第六節 績效評價對于紅色旅游可持續發展的重要意義

一、紅色旅游發展存在的誤區

黨的十六大以來，黨中央高度重視紅色旅游工作，做出了一系列重要部署，提出了一系列明確要求，為做好紅色旅游工作指明了方向。各地和各有關部門按照中央的統一部署，認真落實紅色旅游《二期規劃》，精心組織實施，扎實推進各項工作，紅色旅游呈現出蓬勃發展的態勢。經過多年發展，基本形成了成效顯著、空間布局合理、覆蓋廣泛的紅色旅游網絡體系，有力傳播了紅色文化，傳承和弘揚了優良的革命傳統，進一步發揮了紅色旅游的社會功能；紅色旅游產業經濟功能在促進老區經濟增長、推動發展方式轉變中的作用日益凸顯。經過多年發展，紅色旅游實現了社會效益、經濟效益雙豐收，已經成為社會影響大、群眾參與熱情高的響亮品牌。

同時，我們應該清醒地認識到，紅色旅游發展雖然勢頭強勁、前景樂觀，但在總體上還處于探索時期，旅游產業發展還處于粗放階段，存在如前所述的種種問題。這些問題的存在固然與紅色旅游所處的發展階段有著天然的聯系，但也是紅色旅游發展過程中存在的如下種種誤區所導致的必然結果。

（一）重投入輕產出

近年來，國家為推動紅色旅游發展，不僅給予紅色旅游各種發展政策傾斜，還不斷安排全國紅色旅游景點設立專項建設資金，同時引導其他各項投資流向紅色旅游建設。正是基于這種有利的資金配套背景，部分地區及景區將眼光更多地放在紅色旅游的經濟投入上，以紅色旅游項目立項為工作重點，以使上級政府和部門劃撥建設資金為直接目的，對爭取紅色旅游投入資金注入十足的工作熱情。紅色旅游發展是一項政治工程、文化工程，也是一項經濟工程，必須考慮其投入與產出的關系。往往資金到位、項目建成后，許多地區、景區便忽略了對資金的投入產出效益分析，這種不計成本的紅色旅游發展方式，只會促使紅色旅游發展演變為地方的“圈錢工程”，嚴重影響國家發展紅色旅游目的的有效實現，不利于紅色旅游的可持續發展。目前，我國還缺乏針對紅色旅游的投入產出核算方案。紅色旅游具有區別于一般旅游的政治性、公益性，在投資核算上，應當考慮采用適當的方法換算其所產生的政治效益、文化效益，這將成為紅色旅游投資績效分析的發展方向。

（二）重過程輕結果

發展紅色旅游是一項利黨、利國、利民的重大舉措，對于鞏固黨的執政地位、加快革命老區脫貧致富、深入開展愛國主義和革命傳統教育等有著顯著作用。但個別地區發展紅色旅游，沒有深入分析并正確認識當地各方面的實際情況，只是為地區紅色旅游發展形勢所迫或出于政府建設形象工程、政績工程的需要，因而在發展前期沒有進行充分而合理的資源分析和科學而有效的項目規劃。由此，出發點的偏差導致這些地區在紅色旅游發展過程中錯誤地過分追求大聲勢、大規模、高標準，過于熱衷申報建設項目、舉辦節事活動，不經過深入調查便倉促地開展紅色旅游建設，采取一系列見效快、影響大的發展措施，未針對當地紅色資源特點、經濟發展水平、基礎設施現狀、客源市場特征進行紅色旅游長期發展規劃。最終出現紅色文化內涵挖掘不夠、景區游覽項目單一、特色不明顯、展陳方式以及內容簡單重復等不良結果，這樣的重復建設直接導致少數資源級別很高的紅色景區人氣過旺，而多數紅色景區門庭冷落，違背了國家大范圍、大力度發展紅色旅游的初衷。

（三）重形式輕內容

紅色旅游是在20世紀90年代伴隨著我國特殊的傳統教育、文化保護、老區發展等時代要求而提出的，在此之后，國家一直積極支持各地開發紅色旅游產品、開展紅色旅游推廣活動、擴大紅色旅游規模。近年來，隨著紅色景區的遍地開花，旅游市場對紅色旅游提出了創新發展模式、挖掘紅色內涵、豐富宣傳手段等要求。但有些地區和景區在應對市場競爭時，過于注重宣傳力度，希望以此帶動景區知名度的提升，殊不知，這樣做往往容易犯下華而不實的嚴重錯誤。如在紅色景區發展過程中，強調景區建設的規模、展陳方式的吸引力、旅游節事的浩大等一系列能夠迅速奪人眼球的因素，而沒有踏踏實實地鉆研景區的紅色發展歷史、代表人物生平事跡、傳承多年的紅色精神，沒有從紅色旅游所依托的紅色內容出發去研究本景區最適合、最貼切的建筑風格、展陳設施、旅游節事等具體開發方案。這種重形式輕內容的紅色旅游開發方式只能取得短時期的旅游效益，不利于紅色文化、紅色精神的代代傳承。

（四）重硬件輕軟件

紅色旅游是我國特有的一種旅游形式，它的意義早已超越旅游本身，更為突出地表現在促進愛國主義和革命傳統教育、推動精神文明建設、落實科學發展觀等方面，這也正是我國大力支持紅色旅游事業發展的原因所在。而這些政治及文化意義，不是僅僅通過優良的基礎設施、豐富的陳列布展就能夠簡單實現的。部分紅色景區并未意識到，硬件設施固然是有效的條件保障，但軟件服務才是發展實力之所在。它們在紅色旅游發展過程中，注重景區基礎設施建設，強調紀念場館的規模，重視陳列布展的豐富，努力為游客提供便利的景區進入交通、豐富的歷史材料、多樣的展陳方式，卻忽略了更為重要的景區管理水平、旅游服務質量的提高。而且現實狀況是，目前我國旅游行政管理和旅游企業管理人才不足，紅色景區從業人員的整體學歷水平、文化素質和業務能力尚偏低，大部分紅色旅游地區導游的外文水平不高，這些才是嚴重影響紅色旅游績效提升的因素，直接導致旅游者在景區內應當感受、學習的紅色精神缺失。

（五）重經濟效益輕綜合效益

紅色旅游發展是政治工程、文化工程和經濟工程三者的有機統一，具有不同于一般旅游項目的發展意義。但個別地區及景區并未充分認識到紅色旅游的這一發展高度，未能將紅色旅游與其他具有普遍意義的旅游項目區分開來。一方面利用發展紅色旅游的政策機遇，更為容易地獲得項目建設資金、展開景區運營；另一方面卻目光短淺地僅僅從本景區、本部門、本地區的經濟收入角度去考慮紅色旅游發展問題，狹隘地以促進GDP增長為發展目標，關注的僅僅是經濟指標數值的增長，把經濟增長作為紅色旅游的唯一績效考核標準，忽視甚至無視紅色旅游發展過程中那些盡管不能直接獲得、難以量化，但更為重要、更為突出的政治效益和文化效益。這種以經濟效益代替綜合效益的錯誤行為，將嚴重損害紅色旅游的發展意義，影響紅色旅游的健康可持續發展。

二、紅色旅游績效評價的重要意義

（一）有利于樹立和落實科學的發展觀和正確的政績觀

發展紅色旅游，是黨中央從鞏固和擴大黨執政的思想基礎、群眾基礎、文化基礎的戰略高度出發而做出的一項重大決策。因此，發展紅色旅游是一項政治工程。自《2004—2010年全國紅色旅游發展規劃綱要》頒布以來，紅色文化得到廣泛傳播，呈欣欣向榮之態勢，產業規模快速擴大，“政治、文化、富民、民心”四大工程效益顯著。到《二期規劃》完成前一年即2014年底，10年間紅色旅游共接待了40億人次，占同期國內旅游的四分之一，其中，僅在2014年就接待了9.07億人次，約是2004年1.4億人次的6.5倍，年均增長率超過20%，全年紅色旅游綜合收入達2264.78億元。

目前，《二期規劃》已經實施完成。《三期規劃》在進一步拓展紅色旅游資源內涵的基礎上，提出堅持社會效益優先，兼顧經濟效益和環境效益，強化紅色旅游教育功能，充分發揮紅色旅游扶貧攻堅作用，堅持實事求是、保障基本需要，堅持統籌規劃、促進融合發展，推進改革創新、增強發展活力等原則的前提下，重新審視紅色旅游發展的新環境、新態勢，抓住制約紅色旅游發展的主要矛盾和關鍵問題，進一步突出重點，突出重點地區，突出重點工作環節，加大資源整合力度，在推動較快發展的基礎上更加注重質量建設，力爭通過五年努力，把紅色旅游發展再推上一個新臺階。

《2004—2010年全國紅色旅游發展規劃綱要》指出，發展紅色旅游的基本原則之一是“堅持把社會效益放在首位”。2008年9月，國家發改委等14個部門聯合發布的《關于進一步促進紅色旅游健康持續發展的意見》明確指出：強化黨的執政意識、鞏固黨的執政基礎，是紅色旅游健康持續發展的根本動力；把社會效益放在首位，堅持愛國主義、革命傳統教育的正確方向，綜合發揮“三大工程”功能，是紅色旅游健康持續發展的基本要求；黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與是紅色旅游健康持續發展的重要保證；堅持遵循旅游發展規律，統籌規劃、量力而行、因地制宜、融合發展、不斷創新，是紅色旅游健康持續發展的根本方法。《二期規劃》進一步強調堅持把社會效益放在首位。

但是，在紅色旅游開發實踐中，不少地區在效益訴求方面出現了“唯經濟”或“唯政治”的錯誤的績效觀導向。一方面，不少地區“唯GDP”的政績觀泛濫，把GDP的增長作為評價政績的唯一標準，這種觀念在紅色旅游開發過程中表現為一心追求經濟效益，弱化或忽視社會效益，以經濟效益代替綜合效益；另一方面，一些免費對外開放的愛國主義教育基地和紅色旅游景區（點）中的博物館、紀念館、陳列館，由于有國家撥款的保障，沒有經濟方面的壓力，因而在經營管理中，弱化或忽視經濟效益，以社會效益代替綜合效益。上述兩種傾向，都偏離了國家大力發展紅色旅游的方針。

對于紅色旅游開發者來說，堅持什么樣的績效觀，就是關系堅持什么樣的政績觀和發展觀的問題，也是最終關系紅色旅游能否持續發展的問題。因此，對紅色旅游開發績效評價的指標體系、評價方法與提高績效對策等問題的研究，有利于糾正開發者發展觀、績效觀方面的模糊或錯誤的認識和不正確的做法，促使各級政府、紅色旅游景區相關部門樹立落實科學的發展觀和正確的績效觀，真正確保紅色旅游的可持續發展。

（二）有利于充分發揮紅色旅游的綜合效益

建立科學而合理的開發績效評價指標體系，有利于幫助各級政府和紅色旅游景區（點）相關部門樹立正確的統籌兼顧的績效觀，有利于其在紅色旅游開發實踐中制定和執行正確的政策、采取有效的措施，確保紅色旅游開發綜合效益的實現。

通過對紅色旅游景區（點）旅游開發績效的評價，對不同景區（點）之間的開發績效進行比較，發現各自的優勢與不足，進而提出相關對策與建議，有利于各級政府和紅色旅游景區（點）相關部門的科學決策，進一步提高紅色旅游開發的綜合效益。

建立健全紅色旅游開發績效評價制度，能為紅色旅游開發形成一種監督機制，調動各級政府和景區管理機構進行績效評價的積極性、主動性和自覺性，從而提高紅色旅游開發的綜合效益。

（三）有利于公共財政投資的合理利用

由于中央政府將紅色旅游的重要意義上升到了執政興國的戰略高度，因此中央和地方政府對紅色旅游的投資巨大。但在紅色旅游開發過程中，普遍存在重投入輕產出的傾向。由于沒有嚴格的監督、考核和激勵措施，大量的政府公共投資被浪費。通過對開發績效進行評價，并將績效評價結果與政府經費的劃撥掛鉤，能提高開發效率，有利于紅色旅游資源和財政經費的合理有效利用。