1.4 新時期能源電力規(guī)劃工程面臨的形勢

本節(jié)主要內(nèi)容包括新時期我國能源電力發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型升級的新機(jī)遇、社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下中長期規(guī)劃的新思路，以及能源電力規(guī)劃工程主要研究方向。

1.4.1 能源電力發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型升級的新機(jī)遇

1．能源電力發(fā)展面臨的新形勢

1）經(jīng)濟(jì)和能源需求增長換擋降速

經(jīng)濟(jì)由高速增長進(jìn)入到中高速增長階段，能源消費(fèi)增速也將保持中低速增長常態(tài)。“新常態(tài)”的主要特征為：

（1）增速換擋。經(jīng)濟(jì)增速從過去10%左右的高速增長轉(zhuǎn)為7%左右中高速增長。2020年以后增速繼續(xù)回落。

（2）調(diào)整結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生全面、深刻的變化，不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)逐步成為產(chǎn)業(yè)主體。預(yù)計(jì)到2020年，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的50%以上。

（3）創(chuàng)新驅(qū)動。經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

（4）多重挑戰(zhàn)。面臨房地產(chǎn)風(fēng)險、地方債風(fēng)險、金融風(fēng)險等潛在風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的難度在加大。隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的回落，未來能源消費(fèi)增速也將從以往的高速增長態(tài)勢回落至中低速增長階段。

2）供給方式面臨較大調(diào)整

煤炭等常規(guī)化石能源由“供給不足”轉(zhuǎn)向“供給過剩”，新能源快速發(fā)展，但也面臨著消納難等問題。常規(guī)發(fā)電能源主要是煤炭，從供應(yīng)側(cè)來看，2013年中國煤炭產(chǎn)量36.8億噸，產(chǎn)能約40.0億噸，在建產(chǎn)能超過10.0億噸，“十三五”將陸續(xù)投產(chǎn)和釋放；從需求側(cè)看，2013年全國煤炭消費(fèi)量36.1億噸，供給已經(jīng)超過需求。而隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的不斷加強(qiáng)，煤炭需求增速放緩、供大于求的局面預(yù)計(jì)將長期存在，霧霾治理、生態(tài)壓力和低碳發(fā)展的倒逼機(jī)制將使煤炭消費(fèi)總量峰值時間明顯提前。

3）環(huán)境保護(hù)的約束進(jìn)一步增強(qiáng)

當(dāng)前中國的大氣污染形勢已十分嚴(yán)峻，在傳統(tǒng)的煤煙型污染尚未得到解決的情況下，以PM2.5和酸雨為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染日趨嚴(yán)峻，突出表現(xiàn)在：全國特別是火電行業(yè)SO2和煙塵排放量下降，但NOx排放未得到有效控制；酸雨未能得到控制，由硫酸型酸雨逐漸向硫氮混合型酸雨轉(zhuǎn)變；高濃度細(xì)顆粒物污染日益嚴(yán)重，在中東部區(qū)域?qū)覍野l(fā)生持續(xù)多日的區(qū)域性重污染灰霾天氣。未來，能源電力如何與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。

4）碳減排面臨新形勢、新挑戰(zhàn)

“十三五”國家對于碳排放可能設(shè)定控制目標(biāo)，如果實(shí)施則必須加快調(diào)整以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。國際社會把21世紀(jì)末全球平均溫度升高控制在2℃之內(nèi)作為共識。要實(shí)現(xiàn)2℃目標(biāo)，一般研究認(rèn)為，全球應(yīng)在2020年之前碳排放達(dá)到峰值。2014年11月，《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中提出，中國計(jì)劃2030年左右CO2排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰，并計(jì)劃到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右。

5）深化電力體制改革的影響

強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場的主體作用，能源價格形成新機(jī)制、電力市場化改革對“十三五”發(fā)展將會產(chǎn)生重要影響。習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第6次會議上提出推進(jìn)能源消費(fèi)、供給、技術(shù)、體制“四個”革命，要求堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，未來將主要由市場主導(dǎo)配置資源。

2.“十三五”規(guī)劃應(yīng)把握好新時期的新特點(diǎn)

中國電力工業(yè)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，從以往側(cè)重于滿足供應(yīng)需求轉(zhuǎn)向追求發(fā)展質(zhì)量，其基本特征是“安全、清潔、高效、經(jīng)濟(jì)”。在規(guī)劃上應(yīng)重點(diǎn)做好“總量、結(jié)構(gòu)、布局、調(diào)配、體制”5個方面的平衡。

（1）總量上做好供應(yīng)和需求的預(yù)測、銜接和平衡。要以科學(xué)供應(yīng)滿足合理需求，在做好需求預(yù)測的基礎(chǔ)上，利用需求引導(dǎo)供應(yīng)，同時通過供應(yīng)抑制不合理需求。逐步解決區(qū)域過剩與總體缺能的問題。

（2）結(jié)構(gòu)上做好清潔能源開發(fā)與化石能源利用的平衡。關(guān)鍵要做好化石能源清潔化利用和清潔能源有序開發(fā)，二者并重，做到發(fā)展目標(biāo)可行，經(jīng)濟(jì)可承受。同時加快抽水蓄能等調(diào)峰電源建設(shè)，提高系統(tǒng)靈活性。

（3）布局上做好存量調(diào)整和增量優(yōu)化的平衡。存量上要著力解決東北等地區(qū)電力過剩、新能源棄風(fēng)限電的問題，中東部重點(diǎn)區(qū)域老舊燃煤機(jī)組基本退出。增量上煤電、核電、新能源裝機(jī)應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃布局，高效利用。

（4）調(diào)配上做好本地供應(yīng)和跨區(qū)調(diào)運(yùn)的平衡。中國能源供應(yīng)的重心逐步西移、北移是大勢，中東部地區(qū)用能缺口將逐步擴(kuò)大。調(diào)配上既要充分挖掘本地供應(yīng)能力，也要利用好區(qū)外、境外等多種渠道的資源。

（5）體制上做好政府與市場、激勵和約束的平衡。市場能夠解決好的交給市場，市場失靈的領(lǐng)域做好政府監(jiān)管。合理設(shè)計(jì)激勵與約束機(jī)制，在公平開放的規(guī)則下，在售電側(cè)引入多元購售電主體，逐步建立供需直接見面的大市場，從而在供需之間展開競爭，提高效率。

3.“十三五”及中長期電力發(fā)展的新挑戰(zhàn)

1）電力需求預(yù)測

（1）能源和電力需求增速都將下降一個臺階，但電力增速回調(diào)的幅度要小于能源增速回調(diào)幅度。綜合各方面判斷，2020年中國能源需求總量為46億～47億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，“十三五”期間能源需求年均增長3%左右，相比2004—2013年年均8.6%的增速有很大回調(diào)。

（2）電力增長仍有較大空間，2020年全國全社會用電總量在8萬億千瓦時左右。從人均用電量水平來看，2013年，中國人均用電量為911千瓦時，接近世界平均水平，但僅為部分發(fā)達(dá)國家的1/3～1/4。預(yù)計(jì)到2020年，中國人均用電量將穩(wěn)步增長至5500千瓦時～5800千瓦時，接近2011年英國、意大利、西班牙等歐洲國家的水平，相當(dāng)于2011年日本人均用電量的2/3和美國人均用電量的約40%。

從拉動用電增長的動力來看，2013年四大高耗能行業(yè)合計(jì)用電量占全社會用電量的比重為31.1%，而第三產(chǎn)業(yè)和居民生活用電比重僅為11.8%和12.8%，遠(yuǎn)低于OECD國家30%以上的水平，未來將成為拉動全社會用電增長的主要動力。

2）發(fā)電能源供應(yīng)

（1）大氣污染治理要求減煤和煤炭清潔高效利用，主要途徑是提高發(fā)電用煤比重。

當(dāng)前，加大清潔能源開發(fā)力度已取得高度共識，治理大氣污染、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是煤炭的減量和清潔利用。一是散煤的集中高效利用，需要更多的轉(zhuǎn)化為發(fā)電，同時發(fā)電廠降低排放；二是煤炭總量減量，倒逼中國供應(yīng)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。“十三五”期間是煤炭消費(fèi)得到明顯抑制的階段，到2030年可實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的煤炭減量。

“十三五”期間，通過建設(shè)高參數(shù)低排放電廠，加大現(xiàn)有電廠超低排放改造，電廠污染物排放總量大幅降低。采用政策措施和經(jīng)濟(jì)激勵手段，改變生產(chǎn)生活用能方式，大幅減少煤炭分散燃燒量，電煤在煤炭消費(fèi)總量的占比將由目前的53%提高至“十三五”的60%,2020年以后可以進(jìn)一步提高到70%，達(dá)到世界平均水平。

（2）天然氣資源稀缺，在中國不宜優(yōu)先用于發(fā)電，而應(yīng)以終端替代、分布式能源為主。

到2020年，中國天然氣供應(yīng)能力預(yù)計(jì)將達(dá)到4000億立方米，相比2013年的1700億立方米有很大提高，但其中有30%以上都依賴于進(jìn)口，價格昂貴，保障程度不穩(wěn)定。

天然氣的利用方式主要有城市燃?xì)狻⒒ぁ⒐I(yè)燃料、發(fā)電等，從需求增長空間、利用效率和價格承受力來看，宜優(yōu)先用于居民和商業(yè)用氣，城鎮(zhèn)散燒煤、燃煤鍋爐的“煤改氣”和部分交通領(lǐng)域“油改氣”替代。天然氣發(fā)電清潔，但是相比煤電甚至部分新能源發(fā)電都不具備經(jīng)濟(jì)競爭力，未來推廣應(yīng)以分布式能源為主，靠近終端用戶，能效大幅提高，經(jīng)濟(jì)性也比較好。在北方地區(qū)，可適度發(fā)展調(diào)峰電廠和帶穩(wěn)定供熱負(fù)荷的熱電聯(lián)產(chǎn)電廠。

（3）發(fā)電能源中非化石能源地位提升，發(fā)電對實(shí)現(xiàn)15%預(yù)期目標(biāo)的貢獻(xiàn)率在80%以上。

“十三五”期間，中國水、核、風(fēng)、太陽能等非化石能源發(fā)電仍將快速發(fā)展，常規(guī)水電新增裝機(jī)規(guī)模或?qū)⑦_(dá)到0.6億千瓦時以上，核電0.3億千瓦，風(fēng)電1億千瓦，太陽能發(fā)電0.7億千瓦。發(fā)電量中非化石能源的比重將上升至28%，煤電降至66%。到2020年，非化石能源利用總量超過7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占一次能源消費(fèi)比重達(dá)15%，其中，轉(zhuǎn)化為電力的非化石能源占84%。電力在非化石能源開發(fā)利用中始終居于中心地位。2030年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重有望達(dá)到23%～25%。

3）電力裝機(jī)結(jié)構(gòu)和布局

（1）“十三五”期間電力結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵是風(fēng)電和太陽能發(fā)電，水電和核電一直在中國電力結(jié)構(gòu)調(diào)整中扮演主力角色，“十三五”仍需要加快開發(fā)，特別是核電，要在“十三五”期間保持一定的開工規(guī)模，為后續(xù)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占比15%的目標(biāo)和中長期碳排放目標(biāo)，需要不斷提高風(fēng)電和太陽能發(fā)電的貢獻(xiàn)度。

（2）“十三五”煤電裝機(jī)增量空間在1.5億千瓦左右，其中80%布局在西部、北部地區(qū)。“十三五”期間，根據(jù)電力供需平衡的結(jié)果，預(yù)計(jì)煤電裝機(jī)還將增加1.5億千瓦左右，到2020年煤電裝機(jī)總量為10.5億千瓦左右。受大氣污染防治和碳排放雙重約束，中長期煤電裝機(jī)規(guī)模也應(yīng)嚴(yán)格控制。

4）新能源補(bǔ)貼政策的調(diào)整

政府有關(guān)部門提出，到2020年風(fēng)電價格與煤電上網(wǎng)電價相當(dāng)，光伏發(fā)電與電網(wǎng)銷售電價相當(dāng)，即新能源平價上網(wǎng)。根據(jù)研究分析，2020年實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的難度很大。

（1）新能源的發(fā)電成本下降空間有限。要實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)，光伏和風(fēng)電的發(fā)電成本年均降幅需要分別達(dá)到約5%和4%。預(yù)計(jì)“十三五”期間二者實(shí)際成本年均僅能下降約3%和2%。

（2）電力調(diào)峰、跨區(qū)輸電等系統(tǒng)成本在當(dāng)前電價中疏導(dǎo)不足。大規(guī)模新能源并網(wǎng)系統(tǒng)需要付出額外的調(diào)峰、接網(wǎng)、輸送成本，該成本目前大部分并沒有納入可再生能源基金補(bǔ)貼范圍。初步測算，2020年抽蓄等調(diào)峰電源的加價需求在0.01元每千瓦時水平，而并網(wǎng)輸送成本隨著跨區(qū)輸送規(guī)模的擴(kuò)大將大幅提高，應(yīng)予以充分重視。

5）電力市場化改革對規(guī)劃的影響

按照“放開兩頭，監(jiān)管中間”的基本思路，應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)先行相結(jié)合的原則，按照循序漸進(jìn)的方式推動市場化進(jìn)程。預(yù)計(jì)“十三五”期間電力市場化改革會取得重要進(jìn)展，這在某種程度上要求調(diào)整規(guī)劃思維。

（1）規(guī)劃的總體目標(biāo)要統(tǒng)籌兼顧安全、綠色、高效、合理成本等關(guān)鍵要素。

（2）規(guī)劃要為建立全國電力市場創(chuàng)造條件，這是國情使然。

（3）規(guī)劃的實(shí)施要更多地依賴市場手段，如招標(biāo)獲取發(fā)電容量，通過市場發(fā)現(xiàn)價格，同時價格的形成一定要將環(huán)境成本和代價作內(nèi)化處理，以鼓勵清潔能源發(fā)展。

（4）電力可持續(xù)發(fā)展需要更強(qiáng)有力的政策保障，比如風(fēng)電和太陽能發(fā)電能夠更有效地融入大電網(wǎng)。

（5）創(chuàng)新驅(qū)動對提高電力發(fā)展質(zhì)量至關(guān)重要，一方面是電力技術(shù)創(chuàng)新，另一方面是面向用戶的商業(yè)模式創(chuàng)新，電力用戶對于電能消費(fèi)的話語權(quán)和選擇權(quán)將得到明顯提升。

（6）規(guī)劃能否擺脫過去“軟弱無力”的印象，切實(shí)提高權(quán)威性，還取決于政府轉(zhuǎn)變職能是否到位。規(guī)劃實(shí)施的效果與科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制密不可分。

1.4.2 市場經(jīng)濟(jì)條件下中長期規(guī)劃的新思路

在新的歷史時期，中長期規(guī)劃作為國家促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，面臨著許多新的挑戰(zhàn)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何順應(yīng)形勢發(fā)展的需要，進(jìn)行規(guī)劃理論和實(shí)踐創(chuàng)新，將成為中長期規(guī)劃工作的一個新課題。

1．中長期規(guī)劃的內(nèi)涵和性質(zhì)

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，中長期規(guī)劃不再是組織整個社會生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，而是一種國家促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。它是政府為實(shí)現(xiàn)國家或地區(qū)中長期的發(fā)展目標(biāo)而制定的一定時期內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期框架和優(yōu)化的行動方案。它是一個完整的目標(biāo)手段系統(tǒng)，又是一個社會公眾民主參與的政治決策過程。它主要有以下幾個方面的特征：

（1）中長期規(guī)劃是政府為落實(shí)長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略而進(jìn)行的積極、系統(tǒng)的干預(yù)。一般情況下，中長期規(guī)劃都與國家在一定時期的發(fā)展戰(zhàn)略相呼應(yīng)。作為實(shí)現(xiàn)優(yōu)于自然發(fā)展結(jié)果的社會預(yù)期目標(biāo)的重要手段，中長期規(guī)劃是政府在計(jì)劃期內(nèi)為落實(shí)長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略而對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展施加影響的整體框架，是國家對自發(fā)的市場機(jī)制進(jìn)行的一種有意識的積極干預(yù)。

（2）中長期規(guī)劃是一個民主的與政治的決策過程。發(fā)展計(jì)劃是人們?yōu)榱藢で蠹w的最大利益對自身行為進(jìn)行理性的思考與安排的社會活動。中長期計(jì)劃涉及千家萬戶的利益關(guān)系，國家的長遠(yuǎn)發(fā)展，許多重大社會經(jīng)濟(jì)問題都需要國家進(jìn)行綜合決策，帶有明顯的政治性。

（3）中長期規(guī)劃是一個龐大的社會協(xié)作體系。為了追求更大的公共利益，人們需要協(xié)調(diào)各方的利益和行動，從而制定計(jì)劃作為統(tǒng)一的行動方案。經(jīng)過廣泛的民主交流與協(xié)商而產(chǎn)生的計(jì)劃又在統(tǒng)一價值觀念、塑造合理預(yù)期、優(yōu)化行動方案等方面為集體協(xié)作創(chuàng)造了良好的前提和基礎(chǔ)。

2．中長期規(guī)劃的任務(wù)和功能定位

在新的歷史條件下，計(jì)劃不再是與市場相對立的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，不再是進(jìn)行全部生產(chǎn)要素配置和生產(chǎn)關(guān)系組織的一種社會經(jīng)濟(jì)制度，而是一種與市場相兼容的社會經(jīng)濟(jì)組織管理手段。政府通過中長期規(guī)劃的制定與實(shí)施，致力于長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。作為促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，中長期規(guī)劃至少具有以下幾個方面的作用：

（1）將社會發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)換成行動方案、戰(zhàn)略、政策和項(xiàng)目。

（2）引導(dǎo)社會、非經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。

（3）創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、宏觀調(diào)控、公共服務(wù)。

（4）協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系。

（5）協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、平衡社會福利、創(chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會。

（6）處理重大社會經(jīng)濟(jì)問題。

（7）其他特定功能、比如稀有資源分配、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步等。

在新的歷史時期，我們同時強(qiáng)調(diào)中長期規(guī)劃的社會屬性和組織功能。這是因?yàn)橹虚L期規(guī)劃是各級政府與廣大人民群眾共同分析社會經(jīng)濟(jì)問題的廣泛而深入的學(xué)習(xí)與交流過程，是社會公眾集思廣益、積極參與國家建設(shè)和政府決策的重要形式，是協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系和各市場主體未來預(yù)期，協(xié)調(diào)政府決策和提高政府運(yùn)作效率的組織管理手段。

3．市場經(jīng)濟(jì)條件下中長期規(guī)劃的內(nèi)容和規(guī)劃過程

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國家計(jì)劃的主要內(nèi)容是直接配置生產(chǎn)要素，組織社會生產(chǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，生產(chǎn)者與消費(fèi)者自主決策，政策調(diào)節(jié)而不是生產(chǎn)要素分配成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的最重要的手段。對新時期中長期規(guī)劃的內(nèi)容框架，以及如何有效地開展中長期規(guī)劃工作，進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整或制度性重構(gòu)。

1）中長期規(guī)劃的體系

縱向的不同規(guī)劃層次和橫向的各種規(guī)劃類型和形式共同組成中長期規(guī)劃體系，它的具體構(gòu)成隨著規(guī)劃形式的不斷創(chuàng)新而發(fā)展。它包括國家規(guī)劃和地方規(guī)劃兩個層次。其中，國家規(guī)劃主要包括國家規(guī)劃綱要、行業(yè)規(guī)劃和重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃等三種類型；地方規(guī)劃包括省級、地市級以及縣（市）級規(guī)劃。部分省市和地區(qū)還編制了內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃的編制是規(guī)劃工作的一個重要創(chuàng)新，它對完善規(guī)劃體系和促進(jìn)中長期規(guī)劃實(shí)施具有重要意義。目前中長期規(guī)劃的層次和結(jié)構(gòu)是與政府管理體制相統(tǒng)一的，它的主要優(yōu)點(diǎn)是為規(guī)劃的落實(shí)提供了組織保障和社會基礎(chǔ)。同時，也存在一些明顯的問題，主要是許多地方性規(guī)劃的針對性不強(qiáng)，缺乏特色與創(chuàng)新。在規(guī)劃體系的構(gòu)造上應(yīng)當(dāng)更加靈活和富有彈性，只提出原則性的要求，而不對具體形式進(jìn)行預(yù)先設(shè)定。

在新時期，除國家規(guī)劃綱要與省級規(guī)劃綱要以外，其他層次和形式的中長期規(guī)劃一般可以參照以下原則進(jìn)行編制：

（1）需求導(dǎo)向。規(guī)劃的編制要從解決一定問題、滿足一定的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，切實(shí)增強(qiáng)針對性。

（2）現(xiàn)實(shí)可行。編制規(guī)劃要充分考慮規(guī)劃運(yùn)行效率和成本，強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和可行性，強(qiáng)調(diào)公眾參與和民主監(jiān)督，不可空喊口號，不能閉門造車。

（3）靈活性和創(chuàng)造性。各級計(jì)劃部門可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，在規(guī)劃的內(nèi)容，比如：為解決某一問題、規(guī)劃的期限、任務(wù)需要的年限、規(guī)劃的主體、一級組織或幾級組織聯(lián)合等方面靈活地設(shè)計(jì)。

（4）協(xié)作性。協(xié)同作戰(zhàn)是計(jì)劃工作的最大優(yōu)勢之一。強(qiáng)調(diào)不同層次計(jì)劃內(nèi)部和彼此之間的密切合作，要成為計(jì)劃工作者開展工作的重要理念。

2）中長期規(guī)劃的內(nèi)容

中長期規(guī)劃的內(nèi)容要與其屬性、任務(wù)和功能定位協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具體的內(nèi)容主要取決于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。在市場經(jīng)濟(jì)與改革開放的背景下，不確定因素明顯增多。因此，新時期規(guī)劃內(nèi)容的設(shè)計(jì)需要更為及時和充分的信息支撐，需要動態(tài)地適應(yīng)形勢的變化，更加靈活的將不同層次、極其復(fù)雜的目標(biāo)、任務(wù)和措施有機(jī)地揉合在一起。一般而言，國家規(guī)劃綱要的內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

（1）現(xiàn)狀分析與發(fā)展預(yù)測。

（2）規(guī)劃期的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)。

（3）發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展道路的選擇。

（4）相應(yīng)措施的制定和方案部署。

（5）相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)與實(shí)施機(jī)制。

（6）不確定性警示與風(fēng)險防范。

規(guī)劃綱要的內(nèi)容涵蓋了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，包括了發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略、長期預(yù)測與發(fā)展導(dǎo)向、政策方向與項(xiàng)目安排和組織實(shí)施。它明確了規(guī)劃期內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要難題，弱化了政府對競爭領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)，突出了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力機(jī)制的構(gòu)建，強(qiáng)化了規(guī)劃的組織與實(shí)施，這些都為進(jìn)一步研究新時期中長期規(guī)劃的內(nèi)容設(shè)計(jì)奠定了基礎(chǔ)。

3）中長期規(guī)劃過程

（1）規(guī)劃過程。規(guī)劃過程大體可以概括為規(guī)劃制定過程和規(guī)劃實(shí)施過程兩大部分。根據(jù)分析的需要，一般又分為前期研究、規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施、規(guī)劃評估以及規(guī)劃修訂或終止等環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)又包括許多具體的程序和內(nèi)容，共同構(gòu)成完整的規(guī)劃過程。一般而言，從前期研究、規(guī)劃編制到規(guī)劃審批通過，屬于規(guī)劃的制定過程。規(guī)劃實(shí)施是一個各種社會活動相互交織的復(fù)雜過程。規(guī)劃評估與規(guī)劃修訂屬于規(guī)劃實(shí)施中的管理與維護(hù)，是規(guī)劃實(shí)施的重要組成部分。規(guī)劃綱要在規(guī)劃前期研究中廣泛動員了社會各界力量，編制過程中引入了社會公眾參與，成立了專家咨詢審議會，在編制完成后即開始著手研究中長期規(guī)劃評估工作。這些創(chuàng)新是對新時期中長期規(guī)劃工作的性質(zhì)、形式和過程的有益探索。

（2）規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃實(shí)施管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，依托特殊的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制與制度框架規(guī)劃的制定會自動地延伸出計(jì)劃的實(shí)施。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃已經(jīng)不再是一個系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，中長期規(guī)劃制定與規(guī)劃實(shí)施之間的自然關(guān)系已經(jīng)不復(fù)存在，所以必須重新考慮新時期中長期規(guī)劃的實(shí)施問題。

實(shí)施環(huán)節(jié)的薄弱是各國中長期規(guī)劃工作中普遍存在的共性問題。特別是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃的落實(shí)有賴于市場主體的參與與協(xié)作，更增加了實(shí)施的難度和不確定性，能否有效落實(shí)關(guān)系到中長期規(guī)劃的成敗。因此，有必要建立健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施過程的管理。規(guī)劃實(shí)施管理是指政府為促進(jìn)中長期規(guī)劃有效實(shí)施而進(jìn)行的各種管理活動。

（3）規(guī)劃過程與組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。中長期規(guī)劃是政府導(dǎo)向的公共事業(yè)，規(guī)劃過程的每一個環(huán)節(jié)都要與相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)相對應(yīng)。合理的機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置是有效組織規(guī)劃過程的重要前提。計(jì)劃部門在規(guī)劃過程的不同環(huán)節(jié)有著不同的職能和角色。以國家規(guī)劃綱要為例，在規(guī)劃編制過程中，遵照黨中央的建議，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，計(jì)劃主管部門具體負(fù)責(zé)規(guī)劃的編制。規(guī)劃一經(jīng)全國人民代表大會討論通過，即由國務(wù)院負(fù)責(zé)組織實(shí)施。國家計(jì)劃主管部門在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)計(jì)劃綱要各項(xiàng)工作的全面落實(shí)，進(jìn)行方方面面的協(xié)調(diào)，并將實(shí)施中出現(xiàn)的重大問題提請國務(wù)院決策。

除理順職能分工以外，規(guī)劃實(shí)施管理還需要強(qiáng)化相應(yīng)的制度建設(shè)。比如，國務(wù)院各職能部門之間及其與地方政府之間的政策協(xié)商機(jī)制、規(guī)劃實(shí)施的政府監(jiān)督與民主監(jiān)督機(jī)制，以及必要的約束與激勵機(jī)制，都要適時建立與完善。同時，要切實(shí)加強(qiáng)相關(guān)工作之間的協(xié)調(diào)與合作，積極探索其他有效的方式，盡快建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的中長期規(guī)劃實(shí)施的組織與管理機(jī)制。

1.4.3 能源電力規(guī)劃工程面臨的形勢及主要問題

我國經(jīng)濟(jì)步入中高速增長的新常態(tài)、電力需求放緩，進(jìn)入了全面深化改革的關(guān)鍵期。為適應(yīng)新形勢下的發(fā)展需要，能源電力“十三五”規(guī)劃面臨的新形勢、新問題，亟須對能源電力規(guī)劃進(jìn)行革命性調(diào)整和創(chuàng)新。明確各產(chǎn)業(yè)相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容和研究方向，著力推動解決我國能源電力發(fā)展面臨的一系列突出矛盾和問題。

1.“十三五”能源電力規(guī)劃工程面臨的新形勢

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)給傳統(tǒng)能源電力規(guī)劃模式帶來挑戰(zhàn)，我國能源電力規(guī)劃應(yīng)適應(yīng)新常態(tài)，樹立系統(tǒng)協(xié)調(diào)的規(guī)劃理念，從根本上轉(zhuǎn)變單純依靠擴(kuò)大規(guī)模滿足能源電力需求的思路，合理規(guī)劃好各種發(fā)電能源和輸配電容量，以更清潔、高效、可持續(xù)性發(fā)展的方式滿足安全供應(yīng)。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2014年—2020年）》規(guī)劃我國未來能源結(jié)構(gòu)體系為，到2020年一次能源消費(fèi)總量控制在48億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右，同時非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)。展望“十三五”乃至更長時期，環(huán)保將成為我國能源電力行業(yè)發(fā)展的“硬約束”。

2014年6月習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第6次會議上提出能源“四個革命、一個合作”，即推進(jìn)能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)、能源體制四個革命以及全方位加強(qiáng)國際合作的戰(zhàn)略構(gòu)想，將對能源規(guī)劃特別是能源電力規(guī)劃提出更高的要求和期望。在我國資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)雙重約束的國情下，過去那種只關(guān)注供應(yīng)側(cè)電力資源，不重視需求側(cè)管理資源的傳統(tǒng)規(guī)劃方法必須徹底改革，否則難以實(shí)現(xiàn)“抑制不合理能源消費(fèi)，堅(jiān)決控制能源消費(fèi)總量，加快形成能源節(jié)約型社會”的能源消費(fèi)革命目標(biāo)。

“十三五”能源電力規(guī)劃關(guān)注電力系統(tǒng)的這一深刻變革，利用傳統(tǒng)化石發(fā)電能源的靈活可控等優(yōu)點(diǎn)來彌補(bǔ)可再生能源發(fā)電的隨機(jī)性、不穩(wěn)定性等缺陷，實(shí)現(xiàn)發(fā)電出力的協(xié)調(diào)可控；同時配合需求側(cè)管理技術(shù)和儲能技術(shù)，使需求側(cè)用電負(fù)荷主動配合發(fā)電出力，形成相對協(xié)調(diào)的“雙側(cè)可控系統(tǒng)”。能源電力規(guī)劃大力推進(jìn)與新能源和分布式能源大規(guī)模發(fā)展相適應(yīng)的微電網(wǎng)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展，以小微、智能、就地平衡消納為主要特征的國際電網(wǎng)發(fā)展新趨勢，盡早解決清潔能源的“棄水、棄風(fēng)、棄光”等問題。

能源體制革命是能源革命的保障。體制革命對于理順改革各個相關(guān)方的關(guān)系，調(diào)整各方的相互影響和利益，確保改革的方向和路徑通暢具有極其重要的作用。并且體制革命應(yīng)當(dāng)是政府主導(dǎo)的整體性頂層設(shè)計(jì)和體制改革，革命的對象應(yīng)當(dāng)是包括政府行政管理及監(jiān)管體制在內(nèi)的體制革命，同時還必須包括與之相配套的法律法規(guī)的制定。要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系。

2.“十三五”能源電力規(guī)劃工程重點(diǎn)研究的主要問題

在電力規(guī)劃中如何引入市場競爭機(jī)制的問題。“十五”電力規(guī)劃發(fā)布以來，“十一五”“十二五”期間都未發(fā)布統(tǒng)一的電力規(guī)劃。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，國有企業(yè)改革和電力體制改革的推進(jìn)，電力市場參與主體將更加多元化，電力市場交易將更加自由化，如何發(fā)揮市場的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用，就成為“十三五”電力規(guī)劃首先要解決的問題。

大規(guī)模可再生能源的并網(wǎng)消納和可持續(xù)發(fā)展問題。可再生能源的規(guī)劃尤其是風(fēng)電和太陽能發(fā)電的規(guī)劃更多的以自然資源論規(guī)劃，在“十三五”時期將面臨更大的挑戰(zhàn)。《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計(jì)劃（2014—2020年）》要求“2020年風(fēng)力發(fā)電成本與煤電相當(dāng)、光伏發(fā)電實(shí)現(xiàn)用戶側(cè)平價上網(wǎng)”。如果新能源企業(yè)不將其作為一個硬性的約束條件，還是寄希望繼續(xù)享受政府電價補(bǔ)貼追求數(shù)量擴(kuò)張，那么，當(dāng)新能源發(fā)展到較大規(guī)模后，電價較高、補(bǔ)貼不足、競爭力不強(qiáng)的缺點(diǎn)將會越來越制約其可持續(xù)發(fā)展。如何促進(jìn)大規(guī)模可再生能源的并網(wǎng)消納和可持續(xù)發(fā)展是“十三五”電力規(guī)劃急需解決的問題。

燃煤發(fā)電在新增電源中的定位問題。目前已核準(zhǔn)和已發(fā)路條火電項(xiàng)目的發(fā)電能力已超過“十三五”新增電力的需求，如果“十三五”電力規(guī)劃不對煤電發(fā)展進(jìn)行合理調(diào)控，到2020年煤電裝機(jī)可能會超過我國長遠(yuǎn)所需要的煤電總裝機(jī)峰值，這意味著煤電大規(guī)模過剩。煤電是實(shí)現(xiàn)“近零排放”之后繼續(xù)上大容量擔(dān)任基荷，如何對煤電進(jìn)行合理調(diào)控和準(zhǔn)確定位是“十三五”規(guī)劃需要高度關(guān)注的問題。

需求側(cè)資源如何納入規(guī)劃的問題。以往的電力規(guī)劃更多是解決電力資源配置的問題，以建電廠和輸配電線路等供應(yīng)側(cè)資源為代表，需求側(cè)用戶幾乎是被遺忘的市場主體，除了被動接受電力供應(yīng)外，對電力系統(tǒng)的運(yùn)行基本上無能為力，在電力規(guī)劃中的作用更未得到合理體現(xiàn)。在我國資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)雙重約束的國情下，應(yīng)及早變革規(guī)劃思路，充分考慮需求側(cè)調(diào)峰錯峰和節(jié)能提效潛力，推行電力供應(yīng)與需求緊密結(jié)合的綜合資源規(guī)劃辦法。

3.“十三五”能源電力規(guī)劃工程的新思路

改革能源電力規(guī)劃機(jī)制，逐步引入市場競爭機(jī)制。要建立一種“自上而下，集中規(guī)劃”的政府規(guī)劃機(jī)制，逐步改變現(xiàn)有“自下而上、層層批準(zhǔn)”的規(guī)劃模式。首先，在規(guī)劃制定環(huán)節(jié)，由國家能源局直接領(lǐng)導(dǎo)下的國家能源電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)，并充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、能源企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、大型發(fā)電企業(yè)以及科研設(shè)計(jì)院等規(guī)劃研究力量，制定中長期能源電力發(fā)展戰(zhàn)略。在能源電力中長期戰(zhàn)略的指導(dǎo)下編制能源電力五年規(guī)劃，把能源電力規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)從項(xiàng)目審批逐步轉(zhuǎn)移到對總量、結(jié)構(gòu)以及布局的優(yōu)化控制上。要改變“十二五”期間諸多專項(xiàng)能源規(guī)劃、電源規(guī)劃、區(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃的碎片化現(xiàn)象，將各類能源規(guī)劃、電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃等均納入電力發(fā)展總體規(guī)劃，突出統(tǒng)籌電源與電網(wǎng)發(fā)展，煤電與清潔能源發(fā)展，發(fā)電與調(diào)度，各類電源基地布局與重要電力通道布局。

其次，在規(guī)劃執(zhí)行環(huán)節(jié)，逐步改變能源電力項(xiàng)目由各企業(yè)“跑馬圈地”后政府審批的辦法，將規(guī)劃內(nèi)的電源項(xiàng)目實(shí)行公開招標(biāo)，通過招投標(biāo)確定項(xiàng)目業(yè)主和價格，實(shí)際上相當(dāng)于將能源電力市場競爭提前到建設(shè)環(huán)節(jié)。能源電網(wǎng)項(xiàng)目實(shí)行備案制，通過市場競爭方式選擇投資主體和確定基準(zhǔn)（容量）電價，以利于從源頭上控制能源電力系統(tǒng)成本。

創(chuàng)新電力規(guī)劃方法，實(shí)現(xiàn)縱向源—網(wǎng)—荷—儲協(xié)調(diào)優(yōu)化。電力規(guī)劃要逐步引入綜合資源規(guī)劃的理念，將電力供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)的各種形式的資源綜合成為一個整體進(jìn)行規(guī)劃，從而達(dá)到整個規(guī)劃系統(tǒng)的社會總成本最小。以提高需求方終端用電效率所節(jié)約的資源同樣可以作為供應(yīng)方替代資源這樣一個新理念，使得可供利用的資源顯著增加，這樣可降低電源、電網(wǎng)新建擴(kuò)建容量，節(jié)省大量供應(yīng)側(cè)資源投入，能夠在保證經(jīng)濟(jì)增長水平的前提下，實(shí)現(xiàn)對能源消費(fèi)總量的控制，大大降低環(huán)境污染物排放。另一方面，以智能電網(wǎng)技術(shù)、能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、先進(jìn)輸電技術(shù)、需求側(cè)響應(yīng)技術(shù)以及相關(guān)儲能技術(shù)作為支撐，實(shí)現(xiàn)電源與電網(wǎng)、電網(wǎng)與用戶、電源與用戶之間的資源優(yōu)化配置，即實(shí)現(xiàn)縱向“源—網(wǎng)—荷—儲”協(xié)調(diào)優(yōu)化模式。尤其當(dāng)未來大規(guī)模的間歇性、隨機(jī)性新能源電力接入電網(wǎng)之后，電力需求側(cè)管理及需求側(cè)響應(yīng)將成為未來新能源電力系統(tǒng)中重要的可調(diào)控資源，其將與傳統(tǒng)電源、儲能設(shè)施一起，成為保證電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的重要支撐。

強(qiáng)化電力統(tǒng)一規(guī)劃，通過構(gòu)建高效能源傳輸平臺，利用傳統(tǒng)化石能源發(fā)電的可調(diào)控性、靈活性來彌補(bǔ)清潔能源的間歇性、波動性，實(shí)現(xiàn)“橫向多能源互補(bǔ)優(yōu)化”，形成多元化、集中式與分布式相協(xié)調(diào)、協(xié)同互動的電力能源供應(yīng)體系，克服單一區(qū)域、單一類型新能源出力的波動。合理安排清潔能源發(fā)電與傳統(tǒng)燃煤發(fā)電的組合優(yōu)化，基于最大限度利用清潔能源的基本目標(biāo)來配備燃煤發(fā)電機(jī)組的調(diào)峰容量，實(shí)現(xiàn)各能源體之間的相互協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)清潔能源電力的高效外送和消納。調(diào)整新能源發(fā)電發(fā)展思路，風(fēng)電和光伏發(fā)電發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持集中與分散相結(jié)合原則，近中期優(yōu)先鼓勵分散、分布式開發(fā)。根據(jù)社會承受力，設(shè)定未來若干年可再生能源上網(wǎng)電價標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼規(guī)模，并提前向社會公布，通過倒逼機(jī)制促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和優(yōu)勝劣汰，從而促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。