引言 香港政制發展問題的由來

在香港的語境中，“政制”這兩個字是“政治體制”的略稱，早在港英管治時期就常用了。由于內地普通話和香港廣東話發音不同，內地不用這個簡稱，還是用全稱“政治體制”或“政治制度”。如果內地也用這個簡稱，在口語中會產生“政制”與“政治”區分不出來的情況。在普通話中，“制”和“治”是同音字（zhì），而在廣東話中，卻是兩個音。這是兩地語言上的差別而產生的某些詞匯上的區別。

一般而言，政治體制主要是指政權的組織形式和其運行規則。它是一切有政權組織社會的運作樞紐。就香港地區而言，回歸前，港英的政制就包括總督制度，決策、立法的咨詢制度以及行政、司法制度等。其憲制性文件為《英皇制誥》和《皇室訓令》。香港回歸祖國后，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》（以下簡稱《香港基本法》或《基本法》）共同構成香港特區的憲制基礎。香港特別行政區政制的主要內容包含在《香港基本法》第四章“政治體制”中，涉及行政長官，行政、立法、司法機關以及區域組織、公務人員制度等。

在任何一種社會制度中，其政制一旦確立，一般都保持長時期的相對穩定，這是一個社會有序運作、健康發展不可缺少的條件，也是政治體制本身的內在要求。例如，英國議會選舉的法律頒布于1406年，以后實施了四百多年未變。美國總統選舉的基本制度是“選舉人團制”，實行了二百多年一直保持穩定。在此期間，美國國會先后否決了七百余項要求取消“選舉人團制”的法案。香港特區也是如此。香港特區政制的絕大多數內容，根據《香港基本法》的規定，50年不變。

最近幾年，香港特區流行一個概念，叫“政制發展”，它已成為香港社會的一個中心政治議題。既然香港特區的政制50年不變，為什么還要發展呢？“發展”不就是“變”嗎？從根本上說，這源于《香港基本法》的有關規定。

在《香港基本法》規定的香港特區政制中，關于行政長官和立法會議員的產生辦法，留有發展空間，是個相對動態的要素，具體指《香港基本法》第45條、第68條和《香港基本法》附件一、附件二的有關規定。

《香港基本法》第45條規定：

香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。

行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產生的目標。

行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。

《香港基本法》第68條規定：

香港特別行政區立法會由選舉產生。

立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。

立法會產生的具體辦法和法案、議案的表決程序由附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》規定。

《香港基本法》第45條第一款和第68條第一款的內容完全來自《中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府關于香港問題的聯合聲明》（以下稱《中英聯合聲明》）和其附件一《中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明》中的有關表述，突出行政長官和立法會議員由選舉產生。《香港基本法》第45條、第68條第二款所規定的行政長官和立法會的產生辦法（以下有時概稱“兩個產生辦法”）最終達至普選（文中有時簡稱“雙普選”）的目標，在《中英聯合聲明》中并未提及。可以得出這樣確鑿的結論：“雙普選”是《香港基本法》賦予香港選民的權利，沒有《香港基本法》第45條、第68條的規定，香港特區就不存在“雙普選”問題。正是在香港政制民主發展方面，《香港基本法》超出了《中英聯合聲明》所規定的范圍，反映了中央對港人民主權利的充分尊重和信任。

《香港基本法》規定的“雙普選”是最終的目標，不可能一蹴而就，這中間有一個漸進的過程。因此，對“兩個產生辦法”又分別在《基本法》附件一和附件二規定了香港回歸后政制上10年的穩定期，即“兩個產生辦法”在1997年至2007年保持穩定，在這個前提下，行政長官選民基礎的擴大和立法會直選議席的增加應循序漸進向前發展。

在行政長官產生辦法上，按照《香港基本法》及其附件一的規定，第一任行政長官人選由一個具有廣泛代表性的400人推選委員會在香港推舉產生，報中央政府任命。從第二任行政長官開始，由一個擴大為800人的具有廣泛代表性的選舉委員會產生人選，報中央政府任命。《基本法》附件一第7項規定：“2007年以后各任行政長官的產生辦法如需修改，須經立法會議員三分之二多數通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會批準。”

關于立法會議員產生辦法，按照《香港基本法》及其附件二的規定，特區立法會由分區直接選舉、功能團體選舉和選舉委員會選舉三種方式產生。從第一屆到第三屆立法會，功能團體選舉議員保持為30名，分區直接選舉的議員逐屆增加，由20名增至30名，在此期間，選舉委員會選舉的議員逐屆減少，將名額用于增加分區直選的席位，到第三屆立法會后選舉委員會選舉議員的方式就不存在了。《香港基本法》附件二第3項規定：“2007年以后香港特別行政區立法會的產生辦法和法案、議案的表決程序，如需對本附件的規定進行修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，并報全國人民代表大會常務委員會備案。”

為了與“雙普選”的最終目標配套，在10年穩定期過后，即《香港基本法》附件一和附件二所說的“2007年以后”，可以按法定程序對“兩個產生辦法”做出修改。這樣，在香港的政制中，雖然《香港基本法》規定總體50年不變，但在政制中占有重要地位、延續其政制的“兩個產生辦法”，就成為“50年不變”中相對變動的因素，這就是香港“政制發展”問題的由來。如同航船行駛一樣，2007年以后，“兩個選舉辦法”的航船可以起錨，循《香港基本法》規定的航道前行，最終抵達目的地——普選的彼岸。

正是考慮到香港政制發展這一可變因素，便于“兩個產生辦法”在進行修改時落實循序漸進的原則，就將“兩個產生辦法”放在《基本法》的附件中加以具體規定，這樣，在對“兩個產生辦法”進行修改時，就不必要修改《香港基本法》的正文。因此，“政制發展”這一概念的含義，在現階段，僅指2007年以后《香港基本法》附件一和附件二規定的行政長官產生辦法和立法會議員產生辦法是否需要修改、如何修改和最終“雙普選”的落實問題，并不包括《香港基本法》規定的香港政制的其他內容。

按照香港本地的習慣用語，香港社會最初是用“政制檢討”這一提法來表述此事的。“檢討”一詞，在香港本地的含義是指某一方案或采取的某項措施，在實施一段時間后，通過回顧與總結，提出完善的意見。內地對“檢討”一詞的理解不盡相同。為了避免由此而產生的誤解，后來就用兩地均可認同的“政制發展”來取代“政制檢討”的提法。

香港的政制發展問題，不僅關系到香港民主化的進程，而且還關系到中央和香港特區的關系，關系到國家主權、安全和《香港基本法》規定的由中央行使的權力，關系到香港社會各方面的利益，關系到香港的長治久安。同時，這又是一個頗具爭議、十分敏感的領域。圍繞政制發展問題的爭論，其核心是確立什么樣的政制和選舉制度，這直接關系到特區政權的歸屬，其實質則是香港的管治權之爭。在起草《香港基本法》時，有關香港政制這部分內容爭議最多，討論時間最長，直到最后一刻才能落案。

20世紀90年代初，英方改變對港政策后，末代港督彭定康1992年上任伊始公布的“政改方案”，就是針對香港政制發展問題的。香港特區成立后，圍繞政制發展問題的爭論，可以說無日無之。每逢選舉，它必定成為社會各種政治勢力炒作的中心議題。可以預言，在今后香港政制發展實踐過程中，爭論仍不可避免，有時還可能達到相當激烈的程度。

溫故而知新。要弄清香港政制發展問題的來龍去脈，應該回溯歷史。嚴格說來，“政制發展”的內涵是指香港特區的“兩個產生辦法”的民主發展問題，但是，由于香港回歸祖國后仍實行原有的資本主義制度，《香港基本法》規定的特區政制，又吸納了港英管治時期的一些施政做法，特別是在制定《香港基本法》的過程中，中方為了香港平穩過渡和1997年前后政制發展的銜接，在為特區政制發展做出設計時，通過外交渠道聽取了英方的意見，就一些銜接和政制發展重要環節，中英雙方達成了協議和諒解，中方吸納成果后將之寫入了《香港基本法》或納入全國人大的有關決定之中。事實表明，僅從香港立法機構從1997年前后直選議席逐屆增加的進程看，除加插一年任期的臨時立法會外，它并未出現斷裂。基于這些原因，在描述香港政制發展軌跡時，將港英管治時期的港督產生辦法和港英立法局產生辦法及主要演變也納入進來，有助于人們了解英國在香港管治后期推行代議制改革的動因和目的，將“九七”前后香港政制狀況適當做一對比，可以增強人們認識這個問題的歷史縱深感。

俗話說“小孩沒娘，說來話長”。還是從頭說起吧。