出現。例如工業廢水的非達標排放或處置事故通常會造成地表水體的嚴重污染，影響居民用水從而造成恐慌，固體廢物和廢氣也會不同程度地污染水體。另外，原油、燃料油以及各種油制品在生產、儲存、運輸和使用過程中因意外或處置不當而造成的泄漏污染事故，通常會造成嚴重的經濟損失，影響沿海漁業及旅游業。

②固體廢物突發污染事故　主要指在運輸、處理或處置過程中，由于意外事故或者自然災害造成固體污染物大面積泄漏擴散，從而導致環境污染的現象。固體廢物通常包括城市固體廢物、工業固體廢物及有害廢物，一些不能排入水體的液態廢物和不能排入大氣的置于容器中的氣態廢物，由于多具有較大的危害性，一般也歸入固體廢物管理體系。這類事故一般發生形式多樣，具有多重危害，處置步驟復雜，周期較長，對環境影響長遠。

③大氣環境突發污染事故　指在生產、生活中因使用、儲存、運輸、排放不當導致有毒有害氣體、粉塵泄漏或非正常排放所引發的大氣污染事故。例如人們熟知的洛杉磯光化學煙霧事件就是一次典型的大氣突發性污染事件。另外，一些煤氣、石油液化氣或危險化學品引起的爆炸、火災事故也會造成大氣污染。此類事件不確定性強、危害面積廣、擴散速度快，為防止事件演化升級處理處置難度較大。

④危險化學品突發污染事故　主要由儲運裝備、管道或閥門、法蘭連接處密封失效，以及設備管道因長期使用老化開裂導致危險物泄漏造成。通常情況下危險物質會迅速擴散，因此危險化學品的污染也常常引起水環境及大氣環境污染的發生，甚至轉化為火災、爆炸事故。針對此類事故，迅速有效的處理顯得更為關鍵，以避免更大事故或次生災害的發生。

⑤突發放射性污染事故　指由于放射性物質生產、使用、儲存、運輸不當而造成核輻射危害的污染事故。引起放射性污染事故的主要因素有管理失職或操作失誤等人為因素，設備質量或故障等非人為因素。放射性污染事故中大量放射性物質的釋放是造成人體過量受照的重要途徑，因此往往從事放射性污染防治的工作人員是輻射照射的直接作用主體。

⑥環境群體性事件　環境群體性事件也是環境污染導致的一種突發事故，它指由環境污染引發的，不受既定社會規范約束，具有一定的規模，造成一定的社會影響，干擾社會正常秩序的群體性事件。例如2005年4月，浙江省某市鎮爆發大規模沖突。數家化工廠、農藥廠被遷到當地建成“化工工業園”。據農民投訴，自從化工廠遷入后，環境嚴重污染，稻田不生，山林被“毒死”。農民因不滿化工廠污染環境，占據化工廠，與入廠警察發生沖突，致數十人被打死，逾千人受傷，遭推翻或破壞的警車多達數百部。預防環境群體性事件是維護穩定、促進發展、構建和諧社會的一件大事。各級環保部門要充分認識預防這類事件的重要性，切實履行好法律所賦予的統一監督管理的職責，防止環境群體性事件的發生。