探索國企改革路徑的一種思路
——讀《解放國企》^[1]

國企改革這個幾乎與中國改革開放同步提出的重大命題，直到今天，仍然是改革的焦點，仍然是國企所面臨的艱難課題。改革的道路是艱難的，國企改革的途徑也不是唯一的，走民營化的國企改革之路，是長期致力于國企改革研究的學者張文魁在《解放國企》一書中為國企改革提出的一個思路。

黨的十一屆三中全會是國企改革的開端，1984年后，經濟體制改革向縱深推進。30多年來，國企改革在不斷進行，尤其是部分國企通過產權改革增強了活力，企業發展壯大，職工收入提高，政府稅收增加。然而，每當改革進入新一輪設計，國企始終被推到最前沿，其改革路徑問題始終有人質疑。這是為什么？其實這并非中國的特點，無論哪一個國家，國企改革都是痛苦的過程：英國20世紀70年代末開始的由撒切爾夫人主導的國企改革引起巨大社會震蕩；20世紀90年代民主德國的國企改革，也引發了嚴重失業，拉大了貧富差距；俄羅斯國企私有化更是成為典型的反面教材。正因為如此，中國共產黨對此確定了既要改革，又穩步推進的戰略，這一戰略可以從改革以來黨的全會文件中去厘清。20世紀80年代，國企改革開始成為我國經濟體制改革的中心環節；1993年十四屆三中全會提出建立現代企業制度；1997年十五大提出對國有大中型企業進行規范的公司制改革；1999年十五屆四中全會提出國有經濟有進有退，發展混合所有制經濟；2002年十六大再次提出積極推行股份制，發展混合所有制；2003年十六屆三中全會提出使股份制成為公有制的主要形式；2013年十八屆三中全會提出國企改革的方向是混合所有制。這些足以說明最高決策者對國企改革的高度重視。但即便如此，諸多問題始終未能得到有效解決。

國企效益問題也頗受指責。面對國企不斷壯大的華麗背景，縱向比較，國企凈資產收益率從1998年的不到2%，上升到21世紀前十年的10%以上。但橫向比較，國企的業績指標明顯低于私企和外企，特別是受到金融危機影響的2008年，國企的凈資產收益率只有11.7%，而私企則達到25.1%。據國家統計局數據，金融危機前的2003—2008年，我國規模以上工業國企的工業總產值、資產總額、主營收入和利潤總額分別增長了2.7倍、2倍、2.5倍和2.4倍；而外企分別增長了3.4倍、2.9倍、3.4倍和3倍；私企分別增長了6.5倍、5.2倍、6.7倍和9.7倍。到目前，工業國企凈資產收益率與非國企的差距平均為10個百分點；單位資本創造的經濟增加值國企也明顯低于民企^[2]。從更宏觀的層次看，30多年改革歷程證明，市場化的快慢在很大程度上取決于民營化的快慢。20世紀80年代中期以來鄉鎮企業的崛起和后來的轉制，20世紀90年代以來私營企業的不斷壯大，不斷將民營化推向縱深，促進了市場化進程。1992—2002年，是民企發展最快的十年，同時又是國有經濟比重下降幅度最大的十年，也是市場化前進最快的十年。而過去的十年，國企民營化進程放緩，在某些領域、地區出現了“國進民退”現象，是市場化改革裹足不前的十年。面對嚴峻形勢的挑戰，國企改革究竟路在何方？在今天重提深化國企改革命題，從某種意義上講，是形勢“倒逼”之果。

作者提出的國企改革民營化是什么邏輯呢？從黨的十四大決定建立社會主義市場經濟后，市場化在政治上處于安全區了，但是對民營化，許多人仍不以為然。其實，改革的實踐已經告訴我們，沒有民營化，就沒有市場化，至少沒有深度的市場化。而不少國企至今尚未能實現真正的市場化，部分國企的市場化還停留在表象。市場不僅指產品，產品市場只是表面層次，更深層次的是要素、產權、勞動力、控制權市場。認真觀察一下現在的國企市場化，不正是停留在產品市場嗎？就要素市場而言，國企擁有體制內最豐富的資源要素，如自然資源、土地、資產和政策支持等等；就勞動力市場而言，經過30多年改革后的國企職工仍然缺乏市場競爭特性的進出機制；就產權市場而言，一直在爭議中懸而未決；而控制權則是不自覺地進入了長時間的漸進所有權改革，形成了嚴重的路徑依賴特性，導致部分國企從內部人控制轉為大規模的內部人持股。而民企均不擁有這些特征，它們不僅產品必須面對市場，資源、人力資本都必須在市場中去尋覓。就其最本質的產權來說，鄉鎮企業所有權改革的示范，私有企業的硬預算約束及其與政府間的清晰邊界、私人所有者展現出的盤活國有資產的能力，反逼政府以開放的姿態對待所有權改革，這些都有力地促進了所有權改革戰略思維的形成。

理解國企改革走民營化的路徑，首先要澄清張文魁在此所談民營化的兩層含義：一是所有權的轉移，二是公司治理的轉型。尤其是后者，往往被人們忽視。現實中不乏這樣的現象，不少國企在民營化后并非蓬勃發展，反而出現了經營更糟糕的局面，究其原因，就是所有權改革后沒有實現公司治理的轉型。轉型含義何在？是指將過去的行政化、形式化再加上內部人控制、分享的公司管理過渡到商業化、實質化并有基本透明度和制衡性的公司治理。過渡能否平穩實現是國企產權改革的核心，其難度遠遠大于所有權轉移本身，轉移可以在一夜之間完成，而公司治理轉型則需要較長時間且有很大的不確定性。面對人們對于民營化過程會變為權貴人物瓜分和掠奪國有資產，并最終導致在中國出現一個像俄羅斯那樣的寡頭階層之擔心，張文魁開出的藥方是：必須推行“好”的民營化，避免“壞”的民營化。什么是“好”的民營化？競爭性領域的中小企業，通過公開性競爭性的方式以公允價格出售轉讓給非國有投資者；大型、特大型國企通過公開性競爭性方式出售部分國有產權或者在證券市場釋放部分國有股份；帶有壟斷租金和資源租金的大型國企主要走上市道路及在證券市場向境內投資者釋放國有股，并推進公司治理的商業化，同時通過開放準入以破除行政壟斷，通過拆分和替代性競爭以弱化自然壟斷，通過公開競拍和增發牌照以回收資源租金；承擔普遍性服務責任的公用事業領域的國企、極少數涉及國家安全的國企，可繼續保持國有獨資，但必須提高公司治理透明度和強化政府監管。對國企民營化改革的這條途徑，作者描繪了兩個前景：一是現實的增長機會。如果消除了資源配置扭曲，不需要提高要素投入的程度，不需要提高投資率，就可以獲得兩個百分點的GDP增幅。二是2030年的愿景。大部分國企實現民營化，即使一些戰略性行業的大型企業存在國有股，但也是股權多元化的混合所有制企業，并且是現代化的公司治理；在特別領域仍然存在純粹的國企，但在整個經濟中的占比大幅下降，將不再構成對資源配置的扭曲和公平競爭的妨害^[3]。

筆者認為張文魁為中國國有企業所設計的這條改革路徑，從經濟學和產權意義上是有價值的，它至少提示我們，必須處理好國企改革中的產權問題，這個問題不處理好，改革將難以獲得真正的紅利。但是，第一，中國的確有其特殊點，如作者在書中提及的解決民生問題的資金來源這一問題，現實中，我們可以通過調撥國企利潤來解決；第二，純粹的民營化道路風險評估必須進行，書中在此方面基本沒有考慮；第三，在資源公平配置問題上，不是國家所有就必然導致扭曲，主要原因還是現在相當部分國有企業的治理不到位；第四，筆者一直比較堅持中國國有企業改革的主要途徑是混合所有制，但是，這并非說我們不去積極地討論中國國企改革的其他可行路徑。

（本文部分內容登載于《中國新聞周刊》2014年第21期）

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注釋

[1]張文魁.解放國企.北京：中信出版社，2014.

[2]張文魁.解放國企.北京：中信出版社，2014：96.

[3]張文魁.解放國企.北京：中信出版社，2014：131-136.