第四節 能源管制框架拓展

初期的政府管制起源于經濟領域，或者說屬于經濟性管制。社會性管制偏重于處理行為主體的活動可能給消費者、生產者和社會帶來的不健康或不安全問題。對這兩類管制的“二分法”構成了多數管制理論研究者的基本分類。當然，由于研究的行業、領域、方法等不同，“二分法”下的研究對象和具體內容千差萬別。本節先簡要概述前人的經濟性管制、社會性管制的基本理論框架，再針對能源管制“四位一體”框架的思路和依據做分析。

一、經濟性管制：塑造管制框架

日本學者植草益認為，經濟性管制是指在自然壟斷和存在信息偏在的領域，主要為了防止資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機關用法律權限，通過許可和認可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以限制。經濟性管制的對象有：（1）價格管制，是政府對具有自然壟斷性產業的產品或服務的價格進行管制，包括價格水平管制和價格結構管制；（2）進入和退出管制，是通過發放許可證或是制定較高的進入標準對企業進入及退出某一產業或對產業內競爭者的數量加以限制；（3）產量管制，是通過限制或提高產量對企業生產行為的鼓勵或限制。

二、社會性管制：拓展管制框架

社會性管制是指以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對產品和服務的質量以及隨之而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的管制。隨著經濟社會的發展，從20世紀初開始，社會性管制就已經引起西方發達國家政府的注意，并先后在食品、藥品等方面進行了實踐。20世紀70年代之后，社會性管制需求不斷增長。這主要是基于兩個原因，一是微觀經濟主體的行為導致的外部性問題越來越嚴重。二是經濟發展與收入水平的不斷提高，使得人們對生活質量的要求越來越高。

與經濟性管制相比，社會性管制的一個重要特點在于橫向制約功能。經濟性管制是根據某一特定產業本身的特點，有針對地采取管制政策，是政府依據產業行為的一種縱向制約機制。社會性管制不是針對某個特定產業及其行為，而是針對所有可能發生外部性和內部性的行為主體的活動而定。只要任何產業內的任何企業行為不利于改進社會或個人的健康、安全，不利于提高環境質量，損害了社會福利，都要受到相應的政府社會性管制。與經濟性管制相比，社會性管制的理論體系相對不完整，主要包括基于外部性的社會性規制和基于信息不對稱的社會性管制。社會性管制目標主要是限制負外部性以保障人類社會可持續發展，激勵正外部性促進社會全面進步，以及保障信息劣勢方的權益。

社會性管制要求企業承擔社會責任，企業除了履行股東經濟利益最大化的工具職能外，應盡可能增進利益相關者的利益，即要承擔一定的社會責任。企業社會責任的概念在20世紀20年代從西方發達國家產生到現在已經近一個世紀，已從當初以處理勞工沖突和環保問題為主要功能提升到實施企業社會責任戰略提升企業國際競爭力的階段。20世紀80年代，國外企業有了發布社會責任報告的先例。在歐洲，經歐盟委員會倡議，已將企業社會責任融入企業經營主流中作為提升區域競爭力實現企業可持續發展的一項重要戰略。

企業社會責任已經成為全球企業的共識。企業社會責任報告或可持續發展報告成為企業展示自身形象和提升競爭力的重要手段。數據顯示，目前世界250強企業已有超過60%公布企業社會責任報告。然而，根據中國能源經濟研究院開展的調查結果，我國能源企業在公布社會責任報告方面存在一些不足。在能源500強企業中，只有80家企業發布了社會責任報告，比例僅占16%。中國首先引進相關理念的是石油行業，煤炭行業企業社會責任的履行尤為堪憂。

三、創新能源管制框架

能源管制是建立在對能源屬性認識的基礎上的。能源有多重屬性，能源集自然、經濟、社會、政治屬性為一身。能源屬性的多重性決定了能源問題沒有簡單的答案，能源自始至終是一個復雜的客觀存在。對能源不同屬性的認識和重視會影響到能源管制，這些不同的管制政策、法律、方法等構成了能源管制結構和具有多種組合的權利結構，進而又直接決定了能源不同屬性和功能發揮，能源開發利用的績效自然也就大相徑庭。

借鑒斯密德的研究成果，筆者著重從正式制度的視角，把狀態和屬性限定在能源及具體能源品種的多重經濟、政治、社會屬性，以上及能源和經濟環境之間的密切關系上，把結構限定在能源管制和能源法律所產生的權利結構，主要是能源法律制度下的權利義務關系及由此產生的內在和外在激勵功能。績效在本文中則意指能源法律、政策和管制下所產生的積極或者消極、好的或不好的、促進性的或阻礙性的效果。同時，作為一種法律經濟學的研究，筆者在運用這個范式進行制度影響分析時，做了一些拓展。從考察特定能源制度環境下的效果反思制度本身，進而提高對能源與經濟、環境間相互依賴性與關系的認知，從而為創新頂層能源制度設計和《能源法》的制定提供思考路徑。同時，筆者結合我國能源管制的實際需求和能源法律政策制度內容，比較能源大國的管制實踐，提出了能源反壟斷管制、能源安全管制、能源效率管制、能源環境協調管制的框架，并在這個框架下分析有關具體制度結構及其績效。

能源反壟斷管制、能源安全管制、能源效率管制、能源環境協調管制的框架既是對主要國家和地區能源管制實踐的理論凝練，也符合我國能源管制實踐現狀和發展趨勢，在《中華人民共和國能源法》（征求意見稿）中也有明確的原則、制度、規則建構。《能源法》在第一章第3條節約優先、第4條保障能源安全、第5條能源與生態環境協調發展、第6條市場配置資源等就從能源法基本原則的角度做了規定。在之后的章節和條文設計中圍繞這些基本原則構建了一些基本制度和規則。

《能源法》對能源壟斷、能源安全、能源效率、能源環境協調發展做了制度設計，但是這并不意味著目前的能源立法規定是系統完善的，更不代表能源法律實施中存在著系統的相應規則可以遵循。相反，能源立法及其實施往往忽視這種系統性框架存在，片面理解或追求其中部分制度設計。在《能源法》頒布實施前的相當長一段時間內，能源法學界和實務界有義務去研究、探討、夯實這個理論框架，避免能源法出臺時先天不足。譬如，《能源法》（征求意見稿）在能源法基本制度方面沒有關于氣候變化應對的適當規定。從能源環境協調管制的角度看，不論將來我國是否有類似《氣候變化法》這種專門的氣候立法，能源法應當至少在頂層制度設計上留有一定空間。又比如，在日本福島核泄漏事故后，國際范圍內反核呼聲此起彼伏，一些國家甚至以立法的方式放棄核電站的開發利用。在這種情況下，我國《能源法》針對核能做了多角度規定，包括第23條核能專項規劃、第32條核能礦產資源開發項目準入，第36條清潔、低碳能源開發，第38條民用核能開發利用及廠址保護，第43條核廢物處理等。一個基本的問題是，有沒有必要把發展核電作為清潔能源發電寫入法律？大力發展核電的環境和安全評估是否經過了法定程序？在核電經濟成本與收益、核電安全與環境效益以及核電與其他傳統能源、新能源的替代關系上是否經過了科學論證？在這些關系核電發展的基本問題尚未達成廣泛共識的情況下，以能源基本法的方式保護、促進核電發展雖然具有相當大意義，但是這樣做的社會合法性顯然不足。