五 松綁土地束縛，理順固定資產投資的體制機制

土地是固定資產投資中的重要要素，固定資產投資按構成分為建筑安裝工程、設備工器具購置和其他三種類型，其中，建筑安裝工程在固定資產投資總額中的占比一般在70%左右，是固定資產投資的主要構成部分。建筑安裝工程與建設用地是固定資產投資中互補的兩個生產要素，兩者缺一不可，沒有建設用地，建筑安裝工程就無從裝起。

作為一種不可流動和貿易的生產要素，建設用地的缺乏已成為部分城市、地區固定資產投資的重要制約。由于沒有可用的建設用地，一些對經濟、社會、民生有重大積極作用的固定資產投資項目無法落實建成；反之，一些城市、地區建設用地的富裕卻造成了土地資源的浪費，許多工業園、產業園運營遠遠達不到理想狀態，甚至爛尾荒置，許多城鎮的房地產開發項目大片空置，庫存積壓，形成巨大的資源浪費和負面效應。至于中國社會普遍關注的高房價問題，土地資源的缺乏和高地價也是部分城市高房價的主要原因之一。

缺乏建設用地很多時候不是因為缺乏相應的土地自然資源，而是因為土地市場的高度管制，導致用地指標的缺乏。盡管形式、名稱不同，但土地使用的管制在世界各國普遍存在，是國家為保證土地資源的合理利用和優化配置，促進經濟、社會和環境的協調發展，達成政府的政策目標而采取的措施。理論上，政府管制的目的應是為了糾正市場失靈，即在可能由于外部性、壟斷、公共物品、不完全信息等原因導致市場失靈時，政府介入來決定資源的配置。但是，政府管制不可避免地會干預土地市場，影響土地市場的資源配置。此外，中國土地管制的目的、類型眾多，很多已超出了糾正市場失靈的范疇，并因此影響了土地資源的配置效率和固定資產投資形成。

目前，可能對固定資產投資形成制約的，具有中國特色的土地市場管制主要體現在以下幾個方面。

（一）建設用地指標的地域分配

長期以來，中國面臨著各項建設事業發展帶來的建設用地需求的增加和人多地少、可用土地后備資源不足的矛盾，這是中國出臺相關政策對建設用地指標進行管理的根本出發點。從宏觀角度來講，國家需要根據土地自然特點、經濟條件和國民經濟、社會發展用地需求的長期預測，確定土地利用的目標和方向、土地利用結構和布局，對各主要用地部門的用地規模提出控制性指標。土地利用總體規劃就是國家層面對土地利用宏觀的、指導性的長期規劃，其重要的內容之一即為各項土地利用指標。

《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020）》對中國土地利用指標進行了大致的界定，將耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地、新增建設占用耕地規模等納入土地利用約束性指標，其中建設用地指標采取分級審批制度，中央、省、地市、縣層層分解。然而，隨著現實經濟的發展，有些地區經濟發展速度快、城鎮規模擴張快，很快面臨城鎮建設用地指標耗盡的困境，而有些地區則可能經濟發展速度慢，城鎮擴張速度慢乃至出現收縮，使得土地利用指標尚有較大富裕。并且，由于新增建設用地指標與土地供應和成本密切相關，政府為了支持某些特定區域的發展（如中西部落后省份），還可能為這些地區提供更多建設用地指標，以支持這些地區增加建設用地供應，發展產業和經濟。這進一步造成了土地資源配置的不均衡，一些建設發展密切需要土地的城市，由于沒有指標而無法進行固定資產投資。

近年來，中央認識到中國經濟和人口集聚程度仍然較低的問題，國家區域發展政策的思路有明顯轉變，不再強調“就地城鎮化”，不再強調“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的區域發展理念，而是強調發展中心城市和城市群。2018年11月18日，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關中平原城市群等城市群推動國家重大區域戰略融合發展，建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式。2019年12月15日，《求是》雜志發表習近平總書記重要文章《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，明確提出“要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。要使優勢地區有更大發展空間”，這為下一階段的建設用地指標分配和區域發展指明了方向。

（二）耕地保護紅線的層層分解

嚴守18億畝耕地保護紅線是中央從宏觀、全局角度出發確定的重要國策，《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020）》明確了全國各省的耕地保有量，《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》又要求，到2020年、2030年全國耕地保有量要保持在18.65億畝、18.25億畝以上，這是一個約束性指標，要嚴格執行、不能突破。因此，為了確保耕地保護紅線，各級政府采取層層分解的方式，確定各省、地市、區縣乃至鄉鎮的耕地保護指標。同時，中國實行耕地占補平衡政策，即若城鎮建設用地占用了耕地，就要復墾相應面積和質量的耕地補充，以保障耕地的總量平衡。

與建設用地指標的管制類似，耕地保護的層層分解制度使得很多城市面臨耕地保護與建設開發的矛盾。例如，在北京市海淀區等處于城市核心區域的地方，仍然有不少耕地和基本農田保護工作被層層分解到各鄉鎮村，至今，在海淀區西四環至西五環的一些地塊仍保留著一些耕地。《北京市海淀區土地利用總體規劃（2006—2020）》規定，到2020年，全區耕地保有量不低于2067公頃，占全海淀區面積的近5%。

耕地保護紅線的關鍵問題是在于占補平衡缺乏跨地區的平衡機制，特別是跨縣區、跨地市乃至跨省的交易和平衡。顯然，保留至少18億畝耕地主要是在全國范圍內宏觀而言，至于這塊耕地究竟是在哪個城市、哪個區域，沒有本質區別。因此，耕地占補指標就可以拿來交易，這類似于環境經濟學中碳排放交易的概念，一些城市、省份新開墾耕地或者城鄉建設用地復墾為耕地，從而提供了耕地占用指標，而那些需要占用耕地來新增建設用地的城市就可以購買這個指標，從而既實現宏觀層面的耕地占補平衡，又解決了部分城市需要占用耕地開發建設但又沒有指標的問題。

但是，對于耕地占補指標的交易，現在沒有建立一個統一、高效的交易市場和交易機制。相對而言，省內相對好內部操作，跨省的交易則多限于特定扶貧地區對外輸出。根據《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）的相關規定，中國落實補充耕地任務，以地方各級政府為主體開展，并以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充。即是說，耕地占補平衡以縣域平衡為主，因省域內經濟發展水平和耕地后備資源分布不均衡，確實難以在本縣域內補充耕地的，以縣級人民政府為主體跨縣域調劑補充耕地指標，補充耕地指標以有償形式進行。2018年，國務院辦公廳下發《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》（國辦發〔2018〕16號）（以下簡稱《辦法》），針對耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，由于城市發展和基礎設施建設等占用耕地、新開墾耕地不足以補充所占耕地的，以及資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省，由于實施重大建設項目（原則上限于交通、能源、水利、軍事國防等領域）造成補充耕地缺口的，可申請國家統籌補充。《辦法》還特別規定了耕地后備資源豐富的國家重點扶貧地區通過土地整治增加耕地，補充耕地指標可對口向省域內經濟發達地區調劑，補充耕地指標調劑收益由縣級政府通過預算安排用于耕地保護、農業生產和農村經濟社會發展。

（三）不同類型建設用地的配置

中國城市土地歸屬政府所有，按照規劃的使用用途分為工業用地、物流倉儲用地、道路與交通設施用地、市政公用設施用地、綠地、居住用地、商業用地等。不同類型用地有不同的交易方式，其中商業和居住用地自2004年“831大限”后，均已采用招拍掛的市場化競價機制，徹底廢棄了過去的國有土地協議出讓制度。但是工業和物流倉儲用地的出讓并沒有被要求實行招拍掛制度，而仍普遍以協議方式出讓。地方政府在招商引資過程中將土地用作吸引企業投資的重要籌碼，很多時候以象征性價格出讓乃至免費提供。

在招拍掛的市場化交易條件下，政府或許無法直接決定土地出讓的價格，然而，政府卻在很大程度上可以決定地塊的規劃用途，進而決定是通過招拍掛還是協議出讓的方式售賣土地。中國城市的土地利用結構中，工業用地占比常達20%以上，而發達國家城市建設用地中工業用地占比一般在10%以下，中國工業用地占比明顯過高，而居住用地則明顯偏低，這造成了工業倉儲用地和商住用地巨大的價格差異。以2008年為例，當年全國35個大中城市的招拍掛土地出讓價格平均為協議出讓價格的8.53倍。

土地的“價格雙軌制”帶來了土地資源的錯配，一方面，過多的工業和物流倉儲用地擠占了商業、居住用地的空間，約束了房地產市場投資，最終推高了商業用地的地價和房價；另一方面，也容易造成工業倉儲用地的浪費。

（四）農村土地流轉與農村土地入市

中國的城鎮土地管理和農村土地管理是兩套完全不同的制度，其中城鎮土地市場雖仍存在待完善的地方，但相當程度上已實現市場化的配置和交易，但農村土地制度的改革則遠落后于城鎮。一方面，是農村土地的流轉和配置仍有障礙和阻力，另一方面，則是農村土地進入城鎮土地市場過程中存在的問題。

中國農村土地實行集體所有、家庭承包經營的統分結合的雙層經營體制。1998年，黨的十五屆三中全會明確農戶承包地使用權可以自愿、有償流轉。2003年《農村土地承包法》規定，土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓等方式流轉。2015年1月，國務院又發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（國辦發〔2014〕71號），進一步規范了農村土地流轉交易。目前，中國確立了農村承包土地的三權分立制度，即集體土地所有權、農戶承包權和土地經營權的分立，其中農村土地集體所有和現有土地承包關系不變，流轉的是土地經營權。因此，農村土地流轉經營程度有了很大提高，2007年，中國土地流轉面積占家庭承包經營耕地面積比例為5.2%，到2016年這一比例已提升至35%。

但是，農村土地的財產權利仍然受到一定程度的制約。例如，農村土地的經營權流轉在一定程度上仍局限在集體內部，只有出租等個別方式可以把經營權租賃給本集體經濟組織以外的人。同時，《中華人民共和國合同法》規定了租賃合同的最高期限為20年，這在一定程度上制約了流轉，特別是一些流轉項目涉及長期固定資產投資，回報期又長的，可能由于流轉制度的限制而不易實施。在流轉合同終止時（不管是因為合同到期，還是中間停止），關于地上附著物的歸屬容易產生矛盾和糾紛。又例如，農村土地的三權分立中要求使用權的實現不能侵害承包權和所有權，但在土地的使用中，經常難以避免地會對土地進行改造，可能對承包權和所有權造成影響。再例如，農村土地的使用權無法像城市土地那樣作為財產權利到金融機構進行抵押和貸款，也限制了農村土地財產權利的實現。農村的宅基地同樣面臨以上類似的問題。

農村土地的第二個關注較多的改革問題，是有關農村土地直接入市的問題。過去，農村土地轉為城市土地交易，必須經過政府的征收才能從農村集體土地性質轉變為城市建設用地，這不僅一定程度上阻礙了土地資源的盤活和利用，制約了城市的土地供應，而且土地征收過程容易造成各方面的矛盾沖突。2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，指出要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這打開了農村集體經營性建設用地直接入市的大門，2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在一些地區開始進行試點改革。2019年8月新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）明確規定農村集體經營性建設用地可以直接進入市場流轉，還刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定。因此，從法律上，可以說實現了城鄉經營性建設用地的同權，對于提升農村土地的財產價值，緩解城市建設用地的緊張，都有積極的作用。不過，有意見認為，農村集體經營性建設用地只占農村建設用地的一小部分，亦遠小于城鎮建設用地規模，從宏觀層面看，此部分土地的直接入市對于緩解城鎮建設用地的緊張可能作用不是很大。

20世紀80年代，家庭聯產承包責任制的推廣，成為推動中國城鄉大變革的開端，而以產權改革為抓手，也成了中國改革的一條成功經驗。新的時代背景下，土地改革是全面深化改革中的重要部分，是牽一發動全身、有系統重要性的改革舉措，對于釋放經濟潛在活力，發展農村、農業，提升農民收入和財產權利，緩解城市建設用地的緊張，優化土地資源的配置，發揮土地最大的生產力，提升有效投資水平等，都具有十分重要的意義，土地制度層面的改革與創新，可成為未來十年經濟發展和效率提高的又一推動力。

2019年年底的中央經濟工作會提出“改革土地計劃管理方式”。2019年8月26日，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上的講話中指出，要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規劃、農村土地確權頒證基本完成的前提下，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。要使優勢地區有更大發展空間。無論《土地管理法》的修訂，農村土地入市，還是城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責，都體現了政府土地管理方式的變革，是對土地的松綁，進而也將對理順固定資產投資體制發揮積極的促進作用。