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經濟新常態下國企改革發展重點及防止國有資產流失關鍵環節研究分析——習近平總書記系列重要講話學習體會

產權局　胡　坡

一、研究背景

國有企業是我國國民經濟的支柱，國有企業改革是我國經濟體制改革的中心環節，貫穿于我國經濟改革全過程，搞好國有企業特別是國有大中型企業，對增強我國經濟實力，提高人民生活水平，保持社會穩定，建設中國特色社會主義市場經濟，具有重要意義。

1978年改革開放以來，國有企業改革經歷了放權讓利、提升企業自主權的探索階段，逐步明確建立現代企業制度目標、推動國企解困、推進股份制和公司制試點的制度創新階段，和國有資產管理體制改革、推動產權多元化、建立現代企業制度的縱深推進階段。國企改革成績顯著，確定了國有企業的改革方向、戰略目標和一系列基本方針，使企業改革進入全面推進的實施階段。通過“抓大放小”和 “三改一加強”，國有企業經營方式更加靈活，企業重組、改造步伐加快。國有企業逐步實現依法自主經營，成為市場經濟主體。國有企業自主經營、自負盈虧、自我約束能力大大增強，企業經營自主權得到保障，推動企業經營機制轉變。建立了行之有效的國有資產監督管理體制，與企業改革相適應的宏觀經濟管理體制和各項配套改革及市場體系建設不斷推進。

與此同時，國有企業仍然存在一些亟待解決的問題和矛盾：一些國有企業市場主體地位尚未真正確立，現代企業制度還不健全，國有資產監管體制有待完善，一些企業管理混亂，內部人控制、利益輸送、國有資產流失等問題突出等。

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是全面深化改革的攻堅階段。黨的十八屆五中全會提出的十三五規劃建議、習近平總書記系列重要講話和國資國企改革系列文件為新時期全面深化國有企業改革指明了發展方向，作出了戰略部署。今后五年，面對我國經濟社會發展的新趨勢新機遇和新矛盾新挑戰，國有企業必須主動適應、把握和引領經濟發展新常態，以創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，加快布局結構調整，推動提質增效升級，努力做強做優做大。

二、經濟新常態下國有企業改革發展現狀分析

1. 經濟新常態對國有企業發展提出重大挑戰

2003—2011年，國有企業一直保持高速增長，營業收入年均增長17.6%，凈利潤年均增長25.2%。2012年以來，國有企業營業收入和利潤增幅始終在中低速徘徊，壓力逐年加大，2014年開始增速低于GDP增速，虧損面逐步擴大、虧損企業不斷增加。營業收入、利潤增速下降，壟斷、低效質疑不斷，集中在鋼鐵、煤炭、有色金屬、能源等傳統行業的國有企業受全球市場環境因素影響持續低迷，互聯網+、電子商務等新興業態不斷沖擊國企現有業務，國企現有發展方式難以持續。

國企改革向何處去，一直以來爭論不斷。十八屆三中全會以來，經濟學家、媒體輿論密集發聲，私有化聲音一再出現，退出競爭領域還是打破壟斷難有定論，“淡馬錫模式”是否適合中國國情爭議不斷，提高效率與公共職能目標如何協調，國企現代企業制度如何建立；持續改革中的國有企業，如何進一步深化改革，釋放紅利，進而推動我國經濟發展，面臨重大挑戰。

2.經濟新常態下國有企業改革發展面臨問題分析

速度變化、結構優化、動力轉換是我國經濟新常態的三大特征，也是國有企業當前改革發展面臨的主要問題和挑戰。

（1）在速度變化方面。從目前情況看，十三五時期，我國整體經濟形勢依然不容樂觀，如果經濟結構、技術條件、發展模式沒有明顯改善，國有企業仍將維持中低速增長，部分企業可能出現負增長。國有企業增速放緩對我國經濟發展速度放緩影響巨大。

（2）在結構優化調整方面。新常態本質上是經濟結構優化問題，傳統產業供給能力大幅超出需求，產業結構必須優化升級，企業兼并重組、生產相對集中不可避免，新興產業、服務業、小微企業作用更加凸顯，生產小型化、智能化、專業化將成為產業組織新特征。近年來，我國三次產業結構調整加快，2013年第三產業占比超過第二產業，第二產業占比快速下滑、利潤持續低迷，部分行業產能過剩嚴重。國有企業當前布局結構以第二產業為主，70%資本布局在第二產業，不少又分布在產能過剩、行業或產業鏈中低端，分布過寬、戰線過長、集中度不夠問題突出；存在主業不強、冗員多、效率低，尤其是管理和法人層級多、子企業數量龐大等突出問題。國有企業效益下滑的重要原因就是產能過剩、行業效益大幅下滑。經濟下行壓力加大實際上是有效供給不足，從國際經驗看，我國已發展到工業化后期階段，在這個過程中，重化工業產量可能經歷斷崖式下降，國有企業重點分布的鋼鐵、有色、煤炭、建材、化工等行業產量逐步接近峰值。盡管總需求不足的問題仍存在，但主要矛盾轉變為有效供給不足、供給結構不能適應需求總量、需求結構變化，國有企業結構調整形勢嚴峻。國有企業布局結構優化是我國經濟結構優化、供給側結構性改革的核心。

（3）在動力轉換方面。新常態下，過去熟悉的依靠要素投入的增長模式難以為繼，依靠高強度、大規模投資拉動的增長模式難以持續，依靠低水平競爭的粗放式發展不可持續，依靠低成本比較優勢出口的發展模式難以持續，舊的發展動力減弱，新的動力尚在孕育，新動力成長難以抵消傳統動力的衰減，增長動力平穩轉換面臨巨大挑戰。受制于所處行業、發展模式、體制機制原因，國有企業在這一方面問題更加突出，創新能力不足，轉變發展方式、縮短動力轉換意識不足、壓力巨大。國有企業能否順利實現動力轉換關乎我國經濟發展動力轉換大局。

同時，在資源配置由市場起基礎性作用向起決定性作用轉換方面，部分國有企業距離真正獨立的市場主體尚有差距，市場化經營機制、管理體制、薪酬考核模式、職業經理人選拔體制有待完善，政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管仍存在越位、缺位、錯位問題，管的過多、過細與管的不到位并存。國有企業成為獨立市場主體是市場在資源配置中起決定性作用的基礎。

3.國企改革如火如荼

2015年，國家核電與中電投集團聯合重組，打造以核電技術創新為核心、具有國際競爭力的國家電投；中國南車與中國北車重組形成中車集團、中遠集團與中國海運重組組建的中國遠洋海運集團，跨入了世界同行業的第一梯隊；中國電信、中國移動、中國聯通三家電信企業聯合組建鐵塔公司，探索出了以共享競合為核心特征的央企資源整合新模式。國企結構調整力度加大，中央企業重組整合步伐加快。

國有企業大力實施創新驅動戰略。中央企業牽頭國家及地方技術創新戰略聯盟141個，52家中央企業發起和參與創新基金179支，募集資金超過5000億元。

中國石化推動油品銷售業務板塊資產引入社會資本。國家能源局向第三方無歧視開放油氣管網，解除對油氣基礎設施市場的管制，允許獨立油氣生產商使用國內的油氣管網。國家電網表示將全面開放分布式電源并網工程和電動汽車充換電站設施市場?；旌纤兄聘母锊粩嗌罨?。

2016年地方兩會中，上海、廣東、山東、江西、江蘇、吉林等省市均對國有資產證券化提出明確要求，重組整合、混改、資產證券化等已成為各省國企改革的重點目標和任務。地方陸續公布的“十三五”規劃中也有11個省明確提出“十三五”期間提高國有資本證券化水平，加快推進國企整體上市和兼并重組。

4.國企改革頂層設計取得突破

2015年9月以來，《關于深化國有企業改革的指導意見》等國企改革系列文件陸續印發，這是新的歷史時期指導和推進國有企業改革的綱領性文件，將開啟國有企業發展的新篇章。圍繞實現國有企業改革的目標，提出六項重點任務，一是分類推進國有企業改革；二是完善現代企業制度；三是完善國有資產管理體制；四是發展混合所有制經濟；五是強化監督防止國有資產流失；六是加強和改進黨對國有企業的領導。

5.國有資產流失問題依然存在

強調堅決防止國有資產流失，多措并舉加強監督，從制度上遏制國企腐敗問題，是《指導意見》的4大亮點之一，《指導意見》對防止國有資產流失提出明確要求：指導思想包括完善國有資產監管體制，防止國有資產流失；發展混合所有制經濟要依法依規、嚴格程序、公開公正，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，杜絕國有資產流失；要強化監督防止國有資產流失。

習近平總書記多次強調：“要吸取過去國企改革經驗和教訓，不能在一片改革聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會。改革關鍵是公開透明。”

2014年，在國有企業混合所有制改革背景下，中信集團中信國安增資擴股引起社會廣泛關注并存在不少爭議，爭議焦點主要是國有資產引進民資為何未在公共市場公開進行、增資擴股是否存在國有資產低估、賤賣、增資擴股導致國有股東喪失控股地位是否合理。從2015年以來中央巡視組對中央企業的專項巡視反饋情況看，部分中央企業存在違規投資決策、重大投資及企業并購方面風險防范意識不強、暗箱操作、貴買賤賣、部分重大投資涉嫌利益輸送，造成國有資產巨額損失等問題。

三、理論分析

1. 政府與市場的關系、政府的經濟管理職能

從國家主義經濟政策、古典自由主義經濟政策、凱恩斯主義經濟政策，到新自由主義經濟政策、新凱恩斯主義經濟政策，政府經濟職能理論歷史演進的核心是政府與市場在資源配置中的作用。由于市場缺陷和政府缺陷的存在，單純的市場機制或單純的政府機制都無法實現理想目標。現實經濟是一種由市場經濟和公共部門經濟共同構成的混合經濟。政府和市場的共同努力，才是解決經濟問題的有效之道。新凱恩斯主義經濟政策以來，西方社會開始調整政府經濟職能，綜合自由市場經濟與政府干預的優點，走向政府與市場結合的“混合型”經濟。改革開放以來，我國逐步建立中國特色社會主義市場經濟體制，市場經濟和政府宏觀調控協調發展。

國有企業是政府實現經濟職能、解決市場失靈的重要依托，同時又要遵守市場經濟規律，我國國企改革的歷程也是政府主導國企發展到逐步市場化的過程。黨的十八屆三中、四中、五中全會指出：經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場化是國企改革的大方向，通過混合所有制改革引入各類投資者實現股權多元化，使國有企業建立現代企業制度、進一步融入市場競爭，成為真正市場主體。

提供公共產品、糾正外部性、反壟斷、解決信息不對稱、糾正不合理的偏好是混合經濟下公共部門經濟主要職能。提高資源配置效率、提供公共產品是國有企業兩大職能。由于歷史和現實原因，國有企業承擔著多重責任和使命，許多企業“盈利性使命”和“公益性使命”并存，一些應由政府履行或通過購買服務履行的職責仍由企業承擔，一些應由企業自主決策的重大事項仍由政府審批，阻礙了企業市場化體制機制的發展和完善。對國有企業進行功能界定與分類，區分不同企業在國民經濟中的功能定位，有利于明確不同企業的戰略定位和發展目標，形成差異化發展路徑，增強企業活力與發展動力。

結論：市場化是國企改革大方向，通過混合所有制改革、完善現代企業制度使國有企業成為真正市場主體，通過分級分類改革促進國有企業更好履行公共部門職能。

2.國有資產產權外部性與監管難題

在傳統經濟學瓦爾拉斯完全競爭模型中，權力被假定完全界定，而且交易費用為零，所以，傳統經濟學認為資源的市場價格理所當然的等于其相對價格。但是傳統經濟學忽視了有效的產權制度是價格機制發揮正常作用的前提和保證。因為市場經濟的本質是交換經濟，而在市場商品的交換是即時產權的交換。當一種交易在市場中被議定時，就發生了兩種權力的交換，正是權力的價值決定了所交換的物品的價值，權力影響物品的價格?？扑苟ɡ硎墙洕鷮W中對價格體系有效運轉所需要的制度條件的第一次正式討論，科斯認為在市場中交換的是資源的產權，如果資源產權界定不清，必然影響資源的市場價格。只有在產權明晰的條件下，資源的市場價格才能有效地反映其稀缺程度，才能等于其相對價格?？扑苟ɡ肀砻魇袌龅恼嬷B不是價格，而是產權。只要有了產權，人們自然會“議出”合理的價格來，產權制度的設計是優化資源配置的基礎。

國有資產歸全體人民所有，國有企業具有獨有的委托代理問題，具有典型外部性。解決外部性的公共政策理論主要有：庇古的管制、征稅、補貼思路，科斯以明晰產權、減低交易費用為核心的市場機制思路。加強國有資產監管在這種思路上均有探索，包括建立巡視、監事機構、紀檢監察等外部監督機制，探索PPP模式，公司制股份制改革，明晰產權關系，建立國有資產轉讓進入公開產權交易市場機制，但國有企業固有的委托代理問題并未真正解決，國有資產流失問題依然存在。

結論：建立現代產權制度、加強產權保護是防止國有資產流失的關鍵舉措。

3.創新、協調、綠色、開放、共享發展與國有企業改革發展的關系

創新、協調、綠色、開放、共享發展是國有企業適應經濟新常態的必然要求，創新發展是國有企業轉換發展動力、提質增效升級、提高發展速度的關鍵舉措，協調發展、綠色發展是國有企業優化布局結構、推動供給側結構性改革的重要途徑，開放發展是國有企業提升國際化運營能力、優化國際資源布局的有效方式，共享發展是國有企業履行社會責任、承擔國家改革發展重任的必然結果。

國有企業的職能定位和布局結構決定：國有企業是我國技術創新、商業模式創新的生力軍，其布局結構調整是我國經濟協調發展的關鍵，國有企業“走出去”參與國際競爭是深化開放發展的主力軍，國有企業提升發展質量、降低污染物排放是綠色發展的核心，發展壯大國有企業、履行社會責任是共享發展的重要保障。

結論：創新、協調、綠色、開放、共享發展是國有企業適應經濟新常態的必然要求，國有企業是我國創新、協調、綠色、開放、共享發展的關鍵。

四、國企改革發展政策建議

1.經濟新常態下國有企業改革發展建議

堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式是國有企業解決當前困局的關鍵，是我國轉變經濟發展方式、推動結構性改革和供給側改革、全面建成小康社會的關鍵。

（1）加快推動國有企業成為獨立市場主體。以公司制股份制改革和混合所有制改革為基礎，解決政企不分、政資不分、董事會流于形式等問題，以產權為紐帶，真正形成權責對等、協調運轉、有效制衡的公司法人治理機制，真正建立職業經理人制度，真正實現市場化選人、用人模式，真正建立市場化激勵約束機制。以電力體制改革、石油電信行業等改革為依托，逐步放開行業壟斷，使國有企業更多參與市場競爭。以解決歷史遺留問題為抓手，減輕國有企業包袱，為國有企業公平參與市場競爭提供條件。推動國資監管體制改革，以管資本原則、市場化導向、依法合規理念建立出資人監管權力清單和責任清單，管好該管事項、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位。結合產權關系將依法應由企業自主經營決策的事項放權企業，將市場配置更有效率的事項交給市場。

（2）以創新促進動力轉換。推動科技創新，加大研發機構建設和研發投入，整合國有企業研發資源，創建產業協同創新平臺，突破和掌握制約行業轉型發展的關鍵技術，加快研發到投產、資本的轉換。推動管理創新，優化組織結構，壓縮管理層級，提升管控力，以信息化手段提升管理效率。加強生產經營模式和商業模式創新，以市場為導向，探索互聯網+傳統行業模式，有序推動國有股權投資基金發展，以創投模式培育新的增長點。加強資本運作創新，依托資本市場，建立資本與產業雙輪驅動、良性轉化、互相推動的有效機制。

（3）著力優化國有資本布局結構。堅持有進有退，按照鞏固加強一批、創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批的總體思路，靈活運用市場配置資源手段，建立健全優勝劣汰市場化退出機制，推動國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性產業集中，向產業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中，加快孕育和形成新的效益增長點。大力處置僵尸企業，把處置僵尸企業作為化解過剩產能的牛鼻子，通過僵尸企業退出和落后產能淘汰促進企業效益和資源配置效率回升。靈活運用市場平臺實現國有資本形態轉換，用好內部資源配置手段、用足國家支持政策降低改革成本，重組整合一批、創新發展一批、清理淘汰一批，重點推動重點行業僵尸企業退出和過剩產能化解。對連續虧損、轉型無望、不符合國有資本布局結構方向的企業采取重組、轉讓、破產等方式有序退出。

（4）提升國際市場運營能力。以資本為紐帶，搭建有利于企業優化海外市場布局的合作平臺，充分利用國際國內兩種資源、兩個市場，落實國家“一帶一路”戰略、推動國際產能和裝備制造合作，不斷提高走出去的能力和水平，通過投資、并購獲取國際市場優勢資源、先進技術、管理經驗和成熟市場，通過優勢產能走出去化解產能過剩問題。

（5）有序推動分類改革。結合不同國有企業在經濟社會發展中的作用、現狀和需要，根據主營業務和核心業務范圍，將國有企業分為商業類和公益類，設定不同發展目標、考核方式和監管模式。

2.國企改革發展中防止國有資產流失政策建議

（1）推動改革信息公開化

①改革過程公開，引入充分競爭機制。市場化運作是公開透明的主要途徑，國企改革中國有資產轉讓或收購、參股非國有企業必須通過產權市場、證券市場等公開市場公開、陽光、有序運作，相關信息向全社會公開，吸引更廣泛的社會關注和群眾參與，保證廣大人民群眾對國有產權轉讓的知情權、參與權和監督權；簡政放權，減少因行政審批而可能產生的尋租空間；形成有效的市場競價機制，充分發揮市場調節配置作用，破除神秘主義，把改革的暗筐變成玻璃筐，讓黑腐行為無處藏匿。

②政策、決策公開。國企改革方針政策、總體方案和措施細則的制定，能公開的要面向社會公眾、企業職工、股東公開，要充分履行內部決策程序，強化內部制衡，警惕內部人和外部非公資本合謀侵吞國有資產。

③資產評估公開。發展混合所有制經濟、員工持股、國有資產轉讓等國企改革的關鍵是合理確定價格，維護國有資本和非公資本的合法權益，加強審計和資產評估是定價的關鍵，涉及國有資產轉讓和收購非國有資產項目必須依法進行評估，充分發揮資產評估的價值發現和價值門檻作用。要推行資產評估結果公示，接受企業職工、社會輿論監督；加強對評估機構監管，確保審計評估的獨立和公平。

（2）實現公共參與制度化

建立民主決策機制和全流程公共參與模式，關鍵環節是職工代表大會全面參與。國企改革經驗證明，職工代表大會參與企業改制進程，是對腐敗行為最為有力的約束方式。要確保職工代表大會全流程參與，實現職工知情權、參與權。改革不涉及職工權益的，應及時向職工通報相關情況，保障職工知情權；涉及職工權益的，應制定合理的職工安置方案并經職工代表大會審議通過。

（3）推動風險監管常態化

加強輿論監督，明確具體監管部門，確立責任制度，嚴懲違規行為。加強新聞媒體對國企改革的監督，國資委要加大監督檢查力度，財政審計部門要加強財務審計監督，紀檢部門要嚴格查處違規行為。對違規違紀問題實行零容忍，對在改革中私吞國有資產、產權轉讓不規范等問題，及時查處。

（4）保證改革進程法治化

國企改革應運用法治思維和法治方式，將頂層設計形成制度法規，明確操作細則，結合改革進程和需要及時修改完善相關制度法規，保證各項改革舉措依法合規。

（5）規范投資并購，落實責任、防范風險

近幾年，國有企業投資失敗、巨額虧損現象多發，國有企業占據歷年A股十大虧損企業的半數，“攤大餅”式的無序并購是虧損重要原因。中央巡視組通報中，多數中央企業存在違規投資決策、重大投資及企業并購方面風險防范意識不強等問題。投資并購價格高、巨額虧損已成為國有資產流失的重要原因。一是嚴格執行“三重一大”決策程序，重大投資并購要切實履行民主決策程序，避免“一言堂”違規決策，減少主業之外的無序投資。二是合理利用專業機構、切實開展盡職調查、風險評估、評估估值，科學論證市場環境、企業潛力、協同效應可實現性等潛在風險，合理使用對賭協議、股權對價收購等防控風險。三是落實投資并購考核、責任機制，解決考核難、追責難問題。四是加強投資并購事中監督、事后評價，及時發現并解決問題，量化事后評價并落實評價結果。