3.4 國土空間開發(fā)格局優(yōu)化的運行框架

3.4.1 國土空間開發(fā)格局優(yōu)化的程序規(guī)則

以往的國土空間開發(fā)格局優(yōu)化研究，要么遵循生物學(xué)家P．迪格斯在20世紀初提出的“調(diào)查—分析—規(guī)劃”的三階段方法論，這種方法論以定性描述及事后解釋為主，基本上是一種“拍腦袋”的過程（李倫亮，2005）；要么偏于宏大敘事，偏于個體的隨想或研究者的主觀意志表達，將空間格局優(yōu)化演化成紀念碑式的建筑設(shè)計，沒有有機地融入地方環(huán)境（尹稚等，2005）。從總體上看，國土空間開發(fā)格局優(yōu)化缺少相對嚴謹?shù)某绦蛞?guī)則，難以付諸行動和實踐。

根據(jù)上述對國土空間開發(fā)格局優(yōu)化邏輯框架的內(nèi)涵描述和對核心命題的討論，本研究認為應(yīng)該建構(gòu)以下程序規(guī)則：

第一步，系統(tǒng)分析。要深入調(diào)查區(qū)域自然空間、社會空間、文化空間、經(jīng)濟空間、土地空間、生態(tài)空間、交通空間、區(qū)位結(jié)構(gòu)和虛擬空間的存在現(xiàn)狀、地方特點、發(fā)展過程和系統(tǒng)內(nèi)部不同要素之間的關(guān)系，以及系統(tǒng)要素的調(diào)整與整體發(fā)展的相互作用；系統(tǒng)分析不同空間在過去、現(xiàn)在和未來的整體性、關(guān)聯(lián)性、層次性、開放性、動態(tài)性和自組織性特征，以“整體思考”的思維方式進行解析、解析、再解析。

第二步，綜合評價。評價是科學(xué)合理地進行資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)和依據(jù)。國土空間開發(fā)格局優(yōu)化，其目的是更有效、更有序和更可持續(xù)地利用國土資源。要實現(xiàn)這一目標就必須對國土空間的結(jié)構(gòu)功能、開發(fā)潛力和開發(fā)條件進行深入考察，并在此基礎(chǔ)上做出科學(xué)評價。缺少對區(qū)域國土空間資源開發(fā)潛力和吸引力等方面的綜合評價，格局優(yōu)化將可能會停留在“宏大敘事”的層面，要么不能落到空間上，要么不能因地制宜地擬定發(fā)展方向。當然，這里需要突破以往國土資源稟賦評價多停留在對國土資源種類、品質(zhì)、數(shù)量、埋藏、結(jié)構(gòu)、開發(fā)利用狀況、開發(fā)潛力等各種數(shù)據(jù)的一般分析上，需要建立既便于操作應(yīng)用，又能深刻反映國土資源開發(fā)最本質(zhì)特征的評價方法論和分析框架。

第三步，優(yōu)化設(shè)計。這是一個關(guān)鍵、核心和復(fù)雜的步驟。需要結(jié)合區(qū)域的資源條件和發(fā)展定位，采用正向設(shè)計、逆向設(shè)計、縱向設(shè)計和動力設(shè)計的“四維”模式，對國土空間的結(jié)構(gòu)、強度、用途和布局進行優(yōu)化設(shè)計：（1）正向設(shè)計。采用人口變化、產(chǎn)業(yè)變動、用地需求、就業(yè)總量等預(yù)測空間發(fā)展結(jié)構(gòu)和規(guī)模。運用灰色預(yù)測法、Logistic模型、轉(zhuǎn)移份額法、經(jīng)濟基礎(chǔ)理論等模型預(yù)測分析一定年期住宅用地、非住宅用地與公共用地規(guī)模等，最終確定城鄉(xiāng)增長結(jié)構(gòu)和規(guī)模。（2）逆向設(shè)計。確定基本農(nóng)田、重要生態(tài)用地、飲用水資源保護區(qū)、濕地、歷史文物保護區(qū)、礦產(chǎn)密集區(qū)、自然保護區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)等的現(xiàn)狀范圍和發(fā)展界線，將這些區(qū)域嚴格排除在建設(shè)開發(fā)的邊界以外。（3）縱向設(shè)計。根據(jù)水資源承載力、土地資源承載力、生態(tài)環(huán)境承載力分析，結(jié)合國土資源集約高效開發(fā)利用的潛力評價，綜合確定區(qū)域總體承載力和內(nèi)涵開發(fā)提升空間。（4）動力設(shè)計。基于阻力因素和動力因素共同分析區(qū)域發(fā)展所需要和可能采取的策略，盡可能降低對資源環(huán)境的破壞和環(huán)境災(zāi)害對區(qū)域發(fā)展的影響，識別出國土空間開發(fā)的增長方向和路徑。其中（1）、（2）主要解決結(jié)構(gòu)、用途和布局的優(yōu)化問題，（3）主要解決強度的優(yōu)化問題，（4）主要是解決創(chuàng)新模式和實施策略的選擇問題。

第四步，實施策略。開發(fā)格局優(yōu)化設(shè)計完成之后，就需要綜合應(yīng)用各種政策工具或通過模式創(chuàng)新來保障方案的執(zhí)行。政策工具或模式創(chuàng)新是開發(fā)格局優(yōu)化目標和結(jié)果之間的橋梁，其選擇對優(yōu)化目標的實現(xiàn)具有決定性作用。如同“三分規(guī)劃、七分實施”一樣，實施策略不僅是國土空間開發(fā)格局優(yōu)化的重要組成部分，而且是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。如果國土空間開發(fā)格局優(yōu)化不研究實施策略，或者不通過實施策略的研究來反饋修正優(yōu)化設(shè)計方案，則很可能淪為上文所述的“宏大敘事”或者是個人英雄主義的主觀意志表達。

以上系統(tǒng)分析—綜合評價—優(yōu)化設(shè)計—實施策略的四階段論，只是一個程序規(guī)則，實際上它是一個有機聯(lián)系的綜合過程，實踐中還應(yīng)該有更豐富的形態(tài)和更因地制宜的表達。

3.4.2 國土空間開發(fā)格局優(yōu)化的治理框架

國土空間開發(fā)格局優(yōu)化方案，能否在區(qū)域得到實施，實施的程度如何，實施結(jié)果對區(qū)域發(fā)展的貢獻有多大，實施管理具有關(guān)鍵性的作用。國土空間的功能與人類的活動存在著極其密切的關(guān)系，如表3.1所示。隨著新技術(shù)的產(chǎn)生、人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展，人類對國土資源系統(tǒng)的影響威脅到了人類生存的共同基礎(chǔ)和功能發(fā)揮。這就要求必須關(guān)注人類活動的“規(guī)則”（限制），尤其是能夠并且真正對國土系統(tǒng)產(chǎn)生互動影響的規(guī)則。這就是通常所說的“管理框架”，它是應(yīng)對國土資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能變化的治本性措施，如圖3.2所示。

從現(xiàn)代行政意義上說，從傳統(tǒng)管理走向現(xiàn)代治理這是一種歷史選擇。治理模式不同于管理模式的最大之處，在于它要求各主體能夠分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。Ostrom（2007）發(fā)展了一個診斷社會生態(tài)系統(tǒng)（SES）分析和治理框架。該框架將生態(tài)系統(tǒng)演變、資源利用、集體行動、制度結(jié)構(gòu)和治理績效等眾多變量融合在一起，發(fā)展出一種能夠?qū)⑦@些復(fù)雜的、多變量的、跨時空范圍的影響因子整合的“共同語言”（曹裕，2016）。按照這一框架，國土空間開發(fā)格局優(yōu)化的治理就可以被一般概念化為這樣的過程：在外部相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)和一定的社會經(jīng)濟背景下，國土資源利用主體（A）為了從國土資源系統(tǒng)（RS）中獲取國土資源單位（RU），根據(jù)治理條件和治理規(guī)則，遵守具有強制支配性使用的治理系統(tǒng)（GS），通過服從與脫耦、作用與反饋，提取國土資源并維持國土資源系統(tǒng)可持續(xù)運行，如圖3.3所示。在圖3.3所示的治理框架中，關(guān)鍵是要尋找到對治理系統(tǒng)有關(guān)鍵性和支配性作用的治理條件和治理規(guī)則。