第一章 總則

【本章導讀】

作為《河北省優化營商環境條例》（以下簡稱《條例》）第一章，“總則”一章共由七個法律條文組成，分別對《條例》立法目的與立法根據、適用范圍與調整對象、基本原則與總體要求、政府及有關部門法定職責、市場主體法定義務、獎勵與宣教機制、舉報投訴制度進行了規定。作為法規的首章，“總則”是對整部法規的綱領和全局內容的概括性規定。由內容所決定，“總則”并不是法律制度創新的“富礦”所在。但對于“優化營商環境”這樣一部創制性立法，《條例》也在一定程度上實現了立法創新。

【本條主旨】

本條是關于《條例》立法目的和立法根據的規定。

【本條釋義】

一般認為，所謂目的，是指預先所設想的行為目標，目的的設定直接關系行為的結果，目的的科學設定至關重要。對法律制定而言亦是如此。任何法律都有其立法目的，立法目的是法律制度構建、法律規則創制的精神指引。依據立法技術規范要求，關于立法目的的規定一般應當作為法律正文的第一條，《條例》遵循了這一要求。從立法實踐來看，某部法律的立法目的可以有多項內容和不同層次。依據本條規定，《條例》立法目的包含以下三個層次：（1）核心目的。《條例》的制定因營商環境優化要求所致，期冀通過立法的方式為營商環境的優化提供強有力的制度保障，因此，本條開宗明義地規定，優化營商環境是《條例》的核心目的所在。這是由優化營商環境的重要性所決定的：首先，優化營商環境是針對我國經濟社會發展所面臨瓶頸的精準發力。當前在我國經濟社會發展中還存在一些突出問題，突出表現為發展的不平衡不充分，而這些問題的存在均與營商環境欠優、放管服改革滯后具有直接聯系。為此，在全面深化改革重大挑戰面前，應當選擇優化營商環境作為突破口之一。其次，優化營商環境，就是解放生產力，就是提高綜合競爭力，營商環境是一個地區、一個國家發展最為重要的軟實力。最后，優化營商環境也是凈化社會風氣、打造法治國家的必然要求。將優化營商環境確立為《條例》的核心立法目的，就意味著《條例》相關制度的構建、相關規則的創制需以優化營商環境為出發點和最終歸宿，決不能偏離這一主題。（2）直接目的。除對《條例》的核心目的予以明確規定外，本條還對《條例》的直接目的進行了規定，即“提高政務服務質量，規范行政權力運行，保護市場主體合法權益，激發市場主體活力”。理論和實踐均證明，營商環境的關鍵在于市場主體，營商環境不佳往往表現為市場主體活力不足、合法權益受損，因此，優化營商環境的核心在于保護市場主體合法權益、激發市場主體活力。同時，市場主體合法權益是否得以有效保護、活力是否得到有效激發也是評價營商環境狀況以及相關工作的根本標準。優化營商環境應以市場主體的期待和訴求為導向，要精準回應市場主體的現實關切，要以有效保護市場主體合法權益、全面激活市場主體活力為根本遵循。營商環境優不優，關鍵要看市場主體活不活。2018年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中明確指出，“優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力，要破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利。”理論和實踐還證明，政府是關涉營商環境的另一關鍵主體，政府服務質量的高低、行政權力運行的優劣是決定營商環境的關鍵因素。營商環境不佳往往和政府服務質量低下、行政權力運行不力直接相關，而營商環境的優化則直接取決于政府服務質量的提高和行政權力運行的規范。優化營商環境，政府義不容辭。只有做好簡政放權的“減法”、市場監管的“加法”和優化服務的“乘法”，才能換得營商環境的改善與優化。因此，“提高政務服務質量，規范行政權力運行”是《條例》制定的又一直接目的所在，并且是“保護市場主體合法權益，激發市場主體活力”的關鍵環節所在。李克強總理在《政府工作報告》中就強調指出，2018年中央政府須扎實做好的重點工作之一，就是要“堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，繼續抓好 ‘三去一降一補’，大力簡政減稅減費，不斷優化營商環境，進一步激發市場主體活力，提升經濟發展質量。”（3）根本目的。營商環境是經濟社會發展的生命線，優化營商環境是促進經濟社會的頭等大事、是增強經濟社會發展的內生動力。優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力，只有形成一流的營商環境，才能換得一流的經濟社會發展，優化營商環境正是針對經濟社會所面臨發展瓶頸的精準發力。因此，本條明確規定，促進經濟和社會全面發展是《條例》制定的根本目的所在。

除對立法目的進行規定外，本條還對《條例》的立法根據進行規定。一般認為，所謂立法根據，是指某項法律制定所依賴的法律和事實根據。其中，法律根據主要是指某項法律的上位法依據。在我國，除憲法外，各項立法一般都要寫明其立法根據。其中，法律的制定要以憲法為根據；行政法規的制定要以憲法、法律為根據；部門行政規章的制定要以法律、行政法規為根據；地方性法規的制定要以本行政區域的具體情況和實際需要為根據，并且不得同憲法、法律、行政法規和上級地方性法規相抵觸。由于本《條例》屬于創制性立法，目前尚無直接的上位法作為立法根據，因此，本條將《條例》的立法根據概括表達為“根據有關法律、行政法規”。這一技術處理不僅符合當前關于營商環境的立法現狀，也為法律革新留下必要空間，即隨著營商環境優化法治化進程的加快，尤其是當國家層面對營商環境優化進行專門立法之時，《條例》關于立法根據的規定亦能契合上位法的規定與要求。同時，由于本《條例》系省級地方性立法，因此，“本省實際”是本《條例》的事實依據。從《條例》其他章節及相關法律條文的設計、主體法律制度的構建來看，確實全面落實了這一要求，即準確定位于我省省情，尤其是我省營商環境的實際情況，進而極大地增強了法律的可適用性、制度的針對性。

【本條主旨】

本條是關于《條例》適用范圍和調整對象的規定。

【本條釋義】

適用范圍是法律的核心要素，也是法律制定所須解決的基本問題。本條即是對《條例》適用范圍的規定，其主要解決了兩個問題：一是《條例》適用的地域范圍，二是《條例》適用的主體范圍。依據本條規定，《條例》適用的地位范圍為本省行政區域，這與《條例》作為省級地方性立法的自身屬性高度契合；而《條例》適用的主體范圍則是指“本省行政區域內的各級機關、有關單位及其工作人員履行優化營商環境職責及其相關活動”。如上文所述，由營商環境自身特點和經濟社會發展的實際情況所決定，在營商環境的優化上，政府作用的發揮、政府行為的規范至關重要，唯有有效提高政務服務質量和科學規范行政權力運行，方能實現營商環境的根本改善和促進營商環境優化的核心目的。但需要說明的是，對《條例》適用主體范圍的界定應作廣義上的理解，我們這里所稱的“各級機關、有關單位及其工作人員”并非僅限于政府層面，而應有更廣義的解讀，其應當是指關涉公權力運行、公共服務提供、優化營商環境職責履行的省內各級機關、有關單位及其工作人員。可以這樣理解，凡是行使公權力、提供公共服務的機關、單位及其工作人員均具有優化營商環境的法定職責，因此，其活動與行為應受《條例》所調整規范。這是既有實踐的經驗所得，也是現實情況的必然之需，唯有作廣義解讀，方能真正確保相關法律規定有效發揮其應有作用，并最終促進優化營商環境目的的全面實現。

除對適用范圍予以規定外，本條還對《條例》的規范對象——營商環境進行了界定。需要補充說明的是，營商環境這一“新生事物”，學界對其概念界定還存在不同認識，也正因如此，其他兄弟省市的相關立法（如2016年通過的《遼寧省優化營商環境條例》、2018年通過的《陜西省優化營商環境條例》）并未對營商環境的概念進行界定。由此決定本條對于營商環境概念的界定意義重大，其為營商環境優化領域未來相關立法提供了重要參考，而更為重要的是，為本《條例》相關制度的構建、相關規定的適用奠定了堅實基礎。因為，按照一般法理，概念是制度構建與規則設定的基礎，概念清晰準確不僅是制度科學構建、規則準確設定的前提性基礎，而且是法律準確適用的必要保障。

依據本條規定，所謂營商環境，是指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的有關外部因素和條件。由此規定可知，對營商環境概念的界定是以市場主體為依托，以市場準入、生產經營、市場退出等為線索，這與營商環境的自身特點、核心需求緊密契合，與《條例》的立法目的有機銜接。除對概念予以明確界定外，本條還對營商環境的核心內容進行具體規定，主要包括政務環境、市場環境和法治環境三個層次。一般認為，營商環境是一個影響市場主體活動、關涉市場主體利益、涵蓋經濟、政治、法律、社會等諸多要素的復合型系統，其具有開放性和生長性的顯著特征，但又具有相對的穩定性，而政府環境、市場環境和法治環境無疑是其核心領域所在。由此可見，本條規定抓住了營商環境優化的關鍵，扣緊了營商環境優化第一顆“扣子”，進而為相關制度的構建和相關規則的創設打下了堅實的基礎。

【本條主旨】

本條是關于優化營商環境基本原則與總體要求的規定。

【本條釋義】

一般認為，所謂法律原則，是指集中反映法的一定內容的法律活動的指導原理和準則。較之于具體法律規范，法律原則能夠更直接地反映出法的內容、法的本質。法律原則的作用體現于不同領域，在法律制定中，其直接決定了法律制度的基本性質、內容和價值取向，是法律制度內部和諧統一的重要保障，對法制改革具有導向作用；在法律實施中，其不僅能夠對法律解釋和法律推理起到指導作用、對法律漏洞起到補充作用，而且能夠成為自由裁量權行使合理范圍的確定依據。法律原則是法律綱領之所系，是法律所應堅持的最基本的東西，一部法律，有了原則就有了中心，全法就易于成為一個內在聯系的整體。因此，法律原則是法律必須具備的組成部分。

依據本條規定，在優化營商環境中，應當堅持如下基本原則：（1）依法依規。2014年10月23日十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調指出，“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。”營商環境優化亦應秉持法治思維，唯有做到科學立法、依法行政、公正司法、全民守法，方能實現營商環境優化之既定目標。但是需要予以強調的是，對“依法依規”原則宜作廣義理解，其既是指要依據相關法律規定，也是應當遵循有關政策規定。（2）公開公正。這里的公開與公正主要是對行使公權力、提供公共服務的各級機關、有關單位及其工作人員的要求。所謂公開，就是要求各級機關、有關單位及其工作人員在履行優化營商環境職責、實施優化營商環境活動時，應當做到公開、透明，確保市場主體、行政相對人和社會公眾的知情權得以有效實現；所謂公正，就是要求各級機關、有關單位及其工作人員在履行優化營商環境職責、實施優化營商環境活動時，要確保立場中立，要全力維護公平正義，保障法律面前人人平等和機會均等，禁止歧視對待。（3）廉潔高效。其核心要求有兩點：一是要做到廉潔從政、廉潔用權，清白做人，干凈做事；二是要提高效能，增強執行力和公信力。需要強調的是，對于履行優化營商環境職責、實施優化營商環境活動的各級機關、有關單位及其工作人員而言，一定要增強履職盡責意識，要知悉“為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗”的道理。古人有云，“仕而廢其事，罪也”。（4）平等保護。法律意義上的平等保護主要是指對所有主體在適用法律時不能區別對待，要確保其法律地位平等。這里的平等保護，主要是對市場主體而言的。在優化營商環境工作中，一個基本的要求就是要實現對所有市場主體的平等保護，依法平等保護各類市場主體的合法權益。理論和實踐均證明，沒有平等保護，不僅無法構建優良的營商環境，而且將會損害市場經濟的根基。（5）誠實守信。“人而無信不知其可也”。誠信是中華民族的傳統美德，是中國人安身立命的基本規范和行為準則，不論過去還是現在，誠實守信的價值理念永不褪色。在優化營商環境問題上，誠實守信首先是對履行優化營商環境職責、實施優化營商環境活動的各級機關、有關單位及其工作人員來說的，是其行使公權力、提供公共服務的基本要求。同時，誠實守信也是對各類市場主體的法定要求，是其行為的基本準則。我們應當清楚地認識到，市場主體的誠實信用要求至關重要，是社會信用體系建設的重點所在，是市場秩序得以有效維護、經營成本得以有效降低、營商環境得以有效改善的關鍵所在，是市場主體可持續發展的生存之本，是各類經濟活動高效開展的基礎保障。（6）權責一致。作為社會主義法治理念的基本要求和行政法治的基本原則，所謂權責一致，其基本含義是指職權與職責的一體、權力與責任的統一，職權的賦予實際上也是職責的賦予，權力的行使須以責任的承擔為前提，違法或不當行使職權應當依法承擔相應法律責任。在營商環境優化問題上，對于履行優化營商環境職責、實施優化營商環境活動的各級機關、有關單位及其工作人員而言，必須要采取積極的措施和行動依法履行法定職責，不得擅自放棄、不履行其法定職責或違法、不當行使其職權，要做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

除對基本原則作出規定外，本條還對優化營商環境的總體要求作出了明確規定，具體來說，包括以下兩個層次：（1）發揮市場在資源配置中的決定性作用。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律。“使市場在資源配置中起決定性作用”是十八屆三中全會所提出的一個重大理論觀點，是全面深化改革，尤其是深入推進經濟體制改革的必然要求，是堅持社會主義市場經濟改革方向不動搖的必然結論。當前，我國社會主義市場經濟體制雖已初步建立，但尚存不少問題，如市場秩序不規范，以不正當手段謀取經濟利益的現象仍廣泛存在，又如因生產要素市場發展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足的現象并存。現存問題解決不好，社會主義市場經濟體制難以完善，而問題解決的關鍵就在于，要發揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，理論和實踐均證明，市場配置資源是最有效率的形式，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。在優化營商環境問題上，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，就是要從廣度和深度上積極穩妥推進市場化改革，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，就是要加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。（2）更好發揮政府作用。在經濟體制改革問題上，《決定》除提出要“使市場在資源配置中起決定性作用”外，還提出要“更好發揮政府作用”，進而處理好政府和市場的關系。其主要就在于，目前在經濟發展過程中，還存在政府干預過多、監管不到位等突出問題，部門保護主義和地方保護主義還大量存在。但實際上，政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。“更好發揮政府作用”，意味著要推進政府職能轉變，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，推動要素自由流動，保障市場主體依法平等參與市場競爭。本條對“更好發揮政府作用”這一要求進行了細化，即要“推進政府職能轉變，深化簡政放權、放管結合、優化服務改革”，在與發揮市場決定性作用形成合力的基礎上，“推動要素自由流動，保障市場主體依法平等參與市場競爭”，進而實現優化營商環境的既定目標。更好發揮政府作用的關鍵在于，要進一步做好簡政放權的“減法”、做強監管的“加法”和優化服務的“乘法”，更好發揮政府作用，以主動服務、優質服務讓群眾舒心、企業順心。

【本條主旨】

本條是關于優化營商環境政府及有關部門法定職責的規定。

【本條釋義】

作為關涉營商環境的關鍵主體之一，政府服務質量的高低、權力運行的優劣直接關系營商環境的建設狀況。優化營商環境需要更好地發揮政府作用，而政府作用更好發揮的關鍵是職責的明確。本條就是對優化營商環境政府職責的明確規定，以法律形式明確政府優化營商環境職責，有利于督促政府積極作為，全力推進營商環境的改善與優化。《條例》對于優化營商環境法定職責的明確主要體現在以下方面：

一、明確規定政府主要負責人是本行政區域優化營商環境的第一責任人

抓“牛鼻子”是習近平總書記治國理政的重要方法論。自2015年2月在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神專題研討班上首次正式提出“關鍵少數”這一概念后，習近平總書記在不同場合多次強調，抓工作要“從人抓起”“關鍵在人”，而抓住領導干部這個“關鍵少數”，就等于抓住了“牛鼻子”：脫貧攻堅，“黨政一把手要當好扶貧開發工作第一責任人”；深化改革，“黨政主要負責同志要親力親為，撲下身子抓落實”；從嚴治黨，“關鍵是要抓住領導干部這個 ‘關鍵少數’，從嚴管好各級領導干部”; ……《條例》明確規定政府主要負責人是本行政區域優化營商環境的第一責任人，正是習近平總書記抓“牛鼻子”治國理政方法論在優化營商環境問題上的具體應用，該規定至少具有以下含義：（1）在本行政區域營商環境的優化上，政府主要負責人應負有領導責任。為推進本行政區域營商環境的改善與優化，政府主要負責人應當用真心，使真勁，應當抓緊抓實，抓出成效，要全力推進政府職能轉變，要有效強化服務型政府建設，要積極創新行政管理方式。（2）在本行政區域營商環境的優化上，政府主要負責人應承擔示范責任。“教者，效也，上為之，下效之”。領導帶頭就是鮮明的旗幟，上級垂范就是無聲的命令。“上面偏出一尺，下面就要跑出一丈”。領導干部只有帶好頭、做榜樣，才能成為無聲的命令，產生強大的感召力。習近平總書記提出抓“關鍵少數”，其目的就是要立起“信號塔”和“標桿尺”，就是要讓“關鍵少數”發揮關鍵作用。“己不正，焉能正人”。在優化營商環境問題上，政府主要負責人一定要充分發揮模范帶頭作用，通過層層立標桿、級級作示范，形成優化營商環境的強大引領力量。唯有如此，才能產生“以上率下”的帶動效應，才能推動各部門、各單位積極投身于優化營商環境工作之中，才能形成全社會共筑優良營商環境的良好態勢，也才能最終實現優化營商環境的既定目標。（3）優化本行政區域營商環境是政府主要負責人的法定職責所在。“為官避事平生恥”，領導干部就要有擔當，習近平總書記抓“關鍵少數”最終落在抓責任上。“關鍵少數”不僅要發揮關鍵作用，而且要擔負關鍵責任。《條例》對政府主要負責人是本優化營商環境第一責任人的明確規定，不僅要求政府主要負責人在優化營商環境問題上要勇于挑最重的擔子、敢于啃最硬的骨頭、善于接最燙的山芋，要干事不避事、擔責不塞責，要拎著烏紗帽干事而不是捂著烏紗帽做官，而且意味著一旦所在行政區域營商環境優化工作推進不力，致使營商環境改善程度不明顯，甚至出現惡化時，作為第一責任人的政府主要負責人要為此承擔責任，并且是要承擔強制力與懲罰性最為突出的法律責任。

二、明確規定政府優化營商環境法定職責的核心內容

從《條例》的規定來看，各級政府在優化營商環境方面所負有的法定職責主要體現在以下方面：

（一）加強對優化營商環境工作的領導

“率軍者披堅執銳，執戈者方能戰不旋踵”。依據《條例》規定，“加強對優化營商環境工作的領導”既是對政府法定職責的概括性表達，也是政府法定職責的首要內容。其意味著，對本行政區域營商環境的優化，政府主要負責人不僅要親自抓、親自管，要以身作則、身體力行，要堅持以上率下、形成“頭雁效應”，要一級做給一級看、一級帶著一級干，而且要有大局觀，要有效統率本行政區域的優化營商環境工作，要明確優化營商環境的前進方向，要緊盯優化營商環境的既定目標，要制訂優化營商環境的具體規劃、計劃與方案，要推進優化營商環境工作方式、方法與措施創新，要帶動全社會積極參與到營商環境優化工作之中，要形成優化營商環境“一盤棋”的良好態勢。“舉網以綱，千目皆張”。對于作為“關鍵少數”的各級政府主要負責人而言，唯有切實加強對優化營商環境工作的領導，優化營商環境工作才能風生水起，才能順利實現既定目標。

（二）推進政務誠信建設

“人無信不立，國無信不強”。誠實守信是中華民族的傳統美德，誠信是社會主義核心價值觀的重要內容，而信用則是市場經濟的“基石”。因此，誠信建設至關重要，并且其關鍵環節在于政務誠信建設。其原因在于，政府不僅是社會制度的制定者、執行者和維護者，而且是公共道德的示范者。因此，政務誠信有“第一誠信”的美譽，是社會誠信之本，而各類政務行為主體的誠信水平則對其他社會主體誠信建設發揮著重要的表率和導向作用。政務誠信建設不僅直接關系政府公信力，而且關乎民主法治、公平正義的實現，對社會主義市場經濟發展和和諧社會建設亦具有舉足輕重的意義。2016年12月22日國務院頒布的《關于加強政務誠信建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確指出，加強政務誠信建設，是落實“四個全面”戰略布局的關鍵環節，是深化簡政放權、放管結合、優化服務改革和加快轉變政府職能、提高政府效能的必然要求，是社會信用體系建設的重要組成部分，對進一步提升政府公信力、引領其他領域信用建設、弘揚誠信文化、培育誠信社會具有重要而緊迫的現實意義。而依據《條例》的規定，“推進政務誠信建設”是各級人民政府履行優化營商環境法定職責的核心內容之一。這是由政務誠信的地位與作用所決定的，作為社會信用大廈的頂梁柱，其是聯系政府與包括市場主體在內的廣大公眾關系的紐帶，始終貫穿于政府與公眾的互動活動之中，政府誠信建設的好壞直接影響其他社會主體的誠信和整個社會信用體系的建設。孔子說：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”只有政府帶頭講誠信、說實話、辦實事，認真負責，才會在全社會營造出誠信之風。加強以政務誠信為核心的社會誠信體系建設，是完善社會主義市場經濟體制的基礎性工程，有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用、規范市場秩序、降低交易成本、增強經濟社會活動等可預期性和效率。依據《指導意見》的規定，政務誠信建設應當堅持依法行政、政務公開、勤政高效、守信踐諾、失信懲戒等基本原則，并應探索構建廣泛有效的政務誠信監督體系、建立健全政務信用管理體系。在此基礎上，應加強政府采購、政府和社會資本合作、招標投標、招商引資、地方政府債務、街道和鄉鎮等重點領域的政務誠信建設。毋庸置疑，這也是我們通過推進政務誠信建設以優化營商環境的工作思路和重點內容所在。

（三）建立優化營商環境工作協調機制

由營商環境的復合性、開放性、生長性等顯著特征所決定，營商環境的優化是一項系統工程，其涉及政務、市場、金融、法治、社會等多個方面，關涉地區社會風氣、工作作風、制度規范、干部精神面貌等多重因素。由此決定，營商環境的優化需要全社會的共同努力，尤其是需要行使公權力、提供公共服務的各級機關及有關單位積極參與，有效作為。由于營商環境優化的多主體介入、多部門參與則很有可能會帶來信息溝通不暢、部門協調不力、工作摩擦出現等諸多問題，進而減損優化營商環境的工作效率、遲滯優化營商環境的工作進程，并最終影響到優化營商環境既定目標的實現。為此，極有必要建立有效的工作協調機制，以實現增加工作動力、提供工作效率、增強部門協同能力的積極效應。正是基于這樣的考慮，《條例》明確規定，“建立優化營商環境工作協調機制”以“協調解決營商環境中存在的重大問題”是政府優化營商環境這一法定職責的又一核心內容。其基本要求是，各級機關、有關單位應當在相應政府的領導下，樹立優化營商環境“一盤棋”的工作思想，根據政府的統一部署，密切配合、協調聯動、減少摩擦、防止矛盾，厘清部門工作職責、理順部門間工作協調流程，建立齊抓共管、合力爭優的工作機制，形成上下貫通、內外銜接、整體作戰的工作格局，實現優化營商環境工作的有序、高效推進，并最終促進優化營商環境工作目標的早日實現。對營商環境中存在的重大問題，相應政府應當在充分溝通的基礎上及時予以協調解決。

三、明確規定政府履行優化營商環境職責的具體目標

2017年7月17日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經領導小組組長習近平在中央財經領導小組第十六次會議上發表重要講話強調，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。習近平總書記的這一論斷為營商環境的優化指明了具體目標。而《條例》則將其上升到了法律的高度，將其明確為政府履行優化營商環境職責的具體目標。這一規定的意義重大，通過對政府優化營商環境目標的明確規定，為確保政府在優化營商環境問題上找準了工作目標、明確了工作方向。其中，所謂穩定，可以理解為我們所要努力營造的營商環境首先應當是穩固安定的，在一段時期內不會輕易變化，就政府職責履行而言，其可以具體表現為政府營商政策的相對穩定，對于市場主體而言，相關政策應當一以貫之而不能朝令夕改。

四、明確規定政府有關部門的法定職責

除對政府職責進行明確規定外，《條例》還對政府職能部門的法定職責進行明確規定，即“政府有關部門應當按照各自職責做好優化營商環境工作”。這一立法模式有別于一般立法，即沒有像其他法律那樣對政府有關部門進行具體列舉，而僅僅是進行了概括性規定。這一規定高度契合營商環境的特點，由于營商環境具有復合性、開放性和生長性等顯著特點，其涉及領域多且仍在不斷拓展，所以，如果像其他法律一樣采取列舉式的規定，將很有可能造成“掛一漏萬”的后果。對政府職能部門概括性的規定，為法律的準確適用留下了空間，也有利于督促所有行使公權力、提供公共服務的政府職能部門積極參與優化營商環境工作，進而促進營商環境優化工作目標的順利實現。對于政府有關部門而言，其應當樹立“不抓營商環境是失職，抓不好營商環境是不稱職，破壞營商環境是瀆職”的理念，在優化提升營商環境中，要主動作為、積極有為。從2016年12月22日國務院辦公廳所發布的《關于同意建立公平競爭審查工作部際聯席會議制度的函》以及2017年9月14日河北省發展和改革委員會發布的《關于印發河北省公平競爭審查工作聯席會議制度的通知》規定來看，營商環境優化所涉政府有關部門應當包括但不限于：發展改革、教育、科技、工業和信息化、民政、財政、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生、人民銀行、國資、稅務、工商、質檢、新聞出版廣電、食品藥品監管、知識產權、法制辦、銀監、證監、保監、能源、人力資源社會保障、國土資源、林業、體育、安全監管、旅游發展、人防、供銷社等部門。

【本條主旨】

本條是關于優化營商環境市場主體法定義務的規定。

【本條釋義】

2017年10月18日，習近平總書記在十九大報告中明確提出，要“全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，支持民營企業發展，激發各類市場主體活力”，以“加快完善社會主義市場經濟體制”。2018年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中強調指出，要“不斷優化營商環境，進一步激發市場主體活力，提升經濟發展質量”，而“優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力，要破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利”。作為國民經濟的細胞，作為市場經濟的主角，市場主體活力的激發對促進經濟持續健康發展至關重要，是實現財富積累、就業崗位創造、綜合國力增強的重要保障。而對于市場主體而言，營商環境好比空氣、陽光和水，唯有環境適宜、優良，市場主體才能煥發出生機與活力，才能做大做強。“營商環境的優不優，要看市場主體的活不活”，優化營商環境是為了促進市場主體的更好發展，優化營商環境應以市場主體的期待和訴求為導向，努力調動其積極性、主動性與創造性。從市場主體的視角來看，營商環境的評價標準至少包括以下方面：市場主體合法權益的保護程度；市場主體活力與潛力的激發程度；市場主體對公共服務的滿意程度；對市場主體現實關切的回應程度等。同時，需要強調指出的是，作為營商環境的關鍵主體，市場主體亦有義務有責任為營商環境的優化采取應有行動，營商環境的優化是一項系統工程，需要全社會的共同努力，需要形成人人都是營商環境優化助力者的良好態勢和濃厚氛圍，而市場主體作用的發揮亦至關重要。正是基于這樣的考慮，《條例》對市場主體在營商環境優化中的義務予以了明確規定，以期充分發揮其應有作用，并與政府作為形成合力，促進營商環境優化既定目標的順利實現。

依據《條例》規定，市場主體在優化營商環境工作方面，應當履行如下法定義務：

一、遵守法律、法規

亞里士多德曾言，“雖有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能實現法治”。人民是法治建設的主體，是法治國家的主人。只有人人參與的法治，才具有堅實的社會基礎。黨的十八屆四中全會提出，要“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”，將守法提升到與立法、執法、司法同等重要的高度；黨的十九大報告強調，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。其中，全民守法就是指全體公民要對法律普遍遵守執行，只有讓法律成為全民信仰，增加全社會厲行法治的積極性和主動性，才能最終建成社會主義法治國家。2014年10月23日十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》還明確指出，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，必須“堅持法律面前人人平等。平等是社會主義法律的基本屬性。任何組織和個人都必須尊重憲法法律權威，都必須在憲法法律范圍內活動，都必須依照憲法法律行使權力或權利、履行職責或義務，都不得有超越憲法法律的特權。”市場經濟就是法治經濟，遵守法律不僅是建設社會主義法治國家的應有之義，同時也是優化營商環境的基本要求。其中，市場主體的守法至關重要。《條例》將遵守法律法規明確規定為市場主體的首要法定義務，其意味著，在生產經營中，市場主體應當從行動上對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰。需要補充說明的是，對于市場主體的守法宜作廣義上的理解，既包括法律義務的履行，也包括法律權利的行使，其有助于增強人們的守法積極性、自覺性以及促進法的全面實現。履行法律義務就是指應當按照法律的要求作出或不作出一定的行為，行使法律權利則是指通過自己作出一定的行為或者要求他人作出或者不作出一定的行為，進而保證自己的合法權利的實現。2017年9月8日中共中央、國務院發布的《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》更是明確指出，作為重要市場主體的企業家“要自覺依法合規經營，依法治企、依法維權，強化誠信意識，主動抵制逃稅漏稅、走私販私、制假販假、污染環境、侵犯知識產權等違法行為，不做偷工減料、缺斤短兩、以次充好等虧心事，在遵紀守法方面爭做社會表率”。

二、遵守社會公德、商業道德

一般認為，所謂社會公德，是指人類在長期社會生活實踐中逐漸積累起來的、為社會公共生活和社會交往所應遵守的最簡單、最起碼的行為準則，是生活于社會中的人們為了群體的利益而約定俗成的應該做什么和不應該做什么的行為規范。社會公德是人類社會生活最基本、最廣泛、最一般關系的反映，是維護社會成員之間最基本的社會關系秩序、保證社會和諧穩定的最起碼的道德要求。從本質上講，社會公德是一個國家、一個民族或者一個群體，在歷史長河中、在社會實踐活動中積淀下來的道德準則、文化觀念和思想傳統，是人類社會文明成果的沉淀和積累。社會公德具有基礎性和全民性的顯著特征，所謂基礎性，是指社會公德位于社會道德體系的基礎層次，是最起碼的道德準則，是為維護社會公共生活的正常進行而提出的最基本的道德要求，而遵守社會公德則是對社會生活中每個人的最低層次的道德要求；所謂全民性，是指社會公德是社會全體成員都必須遵守的道德規范，否則就要受到社會輿論譴責。正是基于社會公德的重要性，《條例》明確規定，遵守社會公德是市場主體的法定義務所在。市場主體這一法定義務的明確，不僅有助于營商環境優化既定目標的順利實現，而且對社會公共生活正常秩序的維護也至關重要。

作為道德規范在商業活動中的具體應用，商業道德的核心功能在于，從分析商業的本質入手，為人們提供了判斷商業活動是否符合道德規范的行為準則。一般認為，中國的商業道德產生于先秦，其基本框架形成于西漢，以司馬遷的《史記·貨殖列傳》為標志，市不豫賈、誠實守信、貨真量足、勤勞經營、節儉生活、和睦有禮、愛國守法、樂善好施等均是重要的商業道德規范。商業道德不僅為一定的社會經濟和文化所決定，而且也反作用于一定的社會經濟，對商業活動具有重要的指導意義。《條例》將遵守商業道德明確規定為市場主體的法定義務，其意味著，在從事商業活動中，市場主體應當樹立正確的商業道德價值觀，加強商業道德建設，遵守商業道德規范，提高商業道德水準，形成并珍惜良好商業信譽，唯有如此，才能保障市場主體在市場經濟大潮中實現健康發展，也才能促進營商環境優化既定目標的順利實現。

三、誠實守信

“人無信而不立，企無信而無為”。誠實守信不僅是中華民族的傳統美德、中國道德文化的核心，而且是企業生存、發展、壯大的基石，是企業立足市場的根本。在營商環境優化問題上，誠實守信不僅是行使公權力、提供公共服務的基本要求，同時也是對各類市場主體的法定要求，是其行為的基本準則。正是基于這樣的考慮，《條例》明確規定誠實守信是市場主體的法定義務之一，其意味著，市場主體應當將誠實守信理念貫徹到生產經營的全過程之中。“對人以誠信，人不欺我，對事以誠信，事無不成”。在現代市場經濟中，誠信不僅是一種道德規范，也是能夠為市場主體帶來經濟效益的重要資源，在一定程度上甚至比物質資源和人力資源更為重要，是市場主體的生命線和立身之本。因此，無論是基于法定義務承擔的要求，還是基于自身發展的考慮，市場主體都必須堅守誠信，遵守和營造公平有序的市場經濟秩序。唯有如此，才能保持健康發展、長盛不衰，也才能促進營商環境優化既定目的的順利實現。

四、承擔社會責任

一般認為，所謂社會責任，是指一個組織對社會應負的責任。社會責任通常是指組織承擔的高于組織自己目標的社會義務，或者說，一個組織應以一種有利于社會的方式進行經營和管理。社會責任有積極責任和消極責任之分，所謂積極責任，又稱預期的社會責任，其要求責任主體采取積極行動，促成有利于社會的后果的產生或防止壞的結果的產生；而消極責任則是要求責任主體在其行為對社會產生有害后果時予以補救。2017年9月8日中共中央、國務院發布的《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》明確提出，要“引導企業家主動履行社會責任”，具體來說，就是要“增強企業家履行社會責任的榮譽感和使命感，引導和支持企業家奉獻愛心，參與光彩事業、公益慈善事業、‘萬企幫萬村’精準扶貧行動、應急救災等，支持國防建設，在構建和諧勞動關系、促進就業、關愛員工、依法納稅、節約資源、保護生態等方面發揮更加重要的作用”。《條例》將社會責任承擔明確規定為市場主體的法定義務，這意味著，市場主體在創造、追求利潤和履行其他法定義務的同時，還應當對消費者、社區和環境等承擔社會責任，社會責任的承擔要求市場主體必須超越把利潤作為唯一目標的傳統理念，強調要在生產經營過程中對人的價值的關注，對環境、消費者、社會的貢獻。具體來說，在營商環境優化中，市場主體應當“承擔環境保護、安全生產、資源節約、消費者權益保護等社會責任”。

五、接受政府和社會公眾的監督

一般認為，所謂政府監督，又稱政府監管、政府規制，是指政府為實現特定公共政策目標而對相應主體依法進行的規范與制約、督促與管理。在市場經濟發展過程中，政府監督至關重要，其通過對微觀經濟主體經營行為的監督與管理，能夠達到促進經濟社會發展的目的。從社會主義市場經濟現實國情出發，我國政府監管職能只能加強、不能削弱，政府必須充分發揮監管職能，進一步加強和完善政府監管，為各種所有制經濟、各類市場主體創造公平競爭的市場環境，提升經濟發展動力，增強市場競爭活力。正是基于這樣的考慮，《條例》明確規定，接受政府監督是市場主體的法定義務之一。就市場經濟的發展、營商環境的優化而言，必須要重視政府及其職能部門監督作用的維護，只有有效加強和改進政府監督，才能創造良好的投資環境、公平競爭的市場環境，也才能實現營商環境的改善與優化，并最終促進經濟社會的持續健康發展。

一般認為，所謂社會監督，是指由國家機關以外的社會組織、公眾對各種行為的合法性進行的不具有直接發揮效力的監督。社會監督作用的發揮取決于國家的民主化水平和社會公眾的法律意識、民主觀念、道德水平。社會監督的廣度、深度和完善程度，與一個國家民主、法治的發展和社會的進步成正比，往往標志著一個國家民主、法治的發展程度。社會監督具有廣泛性的顯著特征，其雖不具有國家監督所具有的運用國家權力的性質，但在監督主體、客體、內容、范圍十分廣泛且影響深遠，監督方式和途徑更是靈活多樣，因此，成為法律監督體系中不可缺少的重要組成部分。《條例》之所以明確規定，接受社會監督也是市場主體的法定義務，其根本原因在于，在營商環境優化中，市場主體行為的規范與約束十分必要，而社會監督因其特殊優勢而具有作用的廣闊空間。明確社會監督的法定地位，能夠實現企業自律、政府監督與社會監督的有機統一，能夠形成社會共治的良好態勢，進而有助于規范市場主體經營行為，督促、激勵市場主體規范經營、切實履行社會責任，并最終有助于促進營商環境優化既定目標的實現。

【本條主旨】

本條是關于優化營商環境獎勵與宣教機制的規定。

【本條釋義】

一、明確規定了優化營商環境獎勵機制

一般認為，作為一種正激勵措施，所謂獎勵，就是指通過煥發特定對象的榮譽感和進取心以充分調動其積極性、最大限度挖掘其潛在能力的管理方法。獎勵機制的作用突出，因此在管理活動中應用較多。對于營商環境的優化而言，獎勵機制亦十分必要，唯有如此，才能充分調動相關主體積極投身于營商環境優化工作，進而促進營商環境優化既定目標的順利實現。正是基于這樣的考慮，《條例》第六條第一款確立了優化營商環境獎勵機制，即“縣級以上人民政府應當對在優化營商環境工作中做出顯著成績的單位和個人給予獎勵”。從該規定來看，優化營商環境獎勵機制包括以下幾個關鍵要素：（1）獎勵主體。依據《條例》規定，“縣級以上人民政府”是優化營商環境獎勵機制的實施主體。（2）獎勵對象。依據《條例》規定，從事優化營商環境工作的單位和個人均可成為優化營商環境獎勵機制的獎勵對象。需要補充說明的是，對于“單位”宜作廣義理解，即不限于行使公權力、提供公共服務的機關、部門和有關單位，凡是投身于優化營商環境工作且達到獎勵標準的任何組織均有權接受獎勵。（3）獎勵標準。依據《條例》規定，“在優化營商環境工作中做出顯著成績”是優化營商環境獎勵機制的獎勵標準。這一標準稍顯概括，但有利于有關人民政府在具體適用中靈活把握。（4）獎勵形式。《條例》對優化營商環境獎勵機制的獎勵形式并未作具體規定。對此，應作廣義理解，既包括物質獎勵，也包括精神獎勵。

二、明確規定了優化營商環境宣傳教育機制

理論與實踐均證明，營商環境的優化是一項系統工程，需要走社會共治的道路；同時，營商環境的優化還是一個“新事物”，社會公眾對其了解、支持還需要一個過程。由此決定，針對優化營商環境的宣傳教育工作顯得尤為必要。正是基于這樣的考慮，《條例》確立了優化營商環境宣傳教育機制。《條例》第六條第二款規定，“各級人民政府及其有關部門和新聞媒體應當加強優化營商環境宣傳教育，宣傳優化營商環境的政策和措施，弘揚誠實信用和契約精神，為優化營商環境創造良好輿論氛圍。”從該規定可知，優化營商環境的法定宣傳教育主體是“各級人民政府及其有關部門和新聞媒體”。將“各級人民政府及其有關部門”界定為優化營商環境的法定宣傳教育主體是由政府在優化營商環境方面的法定職責所決定，是“更好發揮政府作用”的具體體現，而將“新聞媒體”界定為優化營商環境的法定宣傳教育主體則是由新聞媒體的獨特優勢和特殊作用所決定的。作為重要的信息傳播媒介，新聞媒體的核心功能在于宣傳教育，其對宣傳教育對象的心理特征、行為結構、態度傾向等方面都能產生重要影響。并且，隨著經濟社會的發展，新聞媒體不僅發揮著傳遞信息等社會功能，還不斷改變著人們的價值觀念和生活方式，塑造著社會公共生活，為整個社會的發展和進步不斷提供一系列具有導向性的社會公共價值觀念。總之，將新聞媒體界定為優化營商環境的法定宣傳教育主體是適宜恰當且十分必要的。

【本條主旨】

本條是關于優化營商環境舉報投訴制度的規定。

【本條釋義】

一般認為，所謂舉報，是指舉報人向有關部門或組織揭發違法、犯罪事件的行為，與“檢舉”意思基本相同，其行為方式多樣，如寫舉報信、電話舉報、網絡舉報等方式；所謂投訴，則是指投訴人就侵害其合法權益的違法犯罪事實向有關國家機關主張權利的行為。理論與實踐證明，作為社會監督的具體作用方式，作為社會公眾監督權行使的具體表現形式，舉報與投訴對更好規范權力運行、更好推進社會治理具有十分重要的意義。為充分發揮舉報與投訴的重要作用，以有效推進優化營商環境工作，《條例》確立了優化營商環境舉報投訴制度，其主要內容為：

一、明確規定了政府建立舉報投訴制度的法定職責

依據《條例》第七條第一款的規定，“縣級以上人民政府應當建立受理損害營商環境行為的舉報、投訴制度，公布電話、電子郵箱等舉報、投訴方式，并確定有關部門具體受理舉報、投訴事項。”這一規定至少具有以下含義：（1）建立受理損害營商環境行為的舉報、投訴制度是縣級以上人民政府的法定職責所在。（2）為更好地發揮舉報、投訴制度的作用，作為責任主體的縣級以上人民政府應當向社會公布包括電話、電子郵箱等在內的舉報、投訴方式。對舉報、投訴方式應作廣義理解，即不限于電話、電子郵箱兩種方式，其具體方式應當根據受理損害營商環境行為的工作需要而進行拓展、創新。（3）縣級以上人民政府應當確定有關部門負責具體受理舉報、投訴事項，以使舉報、投訴制度落實到位，以有效提高舉報、投訴的工作效率，以充分發揮舉報、投訴的制度功效。

二、明確賦予了社會公眾以舉報、投訴權

依據《條例》第七條第二款中“任何單位和個人有權對損害營商環境的違法行為進行舉報、投訴”的規定可知，就損害營商環境的違法行為進行舉報、投訴是社會公眾的權利所在。這一規定符合憲法相關規定的精神，依據憲法第四十一條的規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”就優化營商環境而言，以法律的形式賦予社會公眾以舉報、投訴權，意義重大，其有助于社會公眾監督作用的更好發揮，有助于有效遏制損害營商環境的違法行為，進而最終有利于優化營商環境工作既定目標的順利實現。

三、明確規定了社會公眾舉報、投訴權行使的保障機制

除賦予社會公眾以舉報、投訴權外，《條例》還規定了社會公眾舉報、投訴權行使的保障機制，以確保社會公眾舉報、投訴權的有效行使。并且，《條例》規定，權利行使保障機制的確立是建立在對政府有關部門職責賦予的基礎上的。依據《條例》第七條第二款的規定，為更好保障社會公眾舉報投、訴權的行使，受理舉報、投訴的部門應當承擔以下職責：（1）應當明確受理舉報、投訴事項的解決時限。這一規定有助于禁絕有關部門的推諉扯皮現象，進而有利于舉報、投訴權的高效行使。（2）有關部門應當依法為舉報人、投訴人保密。這一規定能夠有效避免針對舉報人、投訴人的打擊報復行為的發生，進而有助于維護舉報人、投訴人的合法權益。

此外，《條例》還對實名舉報、實名投訴問題進行了特別規定，即“對實名舉報、投訴的，應當在七個工作日內將舉報、投訴事項受理情況告知舉報、投訴人；舉報、投訴事項辦結后七個工作日內將辦理結果告知舉報、投訴人”。這一規定在強化受理部門職責的同時，加強了對舉報人、投訴人的保護，有利于實名舉報、實名投訴這種權利行使方式作用的更好發揮。