第四節 我國新常態下綠色發展的趨勢與措施

一、綠色發展必須統籌二氧化碳和大氣污染物的協同效應

工業革命以來，全球人類活動消耗了大量的化石能源，造成了大氣中溫室氣體濃度的增加，引發了一系列氣候變化問題。中國同樣面臨資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，已走到了必須轉型發展的關鍵節點。黨的十八大首次提出了生態文明建設，突出了綠色、循環、低碳的發展概念，明確了為人民創造良好的生產生活環境、為全球生態安全做出貢獻的重要性。學術界已經指出應對氣候變化與治理空氣污染之間的相互關系，并且認為減緩氣候變化政策對于實現氣候、能源和環境等多重可持續發展目標具有重要作用。同時，應對氣候變化的協同效應被認為能夠有效激勵全球的減排行動。在中國，溫室氣體排放和污染物排放具有同根同源性，主要來自化石能源燃燒，因此，在出臺應對氣候變化政策時，需要綜合考慮相關政策對于改善區域空氣污染的協同作用。

隨著國際應對氣候變化進程的持續深入，中國減緩氣候變化的相關政策措施不斷出臺，同時，中國還需解決日益嚴重的區域空氣污染問題。空氣污染對于居民健康的威脅愈發嚴重，越來越多的研究嘗試量化空氣污染對于整個經濟系統的損失。世界銀行在1997年和2007年發布了兩次研究報告，根據其估算，1995年中國空氣和水資源污染造成的環境損失占GDP的4.6%;2003年，中國空氣和水資源污染對健康、農作物、漁業造成的損失占GDP的5.8%。2006年，國家環保總局和國家統計局聯合發布的《中國綠色GDP核算報告》指出，2004年中國SO2等空氣污染物的直接治理成本為478億元，占當年行業合計GDP的0.29%；間接治理成本為922億元，占GDP的0.55%。環保部環境規劃院的一項研究表明，2010年環境污染所帶來的損失達1.1萬億元，占當年GDP的3.5%。2012年3月，原國家環保總局副局長指出，2011年環境污染所帶來的經濟損失占GDP的比重能夠達到5%～6%。2013年，世界衛生組織發布了《全球疾病負擔評估》報告，指出中國大氣PM2.5污染導致超過120萬人過早死亡和超過2500萬健康生命損失。2014年，世界衛生組織發布報告，認為2012年全世界共有700萬人直接死于空氣污染相關疾病，尤其以西太平洋區域情況最為嚴重。此外，中國煤炭消費總量控制項目以及經濟合作與發展組織開展的空氣污染成本項目等都試圖量化中國空氣污染所造成的經濟損失。

污染物排放控制和溫室氣體減排是可以協同實現的。第一，兩者具有一定的同源性，都來源于化石燃料的燃燒。第二，政策應用中對于溫室氣體減排和污染物排放控制是一致的，一部分溫室氣體減排的控制政策也帶了污染物排放控制的協同效應。第三，研究溫室氣體減排與常規污染物排放控制的協同效應對于我國今后的節能減排工作具有重要意義。

應對氣候變化的政策措施在減緩二氧化碳排放的同時，具有改善區域空氣質量的協同效應。區域空氣質量的改善能夠提升公眾的健康水平，進而對經濟系統產生積極影響，因此，空氣質量提升產生的社會福利收益能夠一定程度上抵消應對氣候變化政策的成本。近年來，越來越多的研究試圖量化減緩氣候變化政策對于提升空氣質量的協同效應，從而幫助決策者權衡氣候變化政策的成本和效益，識別能夠同時實現減碳和控排雙重目標的政策措施。

大量研究的結果都證實了溫室氣體排放控制政策能夠提升空氣質量，并且，這種協同效應能夠在較大程度上抵消減緩氣候變化的政策成本。大氣污染物與溫室氣體排放控制具有協同效應。大氣污染物減排的同時，能產生減少溫室氣體排放的效果；反之亦然。因此，大氣污染物減排和減少溫室氣體排放應協同控制。建立統一監管大氣常規污染物與溫室氣體減排機制是推進協同控制、增強大氣常規污染物與溫室氣體綜合減排效果的關鍵所在。

二、我國經濟新常態下要通過轉換發展動力、轉變增長方式推動綠色低碳發展

當前我國經濟新常態下強調轉換發展動力、轉變增長方式，由傳統的資源依賴和要素驅動型粗放擴張的發展方式轉向創新驅動型內涵提高的發展路徑。新常態下GDP增速將由過去30年年均10%以上回落到6.5%～7.0%的中高速水平，而更加注重經濟增長的質量和效益。這將有利于節約能源，提高能源利用的產出效益，降低能源消費的增長速度，在有效降低常規污染物排放、改善國內環境質量的同時，減緩CO2排放，實現經濟健康發展、環境持續改善和CO2減排的多贏目標。

“十三五”規劃綱要中提出要全面推進創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的新發展理念，其中綠色發展既包括國內節約資源、保護環境，走生產發展、生活富裕、生態良好的可持續發展道路，也包括應對以氣候變化為代表的全球生態危機，減緩碳排放，實現低碳發展路徑。綠色發展是統籌國內國際兩個大局的戰略取向，其核心理念在于促進人與自然的和諧共生，促進經濟社會與資源環境的協調和可持續發展。

新常態下發展動力的轉換將有效促進產業結構的調整，新常態下將改變主要依賴擴大投資、增加出口為驅動的基礎設施建設和工業產能擴張型的增長方式，更加注重最終消費的拉動作用。“十三五”及以后，大規模基礎設施建設、房地產開發和工業產能擴張速度放緩，對鋼鐵、水泥等基礎原材料需求增長相應放緩或趨于穩定甚至下降，高耗能原材料產量將陸續達到峰值，而內涵提高式增長方式將使高新科技產業、現代服務業及社會消費產業呈較快增長勢頭，這不僅將降低工業在GDP中的比重，而且將加快降低重化工業在工業增加值中的比重，將有效促進GDP能源強度的下降。我國第二產業在GDP中的比重長期在45%左右，工業部門終端能耗占總能耗的70%，而發達國家兩者均在30%左右。我國工業化階段特有的產業結構特征是造成單位GDP能源強度比發達國家高出2～3倍的重要原因。利用2012年投入/產出表測算表明，在產業結構中，工業在GDP中的比重每降低一個百分點，而第三產業比重相應增加一個百分點，可促使單位GDP能源強度下降約1%。在GDP使用分配中，投資在GDP比重中降低一個百分點，相應最終消費提高一個百分點，可使單位GDP能源強度下降約0.4個百分點。“十三五”期間通過擴大需求總量，調整和改革需求結構，推進出口產品的價值升級，促進供給和需求的有效對接，將加快促進經濟結構調整，降低第二產業的比重，特別是重化工業的比重，使單位GDP的能耗強度有較大幅度下降。

“十三五”期間強化供給側改革，著眼于破除體制機制障礙，優化資源配置，提高全要素生產率。供給側改革將使企業生產模式由要素投入驅動的“加工型”向知識技術創新驅動的“價值型”轉變，從而降低生產過程中中間物質投入的比例，提高產品的增加值率。當前我國制造業產品在國際價值鏈中處于中低端，產品能耗高，增加值率低。不僅同類產品的能源單耗仍高于發達國家的水平，而且其產值的增加值率也比發達國家低10個百分點左右。這也是造成我國單位GDP能耗遠高于發達國家的另一個重要原因。通過供給側改革，降低生產成本，提高產出效益，使產品增加值率有較大提高，可有效降低各行業單位增加值的能耗強度。利用2012年投入/產出表測算表明，工業部門增加值率平均提高一個百分點，可使單位GDP能源強度下降約2%。供給側改革促進產業轉型升級、提質增效，將對節能降碳發揮重要的促進作用，取得顯著效果。

新常態下經濟轉型升級，將有效減緩能源消費的增長。“十一五”期間，我國節能降碳取得顯著成效，單位GDP能源強度和CO2強度的年下降率分別達19.1%和21.4%，但由于GDP平均增速高達11.3%，盡管能源消費彈性由“十五”期間的大于1.0下降到0.59，但能源消費和CO2排放量的年增長率仍分別高達6.65%和6.03%。在此期間，全球CO2排放平均增速只有2%，我國新增長的CO2排放量占全球總排放增長量的62%，在一定程度上帶動了全球CO2排放的增長。2010年我國CO2總排放量也占到世界的24%。“十二五”期間我國單位GDP能源強度和CO2強度分別下降了18.2%和21.4%, GDP平均增速為7.81%，能源消費和CO2排放的年均增長率分別下降到3.56%和2.71%，特別是2014年和2015年能源消費年增長率僅分別為2.1%和0.9%，而CO2排放2015年基本與2014年持平。這對于全球2014年和2015年的CO2排放呈現趨于穩定態勢也發揮了重要作用。

“十三五”期間，隨著改革深入和經濟形勢好轉，能源消費和CO2排放仍會有所上升，但上升速度將大為減緩。能源總需求增速放緩，新增能源需求將主要由發展新能源和可再生能源滿足，將促使能源結構調整加速，進一步控制化石能源消費的增長。“十三五”期間，東部沿海地區已開始控制和減少煤炭消費總量，全國煤炭消費量將會達到峰值。預計“十三五”期間CO2排放年均增速將進一步放緩到2%以下，2020年后CO2排放量增速還會進一步下降并逐漸趨于穩定，促使CO2排放達到峰值。中國未來CO2排放增速放緩的趨勢，將對全球控制CO2排放增長發揮重要作用。

為促進經濟低碳轉型，實現我國應對氣候變化自主貢獻目標，“十三五”期間將進一步加強和落實節能降碳的階段性目標和實施措施，除進一步實施單位GDP能源強度和CO2強度下降的目標外，“十三五”規劃中進一步提出到2020年能源消費控制在50億tce以內的總量控制目標，在同時確立了能源結構調整的目標下，也就相應實施了對CO2排放總量的控制，進而從“十二五”期間的“強度”控制轉變為“強度”和“總量”的雙控機制。“總量”控制是比“強度”控制更為嚴格、有更大力度的控制機制。“強度”控制目標旨在提高單位能耗和單位CO2排放的經濟產出效益，在此目標下，盡管能源消費和CO2排放的增長速度將較大地低于GDP的增長速度，但在相同的“強度”控制目標下，GDP增速越快，能源消費和CO2排放的增長量也會越大。“總量”控制目標對能源消費和CO2排放量設置了“天花板”，在總量控制目標下，GDP增速加快，則單位GDP能源強度和CO2強度下降的幅度必須相應加大。“十三五”規劃中提出2020年非化石能源比例達15%的目標，屆時再加上天然氣比例提高，煤炭比例將下降到60%以下，單位能耗的CO2強度將由2015年的2.13kg CO2/kgce下降到1.99kg CO2/kgce。屆時將能源總需求控制在50億tce以內，可使CO2排放總量控制在不超過100億噸，僅比2015年增長8.5%，年均增速為1.6%，比“十二五”期間的增速又大為放緩。在“十三五”GDP增速年均6.5%～7.0%的預期下，GDP的CO2強度年下降幅度將達21.0%～22.6%，超過“十三五”規劃綱要中提出的18%的預期目標。如果“十三五”GDP年均增速達到7.5%，則實現總量控制目標下，單位GDP的CO2強度下降幅度要進一步加大24%以上。“十三五”實施能源總量控制機制，將強化各級政府的目標責任制，加快促進經濟發展方式的低碳轉型。

“十三五”規劃綱要中進一步強化了應對氣候變化的目標和措施，提出“有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業的碳排放，推進工業、能源、建筑、交通等重點領域低碳發展”。“十三五”期間將進一步推進低碳城市建設試點，并提出支持優化開發區率先實現碳排放達到峰值，目前已有北京、廣州、鎮江等城市提出2020年前后CO2排放率先達到峰值的目標和行動計劃，在全國起到積極引領作用。我國將加快推進應對氣候變化立法進程，在“五市二省”碳排放交易試點基礎上，2017年啟動全國統一碳交易市場，以政府主導與市場機制相結合，建立和完善促進低碳發展的體制和機制。

《巴黎協定》的實施將加速世界低碳經濟轉型進程，并將重塑世界政治經濟和技術競爭格局。我國在新常態下實施綠色低碳發展理念，促進經濟發展方式轉變，既是國內統籌經濟社會與資源環境協調和可持續發展的內在需要，也是順應世界低碳經濟發展潮流，打造經濟技術的核心競爭優勢，并深度參與國際治理、體現大國責任擔當的戰略選擇。我國在新常態下轉換發展動力，轉變增長方式，調整經濟結構，推動產業轉型升級的改革方向與措施，也將使我國經濟發展盡快走上氣候適宜型的低碳經濟發展路徑，在促進國內經濟持續健康發展的同時，為保護全球生態安全做出重要貢獻。