一、研究背景：能源革命

人類歷史上已經發(fā)生了三次能源革命和兩次工業(yè)革命，均對人類發(fā)展進程產生了深遠影響，是否抓住并利用了能源革命也一定意義上決定了國家在世界進程中的地位和國家競爭力。目前新的能源革命方興未艾，成為第三次工業(yè)革命的基礎和核心。能源革命目標、路徑、動力機制、階段及與之相關的政府能源管制、能源法律與政策問題正成為國內外研究新課題、新熱點。本書在2014年博士后出站報告基礎上做了大幅度修改，試圖在新的能源革命這個國際、國內大背景下系統分析我國能源管制的法律問題，通過比較、借鑒典型國家和地區(qū)能源管制法律的經驗，汲取教訓，創(chuàng)新性構建我國能源管制法律框架，審視我國能源管制法律的不足，以能源管制法律的制定和實施實現新的可再生能源革命的基本目標，爭取為能源法律制度創(chuàng)新提供理論依據和實際參考。

（一）歷史上的能源革命

遠古時代，人類學會鉆木取火并保留火種時，就已經具備了支配自然資源的能力，實現了從利用自然火到利用人工火的轉變，標志著人類進入以薪柴為主要能源的時代。這就是第一次能源革命。火被看作人類文明誕生最重要的標志，沒有火的使用就沒有人類文明的進步。有了火，人類逐漸掌握了冶煉技術，從石器時代走向鐵器時代，推動了人類從原始文明邁向農業(yè)文明。第一次能源革命改變了整個人類社會的發(fā)展進程，奠定了人類發(fā)展的物質與生存基礎。

第二次能源革命的標志是煤炭和石油的大規(guī)模應用。18世紀，人類以煤炭等化石能源為原料，通過其燃燒所產生的熱量形成蒸汽，用汽輪機推動大型機器運轉，煤炭隨之成為推動第二次能源革命和人類第一次工業(yè)革命的“動力源”。蒸汽機十分笨重，效率又低，因此人類又發(fā)明了內燃機。內燃機的使用引起能源結構的又一次變化。石油登上歷史舞臺，世界各國依靠石油創(chuàng)造了經濟飛速發(fā)展的奇跡。

第三次能源革命的標志是電的發(fā)明和大規(guī)模使用。19世紀下半葉，人類解決了能源長距離傳輸問題，開啟了能源利用的網絡化時代。電的發(fā)現與使用徹底改變了人類的工業(yè)化進程，一大批使用電力的裝備隨之產生，大幅度提高了全社會的生產力，使人類文明進程不斷提速，同時加快了全球工業(yè)化的進程。

人類發(fā)展已經進入到第四次能源革命和第三次工業(yè)革命，它以新能源和信息技術融合為標志，開啟了以高效化、清潔化、低碳化、智能化為主要特征的能源時代。其目標是消除化石能源消費所引發(fā)的環(huán)境問題，塑造一個經濟、可持續(xù)的能源供應新格局。事實證明，能源革命對人類生產生活所產生的影響是顛覆性的。它重新塑造了嶄新的生活方式和經濟模式。

（二）能源革命目標、路徑、動力

國內外理論和實務界在能源革命的目標表述上大相徑庭。總體來看，美國的能源革命是以頁巖氣革命保障幾十年來夢寐以求的能源獨立，丹麥是以風能替代油氣，巴西能源革命的基本內涵是以生物質能源替代石油。德國、法國、日本、澳大利亞等一些發(fā)達國家能源革命的目標主要是指以本國具有資源稟賦優(yōu)勢的可再生能源替代傳統化石能源。

不同國家能源革命之間也會存在一定關聯性，一國能源革命可能產生“溢出效應”影響到其他國家能源革命路徑的選擇。比如，美國頁巖能源革命將可能對中國產生5個方面重大影響：（1）對美國的頁巖能源革命是否會輸出到中國的問題已引起極大關注；（2）美國頁巖能源革命將為中國國有石油公司收購海外上游（勘探和開發(fā)）資產創(chuàng)造更多機遇；（3）美國頁巖能源革命制約了中國國有石油公司在伊朗的經營活動；（4）美國頁巖能源革命為中國在中俄天然氣管道談判帶來了更大優(yōu)勢；（5）美國頁巖能源革命導致美國逐漸減少甚至可能終止波斯灣石油的進口，中國則會加大對該地區(qū)石油的進口，從而將引發(fā)中美之間圍繞該區(qū)石油安全的對話。這進一步說明，能源革命已經成為世界性命題，各國能源革命存在內在聯結，能源治理正在走向真正的國際化。

前三次能源革命的歷史表明，能源轉型和替代往往會經歷較長的過程。第一次能源革命的完成經過了至少上千年，第二次能源革命經過了一個多世紀，第三次能源革命則至少經過了半個多世紀。由于能源替代是從無到有、從片面到全面、從輔助補充地位到主導地位、從量變到量變引發(fā)質變的或緩慢或階梯式發(fā)展過程，不可能一蹴而就。

國內外理論界在實現能源革命的路徑認識上存在較大差異，筆者分別稱之為“技術論”、“效率論”、“制度論”和“綜合論”。國外一些研究者尤其推崇以能源技術革命實現能源革命。如世界可再生能源理事會主席赫爾曼·希爾（2013）等就認為能源革命只有通過技術革命跨越式發(fā)展才能實現。“技術論”并不是憑空產生的，它保持了技術突破推動能源革命的傳統，就像用蒸汽機技術控制煤炭燃燒、內燃機技術應用于石油以及核能利用中鈾技術的突破，因此認為能源革命與技術突破聯系緊密也就不足為奇。“技術論”在實踐中也得到較為廣泛支持。為應對復雜的能源安全形勢，解決能源開發(fā)使用帶來的生態(tài)環(huán)境和氣候變化問題，進入21世紀以來，許多國家高度重視能源科技創(chuàng)新，積極開發(fā)新一代能源技術，以期通過能源技術的突破，促進新能源和可再生能源開發(fā)利用，提高能源開發(fā)利用效率，構建可持續(xù)供應的能源體系。

“效率論”代表者艾爾斯（2015）系統研究了能源效率作為“看不見的能源革命”對滿足能源消費增長的貢獻，“美國能源服務在過去38年里大大增加，但是能源效率的改進提供了消耗量增長的四分之三，新供給只提供了四分之一”。為把經濟整體能源效率從13%提高到20%且不降低生活水平，作者提出了八項關鍵措施作為“能源過渡橋梁的主梁”，即：工業(yè)中廢棄能量流循環(huán)利用、分布式熱電聯產、提升工業(yè)和建筑物能效、提高最終消費的能源效率、啟動微發(fā)電革命、用能源服務替代能源產品、為應對氣候變化重新設計未來城市和建筑物以及改革水務管理戰(zhàn)略。艾爾斯還建議逆轉不當激勵方向和簡化“補丁摞補丁”的次優(yōu)管制。因為大多數的激勵都出于煤炭和石油公司銷售更多煤炭和石油的利潤動機，沒有朝著鼓勵能效提高的方向，這樣就形成了主流公共討論的巨大盲點甚至禁忌。而任何政治家要想觸動石油、天然氣、煤炭、石油化工、電力公用事業(yè)，以及汽車、飛機和農業(yè)綜合企業(yè)等依賴化石燃料行業(yè)的利益，都要冒政治生涯賴以存續(xù)的財務生命線被切斷的風險。

國外一些學者強調了政府政策制度的重要作用。較早期強調政府能源政策的學者格爾勒（2006）對美國、巴西、荷蘭、中國等提高能效和使用可再生能源技術的障礙做了制度比較，提出了克服這些障礙的政策主張，涉及研發(fā)及示范、融資、財務激勵、定價、自愿協議、法規(guī)、信息傳播和培訓、采購、市場改革、市場義務、能力建設、規(guī)劃技巧這12個方面。世界觀察研究所所長克里斯托弗·費雷（2009）認為世界已處于能源革命的初期，提高能源效率，發(fā)展無碳能源，設計新的能源體系，增加對新能源的投入，加強對新能源的政策支持，將是這場能源革命的主要內容。能源轉型歷史預示政府需要保護低碳能源營利市場使其能與化石能源相競爭（Roger,2010）。瑞典學者克里斯蒂安（2012）特別強調要決然地運用政策工具為二氧化碳定價和支持技術進步，從而以太陽能、風能大規(guī)模開發(fā)利用這一能源革命讓“綠色地球”的夢想成真。政府積極參與新能源和分布式能源至關重要（Philip, 2012）。可再生能源作為新來者，要實現對傳統能源的替代并非易事。因為可再生能源進入的是一個既有市場，這個既有市場已被化石燃料占領。需要用政策來打開可再生能源市場，通過建立完善與可再生能源相關的專業(yè)知識和制造業(yè)體系來實現迫切需要解決的中長期削減排放的目標。我們現代生活的大多數深刻變革在很大程度上都得到了政府的認可以及某種方式的幫助。“制度論”者還強調不能忽視政策的不合理之處，能源政策也不例外，包括法律和管制的實踐可能產生偏差最終導致的結果與政策目標相去甚遠。“制度論”或“政策論”的實踐尤其體現在金融危機后各國對能源產業(yè)的支持。爆發(fā)于美國并迅速蔓延的2008年全球性金融危機給世界經濟帶來沉重打擊。為擺脫危機影響，恢復經濟活力，一些發(fā)達國家加大了對能源領域的投資，在保障能源供應、拉動經濟增長的同時，積極打造后金融危機時代的新國際競爭優(yōu)勢，從而進一步推動了全球能源科技創(chuàng)新。可以說，后危機時代的新能源大發(fā)展是在各國政策大力推動和支持下才蔚然成風。

無論上述哪種方案，都離不開商業(yè)上的支持和產業(yè)化運用，由此新的商業(yè)和經濟模式得到一些創(chuàng)業(yè)家關注。鮑利（2012）用眾多鮮活實例告訴人們，所有替代化石能源的方案都有重大缺陷。沒有一項方案仿效了自然系統數百萬年來解決能源保障問題的方式。更糟糕的是，大多數方案談不上經濟意義。他建議超越像核電、光伏發(fā)電、氫能和風能這些臨時的過渡方案，而在得到驗證的生態(tài)系統中尋找能持續(xù)恢復空氣和水的解決方案，即向藍色經濟模式轉型。

在實現能源革命的路徑上，“技術論”、“效率論”、“制度論”在我國均有反映，其也從各自的角度做了出彩分析。“技術論”的路徑如有研究者認為，釩電池是當今世界上規(guī)模最大、技術最先進、最接近產業(yè)化的高效可逆燃料電池，具有功率大、容量大、效率高、成本低、壽命長、綠色環(huán)保等一系列獨特優(yōu)點，在風力發(fā)電、光伏發(fā)電、電網調峰、分布電站、軍用蓄電、交通市政、通訊基站、UPS電源等廣闊領域有著極其良好的應用前景，在日本、加拿大、美國、澳大利亞、西歐等國家和地區(qū)已開始取代容量小、壽命短、污染大的鉛酸電池。隨著釩電池技術的迅猛發(fā)展，釩電池必將為人類帶來一場前所未有、意義重大深遠的新能源產業(yè)革命。另有研究者指出實現新一輪能源革命目標和步驟有賴于三個方面技術：一是太陽能利用方面的儲能技術和空間電站技術以及光合作用原理應用技術，二是核能利用方面的核聚變技術，三是氫能利用方面的制氫技術。國家發(fā)展改革委能源研究所副所長王仲穎（2013）認為，未來能源系統的核心一定是電力系統。能源生產和消費革命，就是要在能源生產環(huán)節(jié)實現清潔化并逐步用清潔能源替代化石能源，在能源消費環(huán)節(jié)要不斷地擴大電氣化應用。劉建平（2015）等認為，能源互聯網的初步建成將成為能源革命取得實質進展的重要標志，表明能源革命與信息技術及工業(yè)技術深度融合并走向成熟。在能源互聯網的實施路徑中，首先要解決的是能源技術問題，必須以能源新技術的突破為基礎，才可能催生出能源新形式，也只有在能源新技術與新形式的結合發(fā)展進程中，才會自然衍生出能源的新業(yè)態(tài)，逐步構建和完善一系列能源新制度體系，保證能源互聯網建設及其功能實現，進而加速能源革命進程。

“效率論”路徑的研究，如能源專家周大地（2014）指出，推動能源革命的目的是提供更好更清潔的能源，核心是提高效率、提高效益，回到環(huán)境生態(tài)紅線之內，實現綠色低碳發(fā)展。為此應采取的措施是堅持較高的節(jié)能目標，引導經濟社會發(fā)展加快轉型；大幅度提高化石能源清潔利用水平；積極推動清潔低碳能源發(fā)展；積極發(fā)展核電；開展能源價格改革，還能源商品屬性；推動能源體制和技術革命。“制度論”路徑的研究，如國家發(fā)展改革委能源研究所謝旭軒（2014）等分析了面向能源革命我國能源體制機制存在的主要障礙和制約，研究提出了為推動能源革命，建設能源科技創(chuàng)新體系、強化法律保障地位、建立管理和監(jiān)管體制、推動市場化改革和財稅體制改革五大改革重點。

對能源革命路徑的系統綜合考察尤其值得注意。成思危（2010）認為新的產業(yè)革命本質是由新能源引領的能源革命，而要發(fā)展新能源，應該從技術、經濟、政治三個層次上解決問題。中國國際經濟交流中心課題組（2014）系統地闡述了我國能源革命的目標和路線圖。中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的經濟發(fā)展階段和“富煤、貧油、少氣”的能源資源稟賦現狀決定了我國能源革命與國際大趨勢既有相同點，又有特殊性。當前國際對能源革命的內涵大多強調以新能源為代表的綠色能源革命，或者說是可再生能源的開發(fā)利用。作為能源革命主要倡導者的歐、美、日等發(fā)達國家和地區(qū)，已經完成了能源結構的前兩個轉變，即煤炭時代向油氣時代的轉變，以及電力系統的大規(guī)模發(fā)展。中國則需要在同一時期面臨能源結構的三重轉變。同時進行化石能源革命、電力革命和綠色革命這三場革命，是中國能源革命的復雜性和特殊性之所在。我國能源革命的目標是通過一場“自覺式”的能源革命，建立能有在經濟發(fā)展、能源消費和生態(tài)環(huán)境三者之間實現零星穩(wěn)定平衡的現代能源體系。這個體系應該既符合中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的需要，又順應國際能源發(fā)展趨勢的要求。其應具有六大特征：結構多元化，總量緊平衡，運行高效率，系統自適應，利用可持續(xù)，開放大循環(huán)。要實現這個革命目標，需要同時從需求、供給、運行即“減量革命”、“增量革命”、“效率革命”這三條路徑推進。

（三）能源革命的阻力

世界各國已經在迎接能源革命的到來，能源革命的強大動力正在凝聚中，但是能源革命過程中的阻力不可小覷。實現能源革命目標的路徑、措施均存在較大不確定性。即使在美國像節(jié)能提高能效這樣能帶來消費者福利、環(huán)境友好且節(jié)省巨大國家財政的事業(yè)在過去幾十年以來，它的敵人一直對之大加阻攔，那便在它的朋友手下，痛受磨難也是司空見慣的事。同時，一些浪費、損害環(huán)境、竭澤而漁全無競爭性的能源行為卻大量接受了政府資助。以狹隘的個人私利為中心的權術擊敗了追求宏觀經濟效益的策略，為害之劣是難以形容的。歐盟原準備在意大利、希臘和西班牙建設大型的太陽能發(fā)電設施，然后通過高壓輸電線輸送到其他歐盟國家，當時無人反對。但是從后來的實施看，無法通過集中太陽能、風能項目來支持整個歐洲大陸經濟的可持續(xù)發(fā)展，需要重新認識歐盟可再生能源革命：不再通過集中收集的方式，而是將每一處建筑轉變成可就地收集可再生能源的迷你采集器。從歐盟可再生能源由集中式生產不得不轉變到分散式生產的實例看出，通過“干中學”的過程探索，不僅需要各類參與主體協調一致的集體行動，還可能因認識上的局限需要對能源革命的政策路徑進行不斷修正。

可再生能源與傳統能源系統之間不可避免存在沖突，首要的就是結構性沖突。這就是化石能源的有限可用性、高排放性和可再生能源的永久可用性、低排放性及兩者之間的體系差異。運營燃煤電站的電力公司對可再生能源的投資猶豫不決，因為可再生能源破壞了現有體系。可再生能源需要不同的技術、應用、地理位置、基礎設施、預算、產業(yè)優(yōu)先順序、公司和所有制結構，特別是不同的法律框架。

雖然向新能源和低碳、清潔能源發(fā)展具有迫切性，但是能源大轉型具有長期性、復雜性，既得利益者會利用其經濟力量施加政治影響以阻礙新競爭者出現。能源發(fā)展轉型會觸犯現行體制下有話語權的既得利益者。如果政治家領導者沒有“破壞性創(chuàng)新”的魄力和勇氣、如果政府只計較眼前利益而沒有長遠的規(guī)劃，如果社會大多數民眾沒有對自身長遠利益的認識和爭取，能源轉型的進程就會停止甚至逆轉。比如電力公司孜孜追求的超級電網是鼓勵化石能源的強化利用，而可再生能源發(fā)電不需要超級電網。在政治層面支持超級電網會導致數額驚人的投資，相應地就是對可再生能源的有限投資或延緩可再生能源投資。如果可再生能源發(fā)展成為政治優(yōu)先并引導了相應技術突破和長期持續(xù)投資，將對大規(guī)模電站和超級電網演變成一場災難。在取消有害環(huán)境的化石能源補貼政策博弈中，特殊利益集團的存在以及他們?yōu)榱双@得和維持補貼所采取的尋租行為成為主要障礙。利益集團會采取種種手段去游說政府以使其獲得的補貼最大化。補貼帶來的巨大利益使得維持補貼政策所需付出的成本往往顯得微不足道。

可再生能源替代化石能源還受到社會價值理念的深刻影響。能源變革背后的主要推動力量是可再生能源擁有更大的社會合法性，對這一點讓步是可再生能源倡導者可能犯下的最大錯誤。合法性具有更大的社會價值。簡單地對兩類能源進行經濟成本分析卻不考慮化石能源的倫理困境，以及用排放權的形式允許化石能源使用，以配額形式慢慢地扶持可再生能源從比例上占據一個低比例這些措施會弱化可再生能源的社會合法性，實際上也就增加了化石能源的社會合法性。

中國能源革命也不會一帆風順，能源結構性沖突和建立于化石能源之上的既得利益者將成為兩大不可忽視的瓶頸，誠如里夫金警示的那樣：中國蘊藏了豐富的煤炭和天然氣資源，這一誘惑使中國傾向于更加依賴日漸式微的傳統能源。中國所生產的可再生能源科技產品幾乎均銷往海外，可再生能源發(fā)電量在中國國內能源消耗總量中的比例只有0.5%。建立在化石能源和核電基礎上的傳統能源部門和大公司，可能會成為巨大的阻礙。中國可能陷入兩個截然不同的發(fā)展方向的角力之中。

雖然能源革命已經成為世界性命題和研究焦點，各國對能源革命的內涵、路徑、革命對象、階段及措施、目標等方面的認識和理解見仁見智。有一點毋庸置疑，我國的能源革命不可能脫離和超越目前以化石能源為主導的能源結構，不具備“畢其功于一役”的經濟和社會條件，要在現有能源結構及奠基于其上的經濟社會環(huán)境中進行階段性革命。即從目前的化石能源為主，逐步轉變?yōu)槲磥硪苑腔茉礊橹鳎虚g將經歷一個“多元結構階段”，其間，煤炭、石油、天然氣、可再生能源、核能五足鼎立，前者漸消，后者漸長。能源革命將是一個長期的動態(tài)博弈過程，完成這個轉變需要百年時間，能源革命分階段將不可避免。

（四）能源革命與能源管制法律變革

能源革命與能源管制法律變革的關系實際上是人治與法治、政府與市場問題在當下語境的一個追問，內在理路是隨著中國特色社會主義法律體系的建立和完善，要不要以法律尤其是能源法律保障能源革命以及以什么樣的能源法律推動、引領能源革命？能源革命需要法治保障這個命題隨著我國法治國家方略的確立已經達成基本一致——雖然在能源領域還存在沒有能源法律能源發(fā)展照常進行這樣的論調。這一點在黨的十八屆四中全會發(fā)布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》后脈絡更清晰。該決定不僅一般性地要求堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，“立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要”及推進立法精細化，還針對能源和礦產資源等重點領域立法提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用及促進要素自由流動、公平交易、平等使用這樣的具體要求。

以能源法律引領、推動、規(guī)范能源革命是法治中國題中應有之意，但是不管是能源法律體系建設還是能源法治的實際狀況均不盡如人意，能源甚至還沒有走出“有法可依”這個能源法治第一階段。中國法學會能源法學研究會會長、原《能源法》起草專家組副組長葉榮泗（2014）對能源領域綜合性、基礎性法律《能源法》立法進程的擔憂不無道理，也發(fā)出了能源法學界的共同呼聲。那就是：能源革命必然引起法律關系的變化，能源法律作為上層建筑必須及時跟進。推進能源生產和消費革命，需要良法良制作保障，由于有國家強制力保障，人們覺得才靠得住些。我國整個能源法律制度體系還很不完善，離能源領域的各種行為和各種關系的調整都能做到“有法可依”的要求還有相當的距離。綜合性、基礎性《能源法》自2005年9月前任總理贊成立即研究起草之后，歷時9年，自送審稿報送國務院也已經6年了，雖然年年列入國務院的立法計劃（2009年、2010年為一檔計劃，即當年國務院常務會議審議并報送全國人大常委會的項目；2011—2014年一直列入二檔計劃，即需要抓緊工作、適時提出的項目），但至今仍未能走出國務院提交全國人大或人大常委會審議。

實際上，《能源法》的起草工作自2005年正式啟動以來，經過將近兩年的研究和起草，數易其稿，反復修改，于2007年10月形成征求意見稿并在之后通過媒體和互聯網向社會公布，更廣泛地征求意見。從那時起，能源法領域的研究和學術活動沒有停止，產生了不少有代表性意義的研究成果和研究報告、立法建議等。能源法專家、學者、能源主管部門也在通過立法程序積極推動這一進程，希望《能源法》能早日誕生。遺憾的是，至今這個夢想尚未實現。雖然能源發(fā)展必須轉型，以法律保障能源革命已經成為共識，《能源法》的出臺需要能源法律理論和實踐工作者的推動，但更需要政治家的智慧。能源法研究的深度和廣度尚存不足，研究成果不夠厚實也是其中原因之一，《能源法》至今未出臺不能成為停止能源法律制度探討的絆腳石。

能源革命不僅需要能源法律的保障，還要求能源法律制度變革。我國能源法律變革的時段與這一輪新的能源革命是吻合的，以創(chuàng)新性甚至“破壞性創(chuàng)新”的能源法律制度能動地推動、引領能源革命就成為新時期能源法律變革的方向。國家能源主管部門的聲音相當大程度上表達了對能源法律變革的希望。這就是，近年來尤其是黨的十八大以來，構建能源法律體系的任務顯得尤為必要而迫切。當前我國能源領域面臨著深刻變化，推進能源領域法治建設，加強能源立法，必須立足國情，借鑒國外的經驗，才能保證我國能源安全和穩(wěn)定供應，提高能源利用效率，促進經濟社會可持續(xù)的發(fā)展。能源立法要以加快轉變能源發(fā)展方式和調整能源結構為主線，以建立健全涵蓋能源領域各門類、各環(huán)節(jié)的能源法律法規(guī)體系為目標，力爭到2020年前后，基本形成體系比較完整、結構比較合理、相互協調統一的能源法律體系；到2030年，建成符合國情、分類齊全、結構嚴謹、配套銜接、有機統一，具有中國特色的社會主義能源法律法規(guī)體系。