第二章　中國社會保障制度概論

2.1　復習筆記

一、中國計劃經濟體制下社會保障的歷史

1．計劃經濟體制下城鎮的社會保障制度及其特點

（1）計劃經濟體制下城鎮的社會保障制度的簡史

20世紀50年代初，中國在城鎮建立了以勞動保險為主體，社會救助為輔的社會保障制度。勞動保險為勞動者及其家屬提供多種保險和企業福利（或者單位福利）。

從20世紀50-80年代，勞動保險大體經歷了兩個階段的變遷：

①企業保險和社會保險混合的體制。

這一保險制度有以下特點：

a．保障的對象為城鎮企業職工（醫療保險還為家屬提供保護）；

b．它是一種不分險種的“一攬子”保險計劃；

c．與中國高就業政策或者說“零失業”政策一致，沒有失業保險的內容；

d．在風險分散的機制上，是以企業保險為主輔之以社會保險的混合制度。

②轉向企業保險。

與前期的保險制度比，這一規定意味著勞動保險由企業保險為主輔之以社會保險的混合制度走向徹底的企業保險制度；同時保險基金停止了積累。

（2）計劃經濟體制下城鎮的社會保障制度的特點

20世紀50-80年代，中國城鎮的社會保障是與計劃經濟體制相適應的，它具有以下特點：

①與就業關聯的勞動保險為主體，輔之以對貧困家庭的救濟制度，為城鎮居民提供安全網。勞動保險提供一攬子風險保護。因為“高就業”政策，勞動保險的覆蓋率很高。因為勞保醫療為職工的家屬提供保障，所以醫療保障的覆蓋率也很高；

②勞動保險是“國家——企業”保障模式。勞動保險的最后的責任人是國家，在這個意義上，城鎮的勞動保險是前蘇聯的“國家保障”模式，這是制度的本質；但形式上卻是用人單位（企業）在運行，用人單位發放退休金、報銷醫療費用、提供各種福利等，所以我們可以稱這種制度為“國家－企業”保障制度；

③社會福利不足與企業福利過度并存。與就業關聯的勞動保護包含了企業福利，小到肥皂大到住房，各種福利由企業提供。尤其是到計劃經濟的后期，各企業間的福利水平差別很大，一方面造成企業間的不公平，另一方面也造成社會福利發育不足和造成社會福利方面的不公平。

2．計劃經濟體制下農村的社會保障制度

（1）1949-1978年，中國農村的社會保障制度的經濟基礎主要是集體經濟，我們可以將其稱之為互助保險。這期間的農村社會保障主要是以農戶家庭自我保障為主，集體經濟適當輔助；

（2）1956年第一屆人大會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》建立起“五保”制度；

（3）到20世紀60年代，在全國范圍普遍建立了合作醫療制度；

（4）1978-2002年可以看做是農村社會保障制度的真空期；

（5）20世紀90年代，中國農村開始了真正意義上的社會保障制度建設的探索。1991年，我國歷史上第一個針對農村居民的正式的社會保障文件《農村社會養老保險基本辦法》出臺，并組織了較大規模的試點，但由于條件不成熟，1998年該制度停止運行了；

（6）2003年開始推廣的新型農村合作醫療制度是真正意義上的社會保險制度，由此中國廣大農村逐步建立了以基本醫療保險和養老保險為主要內容、各種社會救助為輔的社會保障體系。

二、覆蓋城鄉居民的中國社會保障體制的建立與發展

1．中國社會保障制度的里程碑

（1）1993年十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，第一次在黨的文件中規定要建立社會保障制度，我們可以將此視為中國社會保障的里程碑。

（2）1993年中共中央的《決定》第一次提出建立“多層次”的社會保障體系，并指出社會保障制度的建立，對于深化企業和事業單位改革，保持社會穩定，順利建立社會主義市場經濟體制具有重大意義。

這樣，中國的社會保障體系就不僅包括正式制度也包括非正式的保障制度。

2．中國社會保障制度的基本原則及其重要意義

（1）中國社會保障制度的基本原則

中國社會保障的基本原則是“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”。

①“全覆蓋”是保障對象的覆蓋城鄉全體居民，與中國社會主義市場經濟的理念一致；

②“?；尽睆娬{的則是社會保障水平與中國經濟發展水平相一致，不能超越經濟的發展，這是總結福利國家的教訓而形成的理念；

③“多層次”則是政府提供基本層次的保障而市場提供更高層次的保障，政府、社會、家庭、個人和市場都能成為風險保護的供給主體而不是一味地依賴政府，這也是福利國家給我們的教訓；

④“可持續”則要求在長期內社會、經濟、社會保障制度能夠負擔得起社會保障制度的支出。

（2）中國社會保障制度的重要意義

中國社會保障的基本原則具有重要的意義，它強調了全體人民享有社會保障的公平性，同時又強調了社會保障制度的經濟可負擔性，從而使制度具有可持續性；它努力避免福利國家居民高度依賴政府引起的許多問題，如福利病、財政赤字等。

3．城鎮社會保障制度的建立與發展

（1）城鎮企業保險向社會保障制度改革的歷史背景

①在計劃經濟體制下建立的“勞動保護”制度是城鎮就業人口及其家屬的一攬子保險制度。它保障的對象主要是國有企業職工。

a．隨著20世紀80年代中國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，越來越多的就業人口沒有社會保障制度的保護；

b．隨著國有企業的關閉、破產，大量的國有企業職工一夜之間失去工作的同時失去了保障；原有國有企業人口老化，企業之間的提供保險的負擔畸輕畸重，同時企業負擔大量的保險事務工作，無法在開放的市場與國外企業競爭；

c．從保險學原理上講，企業保險也無法用大數法則來分散勞動者的風險，企業要求保險社會化，所有上述因素都成為改革的內在動力。

②除了經濟體制轉型外，當時對國家父愛主義的反省也影響了社會保險制度的建立；

③至20世紀90年代，各高收入國家對福利制度和社會保障制度改革的理論和實踐對中國也產生了影響。

（2）以社會保險為主體的社會保障體系的建立

①自1994年至1999年，先后建立了生育保險、工傷保險、城鎮職工基本養老保險制度、城鎮職工基本醫療保險制度和失業保險制度。與城鎮就業關聯的五項保險制度我們俗稱為“五險”；

②1999年建立了城鎮居民最低生活保障，2007年建立了城鎮居民基本醫療保險，2011年開始試行城鎮居民基本養老保險的試點；

③2007年和2009年，中國還分別建立了以低收入者和中等偏低收入者為對象的廉租房和公租房制度。

至此，中國城鎮以社會保險為主體，以最低生活保障為輔的社會保障制度體系大體建立起來。

（3）與就業關聯的“五險”的主要內容

五項社會保險的特點是：保障的對象均為城鎮就業人員；保險費來自企業或雇員；保障水平為保基本。下面簡要介紹各項制度的內容：

①生育保險

1994年建立的生育保險是對生育子女的職工給予必要的經濟補償和醫療保健的社會保險制度。該制度規定，用人單位應向當地社會保險經辦機構繳納生育保險費；生育保險費的繳費比例由當地人民政府根據計劃內生育女職工的生育津貼、生育醫療費支出情況等確定，最高不得超過工資總額的1％，職工個人不繳費。參保單位女職工生育或流產后，其生育津貼和生育醫療費由生育保險基金支付。生育津貼按照本企業上年度職工月平均工資計發；生育醫療費包括女職工生育或流產的檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費（超出規定的醫療服務費和藥費由職工個人負擔）以及女職工生育出院后，因生育引起疾病的醫療費。

②工傷保險

1996年建立的工傷保險是指勞動者在工作中或在規定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業病導致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬從國家和社會獲得物質幫助的一種社會保險制度。制度保障的對象為各類企業的職工、個體工商戶的雇員。保費由用人單位繳納，個人不用繳費。制度按不同行業和不同的風險概率實行差別費率，按用人單位工資總額的一定比例征集，標準為工資總額的0.3％至2.5％不等。

③城鎮職工基本養老保險

1997年建立的城鎮職工基本養老保險是為滿足相關條件的退休人員提供養老金的社會保險制度。企業職工基本養老保險由社會統籌和個人賬戶組成，企業按職工工資的20％社會統籌賬戶繳費，個人繳納本人工資的8％并記入個人賬戶，在滿足相關的條件后，職工退休后從社會統籌和個人賬戶獲得基礎養老金和個人賬戶養老金。

④城鎮職工基本醫療保險

1998年建立的城鎮職工基本醫療保險是為參保職工提供醫療費用補償的社會保險制度。新的職工醫療保險只保障就業人員，“一老一小”被排斥在保障制度之外。職工醫保制度由企業和個人共同繳費，企業繳費為職工工資的6％，個人繳費為工資的2％，企業繳費的2/3進入社會統籌，個人繳費及企業繳費的1/3進入個人賬戶。職工因病發生費用時，制度予以補償，但有起付線、共同保險及最高限額的規定。

⑤失業保險

失業保險是保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業的社會保險制度。1999年中國頒布《失業保險條例》，建立了失業保險，為失業人口提供保護。失業保險的對象是國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業的職工，費率為工資的3％，企業承擔2％，個人承擔1％。

（4）城鎮居民基本醫療保險和城鎮居民基本養老保險

①城鎮居民基本醫療保險是為城鎮非從業居民提供基本醫療補償的、自愿性保險制度。不屬于城鎮職工基本醫療保險制度覆蓋范圍的中小學階段的學生（包括職業高中、中專、技校學生）、少年兒童和其他非從業城鎮居民都可自愿參加城鎮居民基本醫療保險。城鎮居民基本醫療保險以家庭繳費為主，政府給予適當補助。

②城鎮居民養老保險是為城鎮非從業居民提供養老收入的自愿性養老保險制度。中國政府2009年開始試點城鎮居民養老保險制度，制度的保障對象為城鎮戶籍、年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民。城鎮居民養老保險個人繳費每年的標準設定為10個檔次，每檔次100元，從100到1000元，參保人員可自主選擇繳費檔次。個人繳費記入個人賬戶。參保人達到一定年齡時，政府給付基礎養老金，并從個人賬戶獲得個人賬戶養老金。

（5）城市居民最低生活保障制度

1999年建立的城市居民最低生活保障制度是地方政府為收入低于最低生活保障線的居民提供救助的保障制度。城市居民最低生活保障資金由地方人民政府列入財政預算。地方政府根據當地維持居民基本生活所必需的費用來確定最低生活保障標準。家庭人均收入低于最低生活保障標準的城市居民均可申請領取最低生活保障金。城市居民領取最低生活保障金前，需接受家庭收入調查，領取的保障金為家庭人均收入與最低生活保障標準的差額部分。

（6）住房保障制度

住房保障制度是指政府為中低收入人群提供住房或租金資助以保證受益人“有房住”的制度。在此指政府保障受益人居住權而非所有權的制度。住房保障機制的內容很廣，相關的土地政策、經濟適用房、廉租房、公租房等.都是住房保障的范圍。本書的住房保障是狹義的概念，指政府保障受益人居住權而非所有權的制度。

4．農村社會保障制度的建立與發展

21世紀初中國農村社會保障制度的建設進入了快車道。至此，中國以社會醫療保險、養老保險為主體，以最低生活保障制度為輔的社會保障制度構架大體形成。

（1）農村社會保障制度建立的歷史背景

農村社會保障制度建立的背景條件與城鎮完全不同。

①中國農村長期缺乏社會保障制度，農民對社會保障的需求巨大，是農村社會保障制度產生的內生動力；

②城鄉統籌發展理念的形成；

③中國經濟持續高速發展為農村社會保障制度提供了經濟條件。

（2）農村社會保障制度的建立與發展

在上述背景下，中國農村建立了以新型農村合作醫療（新農合）、新型農村養老保險（新農保）、農村最低生活保障制度為主要內容，教育救助、災害救助等等輔助的社會保障體系。我們這里對其中幾種主要制度進行簡介。

①新型農村合作醫療制度

a．新型農村合作醫療制度內容

新型農村合作醫療是國家為農村人口提供基本醫療保障的制度。該制度的資金來源于政府、集體和個人，以縣市為單位統籌管理。新型農村合作醫療最初以解決農村居民的“大病”醫療費用的補償為目標，以解決農民因病致貧的問題，經過幾年的發展，隨著籌資水平的提高，保障范圍逐步擴大，目前已成為既保障住院疾病和門診大病也保障普通門診的綜合性醫療保險制度。

該制度的保費來源以政府補貼為主，農村居民繳費為輔。新型農村合作醫療也設有起付線、共同保險和最高限額。

b．新型農村合作醫療的特點：

第一，籌資水平低，但發展得較快。人均籌資水平由2004年的46元快速提高到2011年的246元。

第二，政府扮演了重要的角色。中央政府和地方各級政府提供了新型農村合作醫療的主要資金，個人繳費只是一個很小的比例。個人繳費2004年為人均15元，2011年為36元，而各級政府的補貼則由2004年的人均28元，上升為2011年的210元。

第三，中央財政補貼具有明顯的轉移支付功能。中央財政的支持主要是針對中西部地區的，而東部經濟發達的地區地方財政則更為重要。2011年，中央政府對中西部地區的新型農村合作醫療支出分別為人均108元和123元，而對東部地區的支出則為人均30元。

②新型農村養老保險制度

2009年農村開始試點新型養老保險制度，為年滿60歲的參保人提供養老金。年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構成。根據人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。

參保人繳費進入個人賬戶，并按1年期存款利率計息，年滿60歲時獲得基礎養老金和個人賬戶養老金?；A養老金的資金來源于政府，個人賬戶為既定供款制度。

③農村最低生活保障制度

2007年中國農村建立了最低生活保障制度，該制度由地方政府為家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村貧困群眾，按最低生活保障標準，提供維持其基本生活的物質幫助。農村最低生活救濟對象確定為四類：

a．家庭成員均無勞動能力或基本喪失勞動能力的；

b．是家庭主要成員在勞動能力年齡段，但因嚴重殘疾而喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；

c．是家庭成員雖在勞動能力年齡段，但因常年有病基本或大部分喪失勞動能力，家庭保障確有困難者；

d．是家庭主要成員因病、因災死亡，其子女均不到勞動能力年齡段，生活特別困難者。

5．中國社會保障制度的評價

經過十幾年的發展，全民意義上的社會保障制度構架得以確立，并在過去的十幾年

發揮了重要作用。

（1）積極作用

①社會保障制度的建立和發展體現了我國憲法的要求，也體現了中國文化中“大同思想”的價值觀，也體現了社會主義追求社會公平的理念；

②社會保障制度的建立與發展為廣大居民提供了風險分散的機制，數以億計的城鄉居民從制度中受益，尤其是農村居民，相關的社會保障制度的建立，不僅獲得了政府提供的公共產品的公平性，更是真切獲得了相關的保護，個人風險下降；

③社會保障的建立與發展適應并推動了社會主義市場經濟的發展；

④社會保障制度建立與發展對中國經濟體制的改革起了很好的保駕護航的作用；

⑤社會保障制度建設的過程中，充分吸收了外國的經驗教訓。中國的社會保障強調制度只是提供基本生活保障的原則，一方面是基于中國經濟發展水平的約束，另一方面也是總結了各國福利制度引起的各種經濟和社會問題，為避免社會保障供給導致公平與效率的雙重失損，所以在制度設計過程中，有防止高水平保障的傾向。

（2）消極影響

①社會保障制度設計的過程中，受新自由主義影響的痕跡明顯，在公平與效率之間搖擺，導致了制度結構上的缺陷，并引起了效率損失；

②制度覆蓋面很大，但人群覆蓋率有待進一步提升。目前主要的保險項目已覆蓋城鄉，但由于發展速度太快，發展的質量有待提高，人群的覆蓋率遠多比想象的低，尤其是一些有財政轉移支付的項目，地方虛報參保人便可從上級獲得相關補貼，而實際繳費人數比統計數據低。流動人口數量巨大，脫保與重復參保大量存在；

③保障水平有待進一步提高。有些社會保障項目只是構建了一個框架，保障水平非常有限，城鄉居民養老保險、社會救助提供的保障水平都非常有限；

④制度發展過程中有重形式輕實質的傾向；

⑤地方政府財力的可持續性可能是最重要的問題。