土地從來都與政權(quán)相關(guān)

歷史總能揭示最本質(zhì)的發(fā)展規(guī)律。土地的分分合合即“天下大勢，分久必合，合久必分”。它見證了華夏民族發(fā)展的歷史：這里有一畝三分地的小農(nóng)經(jīng)濟，有逐鹿中原的王朝統(tǒng)一，有從生存時期的掙扎到發(fā)展時期的努力，也有被剝削的隱忍。可以說，認(rèn)識中國的歷史必須從理解中國土地的分分合合開始，理解中國當(dāng)前的發(fā)展與未來的發(fā)展趨勢，自然也必須從認(rèn)識中國土地變遷開始。史上不乏這樣的事情：政權(quán)的更替因土地而起，而政權(quán)的穩(wěn)固又與適合國情的土地制度的建立有著緊密聯(lián)系。

在中國歷史中，土地制度變遷和其發(fā)揮作用的方式是非常復(fù)雜的。[1]我們認(rèn)為可以接受的看法是，在奴隸制時期，土地歸國王所有，土地被分給各級貴族使用，但不得轉(zhuǎn)讓和買賣，于是，國王、貴族的絕對地位凸現(xiàn)出來。

秦朝之后，中國開始采取郡縣制度，民眾都是皇帝的臣民，都需要向皇帝交稅、徭役。土地實行了私有化，政府按家庭占有土地的面積和人口收稅。由于是私有化，就產(chǎn)生了土地兼并，于是有了地主和佃農(nóng)的階級成分。

在中國，秦朝商鞅變法，廢除奴隸制的“井田制”，推出了“廢井田，開阡陌”法令，實行土地私有制，允許土地自由買賣，瓦解了奴隸制生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)了封建經(jīng)濟的發(fā)展。秦國也由此奠定了強國基礎(chǔ)。東漢末年，吳國、蜀國實行“屯田制”，解決了軍隊給養(yǎng)問題，穩(wěn)定了稅賦，對于安置流民、發(fā)展農(nóng)業(yè)起到了重要作用。北魏、隋唐時期的均田制緩和了土地兼并的矛盾，鞏固了政權(quán)。

需要解釋的是，在唐朝以前，中國的地主與佃農(nóng)的關(guān)系是比較融洽的，雙方的矛盾并不是社會主要矛盾。因為土地供應(yīng)是非常充足的，人均擁有土地的面積相當(dāng)寬裕。作為佃農(nóng)比自己擁有土地更易于逃避賦稅和徭役。

以一個五口之家為例，家庭擁有土地15畝，假設(shè)人丁稅是每人1畝，土地稅是5畝，該家庭每年需要交的稅為10畝的收成。如果該家庭租用別人的土地，租金每年3畝，加上人丁稅，該家庭的每年稅收是8畝的收成。加之賣掉土地還會有一筆收入，此時，該家庭最可能的選擇是放棄自己的土地。除非該家庭可以通過兼并別人的土地成為地主，這樣的好處一是可以提高單產(chǎn)，二是當(dāng)土地達(dá)到一定規(guī)模后，政府普查不及時（一般三年普查一次），就可以藏匿大量的耕地不報，以減少賦稅。所以一般情況而言，中國地主階級和農(nóng)民階級的合作還是非常愉快的。

由于唐朝的農(nóng)民們通過放棄土地可以逃避賦稅和徭役，因此出現(xiàn)了大量的撂荒耕地，農(nóng)民們更愿意去租用地主的土地進(jìn)行耕種。此時，地主階級和農(nóng)民階級的關(guān)系緩和，對國家而言，增加財政收入的最好辦法便是增加農(nóng)業(yè)人口，進(jìn)而演變成鼓勵生育。因此，隋唐之后，中國人口大量增加，土地與人口的矛盾才又開始突出。唐代的相關(guān)土地政策也有力地緩和了地主階級與農(nóng)民階級的關(guān)系，唐太宗的“租庸調(diào)”政策仍屬于均田制，按每家人口數(shù)量分配土地，這個政策等于消滅了地主階級。由于人口普查和土地普查難度很大，唐朝中后期又改變?yōu)椤皟啥愔贫取保匈x稅都按土地面積收繳。由于賦稅與土地面積成正比，所以地主們依然要依賴于佃農(nóng)。如果某個地主的佃租過高，佃農(nóng)們自然流到佃租少的地方，該地主的土地就會大量撂荒，而賦稅不減，所以客觀上平抑了佃租的價格，減少了階級矛盾。“兩稅制度”提高了管理效率，從唐中后期一直實行到清代末，足見其對政府管理的作用，卻也為后來土地兼并打開了缺口。

至明、清時期，土地可以自由買賣，國家制定了相關(guān)的法律規(guī)范來支持買賣，土地流轉(zhuǎn)的市場漸趨完善，但由于人口數(shù)量龐大，土地供應(yīng)不足，人均土地面積減少，貧富差距開始拉大，階級愈加分化，地主階級與佃農(nóng)的矛盾漸漸成為了社會的主要矛盾之一。民國時期，土地買賣更加普遍，土地日趨集中，農(nóng)民的賦稅、地租上漲，社會矛盾逐漸激化。

而在近代新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨制定了適合中國國情的土地政策，廢除封建土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制，爭取了廣大農(nóng)民的力量。后來國民黨吸取了失敗的教訓(xùn)，在臺灣首先推行土地改革，穩(wěn)定了臺灣局勢，極大地激發(fā)了佃農(nóng)購置土地及生產(chǎn)的熱情，給農(nóng)民特別是佃農(nóng)的生活帶來了極大的改善，為臺灣經(jīng)濟的振興打下了基礎(chǔ)。

回顧曾經(jīng)的“日不落”帝國的發(fā)家史，英國在兩三百年的擴張歷程中，其足跡踏遍北美洲、大洋洲、中國香港、印度次大陸、非洲等地區(qū)，凡米字旗所到之處，頒行的第一部法律必定是土地法。無獨有偶，1898年德國強獲青島“租借”權(quán)，隨后頒布土地立法，規(guī)制土地買賣與地稅征收，設(shè)立管理機構(gòu)。土地制度對于政治的重要性可見一斑，即便是穩(wěn)固對占領(lǐng)地區(qū)的奴役，土地政策也是行之有效的方法。

許章潤提出，“土地制度事關(guān)國家理性，土地所有權(quán)尤其關(guān)乎國家德性”[2]。土地制度不僅關(guān)乎農(nóng)民如何利用土地耕種勞作，它是人民與政權(quán)之間以及人民內(nèi)部之間相互承認(rèn)的法權(quán)，更關(guān)乎政治的穩(wěn)定性，承載著國家政治的秩序與核心。在政治生活中，民眾有著追求“公平”、“自由”、“福利”的期望，對于土地資源的占有曾經(jīng)是民眾滿足期望的方式之一，有時甚至是唯一方式。然而當(dāng)所有利益群體都追求土地帶來的福祉時，“分享”便成了必要方式，也是政治德性的表現(xiàn)。對于土地所有權(quán)，以及“七十年居住權(quán)”、“三十年承包經(jīng)營權(quán)”等土地權(quán)利的安排，其實是公共利益的界定與分配，從根上說是政治建設(shè)問題，關(guān)乎公共權(quán)利的合法性和國家本身的正當(dāng)性。

新中國成立以后，《中國土地法大綱》確立了均分化的農(nóng)民私有制。1953—1956年，中國開始探索適應(yīng)社會主義的土地制度，先后經(jīng)歷了具有社會主義萌芽性質(zhì)的互助組，土地入股統(tǒng)一經(jīng)營的初級社，以及土地、耕畜、農(nóng)具等折價歸集體所有的高級社三個階段。此后，中國開始向社會主義、共產(chǎn)主義大踏步前進(jìn)，發(fā)起了人民公社化運動。盡管此期間盲目的平均主義影響了生產(chǎn)力的提高，但土地公有制得以確立并鞏固，對我國土地制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

1978年，安徽省鳳陽縣梨園公社小崗村的18戶農(nóng)民實行承包經(jīng)營，成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初次嘗試，是當(dāng)時農(nóng)民強烈要求農(nóng)村制度變革的體現(xiàn)。在這樣的思想趨勢下，十一屆三中全會通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》和《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》，提出建立嚴(yán)格的生產(chǎn)責(zé)任制，肯定了包工到組、聯(lián)產(chǎn)計酬等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式，打破了計劃經(jīng)濟的框架，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了方向，為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革提供了政治條件。

1980年9月，中共中央提出建立“多種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，總起來可分為兩類：一類是小段包工，定額計酬；一類是包工包產(chǎn)，聯(lián)產(chǎn)計酬”。這意味著從法律制度上肯定了農(nóng)村土地承包到戶。1982年和1983年的“中央一號文件”中提出，要實行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制，實行政社分設(shè)。自此，對包產(chǎn)到戶、包干到戶的肯定，使家庭承包經(jīng)營在全國得到迅速推廣，持續(xù)了20多年的“統(tǒng)一經(jīng)營、集中勞動”的土地制度和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式成為歷史。土地制度隨之進(jìn)行了重大改革，實行了“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度，即土地的所有權(quán)歸村集體所有、農(nóng)戶通過承包獲得使用權(quán)。

以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村第一步改革，改變了中國農(nóng)村經(jīng)濟多年停滯的局面，避免了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中監(jiān)督困難的缺陷，最大限度地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這是中國改革開放政策實施以來取得的最主要成就之一。

在確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初期，考慮到承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可能引發(fā)生產(chǎn)關(guān)系混亂，為了維護制度穩(wěn)定，國家禁止承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。1982年《憲法》規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。

隨著農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高，個體勞作的差異逐漸顯現(xiàn)，平均分配土地、農(nóng)地面積小、承包時間短等弊端顯現(xiàn)。為解決這些問題，擴大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)濟效益，1984年，中共中央在《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中提出土地承包期一般在十五年以上，允許在集體同意的情況下社員轉(zhuǎn)包土地，但自留地、承包地不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租。這是政策上第一次打開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的口子。1986年，《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中明確規(guī)定：“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包人同意，并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容。”1988年，第七屆全國人民代表大會將“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”寫入《憲法》，確立了土地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)的憲法地位。至1990年，全國轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地的農(nóng)戶為208.9萬戶，占總農(nóng)戶的1.0%，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村土地達(dá)637.9萬畝，占總面積的0.44%。

隨后，國家法律、政策開始逐漸規(guī)范、扶植土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。1995年，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》再次表示“應(yīng)保持土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定”，以及“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制”，“在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護”。2001年中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，系統(tǒng)地提出了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，糾正土地流轉(zhuǎn)中存在的面積過大、期限過長、速度過快問題，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的健康平穩(wěn)發(fā)展。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟收入有了很大提高，農(nóng)民經(jīng)濟來源多樣化，土地的重要性下降。伴隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)民的流動量增加，部分農(nóng)民選擇進(jìn)入城市，出現(xiàn)土地承包量與經(jīng)營能力不一致的矛盾，有田無人耕和有人無田耕并存。2002年之后的法律、法規(guī)對解決該矛盾的有效土地流轉(zhuǎn)機制進(jìn)行了探索。

2002年，《中華人民共和國土地承包法》對土地承包的相關(guān)問題做了規(guī)定，保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。2003年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定，對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了原則約束，為土地流轉(zhuǎn)實踐奠定了法律基礎(chǔ)，這標(biāo)志著中國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的正式確立。2007年，《中華人民共和國物權(quán)法》確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，并對土地承包經(jīng)營權(quán)人予以保護。2008年中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要減輕嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法、自愿、有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

總之，對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，由改革開放初期的“禁止”到對流轉(zhuǎn)的初步嘗試，再到寫入《憲法》、確立法律地位，以及由法律引導(dǎo)承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、愈加注重對農(nóng)民利益的保護，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策不斷完善。“保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)”的土地流轉(zhuǎn)制度改革逐步推進(jìn)農(nóng)村市場化進(jìn)程，提高土地使用效率，提高農(nóng)作物生產(chǎn)的規(guī)模化，順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢。

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注釋

[1]這方面的爭論很多，可以參見諸多學(xué)者對中國封建社會階段劃分的爭論，具體見：黃現(xiàn)璠：《古書解讀初探——黃現(xiàn)璠學(xué)術(shù)論文選》，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2004；侯建新：《“封建主義”概念辨析》，載《中國社會科學(xué)》，2005（6）；劉緒源：《“封建”二字可延用否》，載《中華讀書報》，2013-04-10。

[2]盛洪、沈開舉：《土地制度研究》，北京，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012。