第2章　公務員法律制度

2.1　考點精講

一、公務員法概述

1．公務員與公務員法

（1）公務員的概念

公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。判斷公務員的身份有三個基本標準：依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利。

（2）公務員的特點

①公務員必須是在國家機關和公共管理服務機構中任職的人員。

②公務員必須是享有法定職權，執行國家公務的人員。

③公務員必須與國家存在職務關系。公務員能夠代表國家履行公職，是公務員與國家之間最基本的法律關系，也是公務員身份的重要標志。

④公務員應當是國家機關和其他公共管理機構內的正式工作人員。正式，是指具有法定編制的在編人員。

⑤公務員的工資福利由國家財政負擔。

（3）公務員的分類

①我國國家公務員分為各級人民政府組成人員的公務員和一般公務員。

a．各級人民政府組成人員根據組織法由各級國家權力機關選舉或決定產生，其任期與相應政府每屆的任期相同。

b．一般公務員則根據《公務員法》通過考任、調任、聘任等方式產生，其任職不受政府換屆的影響。一般公務員通過法定程序也可轉任政府組成人員。

②按照公務員產生方式進行的分類

公務員產生方式，是指形成公務員身份的途徑，根據公務員法和相關配套法律文件，我國公務員的產生方式主要是選任制、錄用制、聘用制三種，據此形成選任制公務員、錄用制公務員、聘用制公務員。

③按照公務員職務和職責分類，公務員分為領導職類與非領導職類。

a．領導職務類公務員，是指在各級國家機關中具有組織、管理、決策、指揮職能的公務員。其范圍涵蓋了政府組成人員、各級各類其他國家機關的首長和內設機構的負責人。領導職務共分為十個層次。

b．非領導職務層次在廳局級以下設置，共八個層次。

④按照公務員職位的性質和管理需要分類，公務員劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類和“司法類公務員”。

a．綜合管理類職位，是指機關中除行政執法類職位、專業技術類職位以外的履行綜合管理以及機關內部管理等職責的職位。

b．專業技術類職位，是指機關中履行專業技術職責，為實施公共管理提供專門技術支持與保障的職位。

c．行政執法類職位，是指行政機關中直接履行監管、處罰、稽查等現場執法職責的職位。d．司法類職位，僅僅指檢察官、法官職位。

（4）公務員法

廣義的公務員法是指對公務員職務關系進行調整的法律規范的總稱。公務員法的適用范圍與公務員的范圍具有同一性；狹義上的公務員法僅僅是調整公務員范圍中適用公務員法管理的部分公務員的職務關系的法律規范。

我國公務員法的概念應屬于廣義的概念，是指調整公務員職務關系的法律規范的總稱。

2．公務員法的原則

公務員法的基本原則是指反映公務員法的基本特征，體現整個公務員制度的思想和總的要求，主要包括以下四項內容：

（1）公開競爭原則

公開競爭原則包括了公開和競爭兩大要求，是政務公開原則和競爭原則在公務員法中的體現。

在公務員的錄用、任職、晉升等環節實行公開、競爭性考試并擇優錄用，是公開競爭原則在具體制度中的體現。

公開原則還包括職務晉升公開。

（2）平等對待原則

公務員法所體現的平等對待原則，是指機會均等，每一個公民在知識、個人能力上有差別，但是，在獲得國家公職的競爭中，每一個符合法定條件的人，都有權利獲得均等的競爭機會。這一原則包括多個方面的含義：

①對所有公民的平等。保障希望成為公務員的公民有平等競爭的機會，保證公民的平等參與權，是現代公務員法的精神內核和生命力所在。

②對所有公務員平等。使具有同等條件的公務員獲得晉升的機會均等，保障公務員待遇的平等。

（3）功績制原則

功績制原則是各國公務員法共同遵循的一個重要原則?！肮儭本褪枪诤统煽?，功績制，就是按照一個人對事業做出的貢獻和成就作為選拔和評價公務員的標準。功績制強調的是實實在在的工作成績，要求必須按照公開考試的成績擇優錄用公務員，必須按照工作的成績作為公務員晉升的依據。功績制體現了“任人唯能”和“獎優罰劣”的先進思想，實現了公民擔任政府職位“機會均等”、公務員晉升依憑工作實績的原則。

（4）依法管理原則

依法管理原則是我國干部人事制度法治化的保障。建立現代公務員制度，實行依法管理，是公務員法的立法目的之一。依法管理的范圍涵蓋了公務員制度的各個層面。實行依法管理原則的基本條件是將公務員團體由一個政治團體改造成為一個法律團體，并使政治權利法律化。

二、公務員行政職務關系

1．行政職務關系概述

（1）行政職務關系的概念、特點

行政職務關系是指公務員依法定的方式和程序任職于行政機關后，因其所擔任的行政職務而與行政機關之間產生的權利義務關系。

行政職務關系具有以下特點：

①行政職務關系主體是行政機關和特定的公民。

②行政職務關系的雙方當事人的法律地位不對等，行政機關居于優勢地位。

③行政職務關系是國家委托關系。公務員根據自己擔任的職務，在職責范圍內代表國家履行公共管理職責，與國家構成委托關系，公務員行使職權、履行職責的行為的法律效果歸屬于國家。

④行政職務關系的產生變更和消滅具有法定性。

（2）行政職務關系中的公務員

公務員的法律地位問題一直受到行政職務關系性質的影響。公務員與國家行政機關之間的關系是一種特別的法律關系。這種特別的法律關系的基本內容包括：

①公務員的權利義務應由法律特別規定，而不是由行政機關在沒有法律規定的情況下，要求公務員服不定量勤務，或者根本否定公務員作為公民享有的憲法權利；

②為維護公務員制度的有效運作，行政機構可以制定必要的規則要求公務員遵守和履行，但是應當合法和符合行政的目的；

③對于違法失職的公務員行政機關有權查處、懲戒，但應當遵守正當程序，并給予公務員以救濟的權利；

④公務員的其他權利受到侵害時，有請求法院救濟的權利，法律不得明文排除公務員尋求法院救濟的權利。

（3）行政職務關系的產生、變更和消滅

①行政職務的產生，是指公民依法開始擔任行政職務。根據我國公務員法的規定，行政職務關系產生的方式有選任、考任、聘任、調任。

②行政職務關系的變更，是指公務員在任職期間，因一定的法律事實的出現使行政職務關系的內容發生變化。

③行政職務關系的消滅，是指公務員身份的喪失或者行政職務關系內容的終止。

（4）行政職務關系的法律保障

①作為行政法律關系的一種，公務員行政職務關系的產生變更和消滅均應具有法定性，這是保障公務員制度在法律上運作的根本要求。

②各國公務員法對公務員行政職務關系的產生、變更和消滅均規定了明確的條件和程序，只有在法律規定的條件出現時，公務員行政職務關系的產生、變更和消滅才有依據。

2．公務員的義務

（1）公務員義務的概念、分類

①概念

公務員義務，是指公務員法對公務員必須為一定行為或者不得為一定行為的約束和強制，即國家通過法律規定公務員所應該履行的某種責任。

②分類

a．根據義務與公務員職務的相互關系，可以將公務員義務劃分為職務義務和非職務義務。

b．依據公務員履行義務的期間不同，可以分為公務員在職期間的義務和非在職期間的義務。

c．依據義務的履行方式不同，可分為作為的義務和不作為的義務。

d．依據義務的內容不同，可分為政治要求和服務規則要求的義務。

（2）公務員義務的主要內容分析

①公務員職務關系決定了公務員的職務內容，公務員負有依法履行職務的義務。因此執行職務的義務是公務員的首要義務。

②公務員負有保守國家秘密和工作秘密的義務，這是各國公務員法的一致規定。國家秘密與工作秘密的范圍、保密期限等按照保密制度確認，公務員必須遵守。

③公務員應保持良好的品德和操行、約束自己的行為，維護政府和公務機關的形象。

④公務員不得在企業兼職、不得從事營利性活動。

3．公務員的權利及其保障

（1）公務員權利的概念

公務員權利，是指公務員法規定或者認可的公務員在執行公務的過程中可以履行職責，行使職權并要求他人作出某種行為或者抑制某種行為的權利和權力。

（2）公務員權利的具體內容

①身份保障權

身份保障權利與執行職務有直接聯系，是指公務員非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分。

②經濟（物質）利益權

公務員的經濟（物質）利益權，又稱為財產性權利，包括公務員任職時的勞動報酬、福利和保險以及退休后包括退休金在內的保障等。

a．工資，公務員工資屬于勞動報酬，是國家對公務員勞動支付的報酬。公務員實行職級工資制，即職務級別工資制，其構成可分為職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四個部分。公務員工資制度還包括地區津貼和崗位津貼。

b．福利和保險，公務員的經濟權利還包括享有退休金的權利和享受福利和保險的權利。

③公務員的政治權利

我國公務員的政治權利保障與公民的權利保障基本一致。但公務員的言論自由以及集會結社、游行示威、罷工等政治權利有法律限制。

④保障請求權（獲得救濟權）

目前我國除了聘任制公務員就聘任合同糾紛可以申請仲裁、訴訟外，公務員法只規定了公務員的申訴權利。

⑤其他權利

參加政治理論和業務知識培訓的權利、對國家行政機關及其領導人員的工作提出批評和建議的權利、提出申訴和控告的權利、依據規定辭職的權利、憲法和法律規定的其他權利。