第四章　政　府

4.1　復習筆記

一、政府概說

1．政府概念

（1）政府的概念

①宏觀意義的政府泛指國家權力的所有機關，包括通常所謂立法、行政與司法機關。

②中觀意義的政府指國家權力中的行政機關。

③在微觀意義上，人們將政府看做議會制國家中行政權力的核心—內閣。

（2）政府的特點

①公共性。一方面，政府權力來源于人民。在現代社會，政府的權力來源于人民的明示委托。另一方面，政府權力服務于人民。政府必須貫徹執行人民意志，必須向人民負責，必須為人民謀求利益。

②合法性。一方面，政府權力依照憲法或法律產生，政府權力必須依照憲法或法律規定的范圍、種類、時效、程序與限度運行。另一方面，政府必須得到人民的普遍認同與支持。

③強制性。在國家強制力的保障下，政府具有凌駕于社會之上的權威性。任何政黨、階層或個人都有義務服從和配合政府制定的法律、法規、命令等與政府活動，任何政黨、階層或個人都不得違背和對抗政府制定的法律、法規、命令等與政府活動，否則，將依法受到制裁。

2．政府職能

（1）政府職能的含義

①政府職能是指政府在維護社會穩定、保障社會公平、促進社會發展等方面所擔負的職責與所發揮的功能。

②政府職能具有兩個層次：根本職能與具體職能。

政府的根本職能包括實行階級統治與管理社會公共事務。政府職能即國家職能的具體化。一方面，政府具有鎮壓被統治階級反抗與維護統治階級利益的職能；另一方面，政府具有對國家社會生活進行干預與協調的職能。

（2）政府職能的分類

①暴力壟斷。軍隊、警察、監獄等暴力機器履行的是政府最典型的職能。暴力壟斷成為政府與其他社會組織相區別的重要標志。

②規則劃定。制度是社會外在形式與實質內容的統一。為了社會良序運行，政府必須及時構建合理的政治、經濟、文化、法律等制度。實際上，所有的政府都包括三大職能：其一，立法或制定法律；其二．執行或實施法律；其三，解釋法律，宣判、裁定其含義。

③資源提取。資源是維系政府自身與社會運轉的基礎。政府最普通的提取形式包括稅收、兵役等。

④公共產品分配。政府是公共產品提供的主體。公共產品必須由政府提供，政府提供的公共產品包括安全、秩序、環保、科技、教育、文化等。

（3）現代社會政府職能

在現代社會，政府職能范圍涉及政治、經濟、文化、社會等各個方面。

①政府政治職能，即政府為維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。

②政府經濟職能，即政府為國家經濟的發展，依法對社會經濟生活進行管理的職能。

③政府文化職能，即政府為滿足社會日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業所實施的管理。

（4）政府社會職能，即政府為國家社會進步，依法對社會進行管理的職能。

3．政府組織與活動原則

（1）政府組織與活動原則的含義

政府組織與活動原則是政府按照一定方式組織起來與進行活動的指導理念或思想。政府的不同組織與活動原則不僅關系著一國政府機關的運轉效率、效能與效果等，也深刻影響著一國政治、經濟、文化與社會生活的順利進行。

（2）傳統社會政府的組織與活動原則

在傳統社會，政府的組織與活動原則一般采用專制與集權原則，即國家的全部權力集中于君主、國王或皇帝手中。在君主專制下，君主統攬國家一切權力，君主具有至高無上的絕對權力。

（3）現代社會政府的組織與活動原則

在現代社會，政府的組織與活動原則采用“議行合一”、準“議行合一”、“議行分立”、準“議行分立”等原則。

①“議行合一”，即人民選舉代表機關統一執掌主要以立法權為內容的“議”與主要以行政權、司法權為內容的“行”的全部國家權力，“議”與“行”在機關職能、組織設置人員組成等方面完全同一。“議行合一”源于1871年巴黎公社。“議行合一”原則并不具備普遍推廣價值。

②準“議行合一”，即：一方面，人民通過選舉產生代表機關，集中代表人民的共同意志，統一執掌主要以立法權為內容的“議”與主要以行政權、司法權為內容的“行”的全部國家權力；另一方面，在不同國家機關之間實行必要的分工，”議”與“行”在機關職能、組織設置、人員組成等方面并不完全同一，以便充分發揮各個國家機關的效能。

目前，越南、古巴、朝鮮等社會主義國家普遍采用準“議行合一”原則。

③“議行分立”，即全部國家權力劃分為以立法權為內容的“議”與主要以行政權、司法權為內容的“行”，“議”與“行”在機關職能、組織設置、人員組成等方面完全分立并互相制衡。三權分立是“議行分立”。

目前，日本、西班牙、德國、意大利、荷蘭、加拿大、澳大利亞、北歐諸國等采用準“議行分立”原則。

④準“議行分立”，即全部國家權力劃分為以立法權為內容的“議”與主要以行政權、司法權為內容的“行”，“議”與“行”．特別是立法權與行政權在機關職能、組織設置、人員組成等方面并不完全分立。

現代議會政治就是準“議行分立”。以英國為例，一方面，議會執掌立法權，首相及其內閣執掌行政權，上院、法院等執掌司法權。另一方面，三權、特別是立法權與行政權并不是完全分立的，其實質是合一的、共生共滅的。其表現為：議會產生內閣，內閣必須向議會負責，政府內閣成員（包括首相）必須是議會成員，換言之，行政機關與立法機關在人員上融合；立法機關授權行政機關立法。立法是議會的權力，議會可授權大臣與地方政府制定各自的法規、命令等。

目前，日本、西班牙、德國、意大利、荷蘭、加拿大、澳大利亞、北歐諸國等采用準“議行分立”原則。

4．政府類型

（1）亞里士多德關于政府類型的論述

①關于政府類型，亞里士多德作出了最早的理論嘗試。亞里士多德認為，政府可以基于“誰統治”與“誰從統治中受益”來劃分，政府可以置于個人、少數人或多數人之手。

②亞里士多德將政府分為君主制、貴族制與民主制等正態政府類型與僭主制、寡頭制與暴民制等變態政府類型。亞里士多德主張“混合”政府。

（2）近代以來關于政府類型的論述

①布丹關于政府類型的理論基本沿用亞里士多德原則。但布丹認為，三大類型的每一種類型政府由于不同管理形式又可以分為若干子類。

②霍布斯從建立在社會契約論之上的主權理論出發，將政府類型分為三種：君主制、貴族制與民主制。

③洛克關于政府類型的理論在西方政治思想史上占有重要地位，開始明確以立法權即最高主權的歸屬替代統治者人數多寡的標準。洛克按照立法權的歸屬將政府類型分為：君主制（其中又包括世襲君主制與選任君主制兩種）、寡頭制、民主制與混合制。

④孟德斯鳩依照權力分立理論來考察政府差異，將政府類型分為君主制、專制與共和制等，并特別強調行政、立法與司法權的分立對政府類型所具有的重要意義。

⑤潘恩關于政府類型的論述開辟了一種新的理路。潘恩以政府組織原則作為標準，將政府類型分為兩種：一種是實行選舉的代議制政府；一種是實行世襲的繼承制政府。

（3）現代社會的政府類型

在現代社會，最具影響的分類是；按照傳統政府分類原則，現代政府類型主要包括共和制政府與立憲君主制政府。

①共和制政府

共和制政府是近現代立憲國家普遍采用的主要政府類型。共和制指政府主權屬于人民，作為國家代表的國家元首由人民選舉產生并具有一定任期與屆期的一種政府形式。共和制政府包括總統制、議會內閣制、委員會制，人民代表大會制等。

a．總統制的特點是總統既是行政首腦，又是國家元首，國家權力在總統、議會與司法機關之間進行配置，典型代表國家為美國、法國等。

b．議會內閣制的特點是人民選舉產生議會，議會產生內閣，內閣向議會負責，典型代表國家為加拿大、馬來西亞等。

c．委員會制的特點是議會選舉產生行政委員會，行政委員會實行臺議制，典型代表國家為瑞士。

d．人民代表大會制的特點是人民選舉產生各級人民代表大會組成權力機關，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由其產生．對其負責，受其監督，典型代表國家為中國。

②立憲君主制政府

立憲君主制政府是國家權力在形式上或在一定程度上屬于君主所有，君主作為國家元首代表國家，實際上不享有或享有國家權力的一種政府形式。立憲君主制政府包括議會君主制、二元君主制等。

a．議會君主制的特點是君主作為國家元首，其在國家機關的權力配置中并不享有實質意義的國家權力，典型代表國家為英國、日本等。

b．二元君主制的特點是君主作為國家元首，其在國家機關的權力配置中占有重要地位，政府對君主負責，典型代表國家為沙特阿拉伯等。

二、立法機關

1．立法機關的結構

（1）立法機關的整體組織形式

從立法機關的整體組織形式而言，一般地，現代國家的立法機關實行一院制、兩院制。

①一院制

a．一院制的含義，所謂一院制是指以一個單一的立法機關行使議會職權的制度。

b．目前立法機關實行一院制的國家有中國、西班牙、葡萄牙、瑞典、希臘、丹麥、芬蘭、新加坡等110多個。

c．從理論淵源考察，一院制以盧梭學說為基礎。

d．一院制的特點：一院制具有機構單一、責任明確、行動敏捷、效率較高等優點，同時具有立法草率、易助長專橫等弊病。

②兩院制

a．兩院制指立法機關由兩個機構組成，兩個機構共同行使議會職權的制度。

b．目前立法機關實行兩院制的國家有英國、美國、法國，德國、日本、俄羅斯等70多個。按照兩院的職權劃分，兩院制又包括平衡的兩院制與非平衡的兩院制。美國是平衡的兩院制，參議院與眾議院的權力基本上保持平衡。英國是非平衡的兩院制，權力集中于下院。

c．兩院制以孟德斯鳩、聯邦黨人的學說為依據。

d．兩院制具有克服“議會專斷”、高質立法等優點，同時具有相互推諉、拖延法案通過等弊端。

（2）立法機關內部普遍采取委員會的結構形式

①在現代各國立法機關中，“委員會被看做世界各國議會程序規則的一個重要的組織結構要素。”一般地，委員會是立法機關的常設工作機構。委員會實行合議制。

②各國立法機關委員會呈現出不同內涵。一般說來，參議院、眾議院有相對應的委員會。除預算委員會外，其他委員會都設有數量不等的小組委員會。

2．立法機關的功能

（1）立法機關的根本功能是合法性功能

近代以來，“主權在民”、“人民主權”等思想理論作為旗幟與口號在世界政治發展進程中發揮了巨大作用，人民主權成為代議民主制不可易移的首要原則。在代議民主制下，人民意志必須經由“媒介”——立法機關等來加以表達與體現。

立法機關提供著國家政權的合法性基礎。

（2）立法機關的具體功能

①立法功能

立法權是立法機關的傳統權力與首要權力。立法機關通過運用直接或間接民主的形式把民眾的意見和要求匯總起來，經過法定程序而制定、修改與廢止法律。

②監督功能

作為民意機關．立法機關代表人民監督和制約其他國家機關。這是現代國家權力行使中遵循的“人民主權”原則的具體體現。立法機關的監督功能主要是通過行使質詢權、彈劾權、預算權、人事任命權等來實現的。

③教育功能

立法機關是政治社會化的重要載體。這主要體現在以下幾個層面：

a．認知層面，包括立法機關向社會輸送代議制度的認知、民主的認知、人權的認知等；

b．價值取向層面，包括立法機關促進社會由認知內化為民主價值取向、法治價值取向、人權價值取向等；

c．制度安排層面，包括立法機關通過創建、提供一系列合法化、規范化與組織化的制度安排，從而使社會大眾能夠實踐上述認知與價值，如選舉制度、聽證制度等。

從最廣泛意義上，立法機關在履行其立法、決定、任免與監督等職能的過程，也是向社會傳播憲政理念，引領社會熟悉與實踐民主制度的運作程序，培育社會法治精神的過程。

④民意功能

a．結構功能主義認為，立法機關具有體系、過程與政策功能。其中，過程功能強調立法機關的利益表達與利益綜合功能。

b．立法機關通過議員或其他人員、其他渠道，廣泛了解社會民情、提取社會民意，將人民意志整合為法律等國家性規范，并用其協調社會各方面的利益．真正體現與保障人民權益。

3．立法機關的人員

（1）議長是立法機關的核心人員

①議長產生的方式

議長或由多數黨提名并經全院大會選舉產生，或由立法機關內部政黨領袖協商確定，或由國家元首直接任命，或由特定的政府高級官員兼任。

②議長的職權

a．領導與主持立法機關會議與活動，決定與安排立法機關會議活動的程序與日程；

b．組織安排與決定對議案的審議、表決；

c．領導、組織、幫助、協調立法機關各委員會與其他辦事機構的工作；

d．為議員開展工作提供幫助與服務；

e．維護立法機關的會議秩序；

f．對外活動中代表立法機關等。

（2）議員是立法機關的基本細胞

①議員的含義

議員是建基于選民普遍認可與信任之上的、具有獨立思考的精神與自主判斷的權利的責任主體。

②議員的資格

a．議員的資格，一般地，在年齡、居住時間、職業或選舉保證金等方面都有限制。

b．西方各國關于議員資格的規定都體現了公民平等、普遍選舉等原則，但實踐中，“很明顯，精英中的精英是在議會里，在眾議院、參議院和其他立法分支機構里。”

c．我國法律明確規定：中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業，家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住年限，都有選舉權與被選舉權。

（3）議員的職權

①立法提案權；

②審議表決權；

③監督權。議員的監督權主要通過質詢、提起監督案、視察等形式來履行。

（4）議員的保障權利

①言論免責權，指議員在立法機關內的發言、報告、文件、表決等有不受法律追究的權利。其最早起源于英國，現在已經成為國際慣例。

②人身特別保護權，指議員享有非經立法機關批準不受逮捕或審判的權利。

③物質報酬受領權。我國人大代表主要享有發言與表決免責保障、人身特別保護、物質幫助與時間保障以及其他特殊保障等四個方面的特殊保障。

三、行政機關

行政機關是國家機關的重要組成部分，是依法成立的行使國家行政職權的國家機關。

1．行政機關的結構

從橫向看，行政機關的結構包括行政首腦、內閣、行政部門等；從縱向看，行政機關的結構包括中央行政機關與地方行政機關。隨著國家政府類型的不同，行政機關的結構也呈現出不同特點。

（1）總統制國家行政機關結構

一般地，在總統制國家，總統既是行政首腦又是國家元首，獨立行使最高國家行政權。內閣由總統依照法律程序任命，通常由各部部長組成，為總統的咨詢機構。行政機關各部負責處理本部的行政事務，接受總統領導與監督。代表國家是美國。

（2）議會內閣制國家行政機關結構

一般地，在議會內閣制國家，總理或首相為行政首腦，負責制定和執行國家對內、對外的一切重大方針與政策。內閣的成員由總理或首相提名，然后提請國家元首任命。國家元首名義上代表國家，并無實際權力。內閣總攬國家行政事務，向議會負責，接受議會監督。總理或首相有權任命各部部長。各部部長負責處理本部的行政事務。代表國家是德國。

（3）委員會制國家行政機關結構

瑞士是實行委員會制的唯一國家。聯邦委員會是瑞士的最高行政機構，由包括主席在內的7名委員組成。主席與其他委員地位平等，對內主持會議，對外行使國家元首的禮儀性職責。委員分別擔任各部行政首長，但一切政務均須集體議決，以委員會名義執行。委員會是議會的執行機關，向議會負責，接受議會監督。

（4）人民代表大會制

一般地，在人民代表大會制國家，在中央一級，最高行政機關是全國人民代表大會的執行機關，向它負責，受它監督。全國人民代表大會決定總理的人選。總理為最高國家行政機關負責人。最高行政機關實行首長負責制。代表國家是中國。

（5）議會君主制國家行政機關結構

一般地，在議會君主制國家，君主是世襲虛位國家元首。內閣行使最高行政管理權，向議會負責。首相提出組閣名單，請君主任命。首相主持內閣，對各部進行指導與監督。代表國家是英國。

（6）二元君主制國家行政機關結構

一般地，在二元君主制國家，包括行政權在內的國家權力由君主和議會共同掌握。一方面，國家設立了議會；另一方面，君主是真正的權力中心，擁有全部行政權。君主任命內閣，內閣向君主負責。代表國家是沙特阿拉伯。

2．行政機關的功能

（1）傳統社會行政機關的功能

這一時期是行政史上的一個混沌的、蒙昧的階段，落后的社會經濟發展水平制約著政府功能的發育。

①在傳統社會，并不存在明確的國家領域與社會領域的界限，國家權力覆蓋整個社會，政府集權過多，功能失范。政府權力對社會而言包括政府所發揮的功能在力度上并不強烈。

②行政權力并沒有從國家權力中分離出來，嚴格意義上行政機關的功能并不存在。

（2）現代社會行政機關的功能

①現代社會，行政機關的管理功能日益發育并成為最重要的功能之一。

a．隨著社會的不斷成長，國家與社會的分野日趨明晰，政府的功能逐漸明確化與規范化。

b．隨著“人民主權”、“議會主權”、“三權分立”等政治理念的擴展，國家權力明確析分為立法權、行政權與司法權等，行政機關往往被定位為行使行政權的機構，其功能主要體現為依照立法機關制定的憲法、法律與決定等進行社會公共事務管理。

②行政機關的管理功能在具體范圍上擴展了。

a．突破了僅通過執行立法機關頒布的憲法、法律等而進行國家與社會事務管理的功能定位，開辟了通過參與制定憲法、法律等來進行國家與社會事務管理的功能取向。

b．行政機關加大了對社會事務的干預力度，特別是行政機關的經濟管理職能較大地加強了。

③在現代社會中行政機關的管理功能成為主導。在統治寓于管理的功能配置格局下，行政機關的管理功能具體體現于下列方面：執行憲法與法律，參與國家立法；決定并實施國家內外政策；組織與管理國家公共事務；凋節與干預社會經濟等。

（3）新時期行政機關的功能

新時期，行政機關的管理功能日益融入了服務的新元素。

①自上世紀80年代以來，國際化、信息化、民主化浪潮給行政機關帶來了巨大沖擊與挑戰；

②行政機關的管理功能不斷擴張導致了諸多困境，要求行政機關在管理中以社會為本位、以民眾為中心，重視管理中的公共性、民主化、參與合作，為社會與民眾提供優質的公共服務。

3．行政機關的人員

（1）傳統社會行政機關的人員

在傳統社會，行政權力并沒有從國家權力中分離出來，嚴格意義上的行政機關及其人員并不存在。一般地，在政府機關的人員與社會民眾之間，官民嚴重對立，官民之間構成一種統治與被統治、管理與被管理的關系；在政府機關的人員與國王、君主之間，政府機關的人員由國王、君主等直接任命與指揮，協助國王、君主等進行統治，君臣之間構成一種依附或附庸關系；在政府機關的人雖相互之間，下級對上級負責，不同行政機關的官員之間構成了一種截然分明的等級關系。

（2）近代以來行政機關的人員

①近代初期，行政機關的職位基本上由國家元首、行政首長、重要官員根據個人好惡授予，成為個人瞻恩徇私相授受的贈品。19世紀初期后，政黨政治日益發展，行政機關的職位配置的主導方式是政黨分肥制。

②進入19世紀中葉后，英國、美國、法國、日本、德國等西方國家在借鑒中國科舉制度精華的基礎上普遍建立了現代公務員制度。

在現代公務員制度下，行政機關的人員主要包括政務官與事務官兩類。狹義的文官僅指事務官。政務官與事務官的主要區別在于：

a．就任務性質而言，政務官決定或參與決定國家或地區政策，事務官執行國家或地區政策。

b．就任用資格而言，政務官沒有資格限制，由于國家元首或行政首長基于其才能與信任而選任；事務官有一定資格限制，需要通過一定的考試或檢核合格。

c．就政治觀點而言，政務官具有明確黨派色彩，積極參與黨派政治；事務官對政黨政治應采取公正超然的態度，對政治問題應保持緘默，忠實執行政府的政策，為政府服務。

d．就身份保障而言，政務官隨著國家元首、行政首長或重要官員共進退可以隨時被任用或免職，其身份不受法律之特別保障；事務官長期任職，其職務由法律保障，非因法定事由與非經法定程序不得任意免職、辭退與開除。

e．就退休制度而言，政務官沒有退休制度；事務官有法定退休制度，并有相關之退休事項等規定。

f．就懲戒制度而言，政務官對選民、議會或行政首長負責，可以撤職等；事務官則有等級輕重不同的懲戒。

g．就升遷制度而言，政務官無升遷制度，只要政治正確，獲得國家元首、行政首長或重要官員的信任便可升遷；事務官有一定的升遷制度，并有相關法律的規定。

四、司法機關

司法機關是國家機關不可或缺的組成部分，是依法成立的行使國家司法職權的國家機關。廣義的司法機關包括審判機關、檢察機關與司法行政機關。狹義的司法機關，僅指審判機關，即法院。現代社會在本質上是法治社會，司法機關的地位越來越重要。

1．司法機關的結構

（1）審判機關即法院是司法機關的核心

①審判機關即法院是司法機關的核心，代表國家行使審判權，在行使這一權力過程中，具有被動性、依法性、普遍性與多級性。

②世界各國大多形成相對完備的法院組織系統，法院包括不同的種類。

a．按照管轄案件性質，法院包括刑事法院與民事法院等；

b．按照國家結構，法院包括單一制國家法院與聯邦制國家法院；

c．按照受理案件領域，法院包括普通法院與專門法院；

d．按照審級，法院包括初審法院、上訴法院與終審法院。

（2）檢察機關是國家機關的重要組成部分，代表國家行使法律監督權

①在西方三權分立體制下，檢察機關隸屬于國家行政機關。我國檢察機關獨立于國家行政系統，除設置最高人民榆察院與地方各級人民檢察院外，還設置軍事檢察院等專門檢察院。

②司法行政機關是主管司法行政事務的國家行政機關。我國司法行政機關是各級政府的組成部分，承擔普法依法治理、基層人民調解、監改監教、法律服務、法律援助等職能，國家司法都隸屬國務院，地方各級政府的司法行政機關稱為司法廳或司法局。

2．司法機關的原則

（1）司法獨立

獨立原則已成為當今世界普遍遵循的一項普適性優勢原則。司法獨立主要體現在：

①司法權威由司法機關統一行使，不受其他國家機關與任何個人的影響與干預。

②司法系統內部相互獨立，即一個司法機關的司法活動不受另一司法機關的影響與干預。

③法官依法獨立審判。法官之上不應當有法官，每個法官在依法行使審判權方面都是完全獨立的。

④法官保障制度。為了使法官無所顧忌地捍衛法律，西方各國規定了較為完備的法官保障制度。

（2）司法公正

①司法公平即“法律面前人人平等”，是人類社會發展史上的巨大進步。

②司法平等的核心是公民在適用法律上一律平等。對于司法機關而言，其必須平等地對待訴訟各方當事人，對所有人平等地適用法律，不得因年齡、性別、社會地位等原因在法律內容與程序上歧視和不公平對待任何人。

（3）司法公開

司法公開是現代法治的基本原則之一。

①司法程序公開是保障司法正義的必要制度設置，司法程序的公開成為司法公開最重要的內容。司法程序公開必然要求將司法程序置于社會監督之下，從而徹底否定了以往極權政治中的秘密裁斷法的傳統，標志著司法民主與正義的誕生。

②為保障司法程序公開原則的實施，各國法律在司法程序中制定了相關的保障制度：對審制度，即法庭審理應該在雙方當事人到場情況下進行。,

③保持司法程序公開與司法獨立原則的相對平衡具有重要意義。

在現代國家，司法機關的原則還包括無罪推定、罪刑適應、上訴不加刑、不得重復處罰、自由心證等原則。司法機關的原則成為其在行使司法權的過程中必須遵循的基本規則與基本精神。