第二篇 產業精準扶貧篇

第四章 國際產業扶貧領域相關扶貧經驗與借鑒

第一節 國際相關扶貧措施

從國家層面來看，區域貧困屬于國家內部各地區之間發展嚴重不均衡問題，解決之道在于貧困落后地區的開發促進與追趕。諸如美國、日本等發達國家，都曾遭遇嚴峻的區域不均衡問題，它們在推進大范圍落后地區進行保護性開發方面積累了不少經驗，特別是在通過國家調節提升落后地區生產力、協調落后地區經濟發展與環境保護的關系等方面做得較好，收到實效。它們的一些經典案例，或解決了區域性貧困與生態退化交織的問題，或在保護環境的前提下推動了落后區域的趕超式發展。研究總結其好經驗、好做法，可以為我國推動集中連片特困地區發展提供有益借鑒。

一、美國的產業扶貧措施——以阿巴拉契亞地區為例

在美國，產生貧困的原因主要有三點。首先是階層的客觀存在，大多數體力勞動者的后代仍是體力勞動者，白領階層的子女仍是白領，藍領的子女仍是藍領，無論窮人怎樣努力，他們擺脫貧困的可能性極小。其次是經濟組織、結構的影響，即不同行業的就業機會和收入水平不同、階級制度客觀存在使人們就業路徑永久化，收入低、就業不穩定，使這些產業的就業者永遠生活在貧困邊緣。再次是種族、性別歧視。

阿巴拉契亞地區涉及美國13個州，總面積約53.1萬平方千米，屬于典型的特困地區。經過美國的經濟大蕭條之后和第二次世界大戰，當地的經濟結構變得更加單一，人均收入低，失業人數較多，人力資源的素質較低，經濟發展遇到了前所未有的瓶頸。到20世紀中期，該地區已經成為美國最貧困的片區，且早期濫墾濫伐導致的水土流失、采煤燃煤帶來的水污染與空氣污染等惡果顯露，地區經濟社會陷入貧困與環境退化的惡性循環。針對這一地區貧困范圍廣、自然環境惡劣、偏遠閉塞、基礎設施落后、缺少增長極等問題，阿巴拉契亞地區重點以產業扶貧開發為抓手，著力發展地區經濟。在“向貧困宣戰”50多年后，截至2014年，阿巴拉契亞地區已有13個縣進入全美經濟實力前25%的強縣行列，有202個縣成功摘掉了貧困帽子，但仍有93個縣尚未脫離貧困，扶貧工作依然任重道遠。^[1]阿巴拉契亞地區在產業扶貧方面的主要做法如下：

（一）完善機制，促進貧困片區協同發展

為推動阿巴拉契亞地區發展，美國于1963年成立了“阿巴拉契亞區域委員會”，引導、組織13個州協同減貧。由于過去的無序開發，阿巴拉契亞地區生態環境遭受破壞，酸雨等自然災害頻發，給當地居民的工作與生活帶來嚴重沖擊。“阿巴拉契亞區域委員會”采取強有力的措施來治理和改善地區環境，涉及土地復墾、水凈化、大氣凈化、酸雨控制等諸多方面，具體包括：強制礦坑復田、復草，減少水土流失；嚴格處理廢水、污水，達標方可排放，減輕水污染；加強廢氣消煙除塵，遏制酸雨，改善大氣環境。

（二）加大投入，優先發展基礎設施

要想富，先修路，這在美國也不例外，交通運輸項目是阿巴拉契亞地區基礎設施建設的重點。“阿巴拉契亞區域委員會”每年資助數百個項目，包括公路項目和教育培訓、電信、醫療衛生、社區發展、住房等非公路項目。這些項目除本身能創造工作機會外，還通過影響供應商等方式間接帶動就業與減貧，崗位分布在專業和技術服務領域，制造、批發零售、建筑、交通運輸和公用事業、金融和房地產等行業的就業效應也比較顯著。

（三）聚集資金，著力發展特色產業

利用山地風光發展旅游產業，當地開辟了4個國家森林公園。其中，大霧山國家公園成為全美最受歡迎、游客量最多的國家公園，旅游業給當地居民帶來更多就業機會的同時，極大地促進了區域經濟的發展。這種以改善經濟環境為主的間接扶貧開發模式，效果不會立即顯現，但對區域長遠發展有裨益，使阿巴拉契亞地區與美國其他地區的發展差距不斷縮小。

二、印度的產業扶貧措施——以BAIF發展研究基金會為例

印度的大部分貧困人口集中在農村地區，農業在印度經濟中占據重要地位，因此發揮科技對農業經濟發展的促進作用，是解決其農村貧困問題的關鍵。BAIF發展研究基金會作為一個純粹的民間科技組織，成立于1967年，致力于改善印度農村貧困群體的生活條件。從1970年開始，BAIF發展研究基金會在印度各地農村廣泛開展了各類減貧項目，提高了扶貧運作效率，提升了農產品的附加值。BAIF發展研究基金會產業扶貧的項目內容主要涉及以下領域：

（一）主導發展第一產業

農林畜牧業是扶貧項目的主導部分，通過技術開發和支持，確保貧困農民謀生手段的可持續性。BAIF發展研究基金會在提升農業生產力過程中，并沒有忽視環境保護。眾所周知，印度農村生態環境較差，水體污染尤為嚴重。因此，BAIF發展研究基金會在致力于提升貧困農民謀生能力的同時，還通過流域開發、雨水收集等工程，不斷改善農村生態環境。

（二）注重產業的可持續發展

典型的就是實施園藝項目，利用農業耕地之外的貧瘠土地，發展園藝種植業，推廣循環農業模式。BAIF發展研究基金會通過技術支持，采用過濾、填塞、挖溝等方式對貧瘠土地進行改造，將其改為高產果園。同時，在種植過程中，推廣使用綠色肥料、生物農藥，提升水果產品的附加值，同時也改善土壤品質。

（三）注重產業各利益主體的共同發展

提升婦女地位是BAIF發展研究基金會項目開發的重點內容。印度女性社會地位較低，在農村地區則更為明顯，為了改善女性地位，BAIF發展研究基金會開展女性扶貧專門項目。BAIF發展研究基金會針對缺乏獨立收入來源的農村女性，幫助她們參與到農村社區之中，并組成女性互助小組，通過發放小額貸款幫助她們創業，以提高女性的經濟和社會地位。此外，BAIF發展研究基金會還積極培訓農村醫療人員，通過增加衛生設施、膳食營養、保健護理等來改善女性衛生狀況。^[2]

第二節 經驗借鑒

一、注重法律的保障

政府對落后地區進行開發，要始終把援助置于立法、執法和司法過程中。為了開發阿巴拉契亞這一巨大的經濟落后區域，1965年美國國會通過了《阿巴拉契亞地區開發法》這一特別立法。聯邦政府對不發達地區和社區的援助也主要根據國會通過的有關法律，制定具體援助計劃。美國各級政府在區域發展援助過程中的責、權都是依法明確和履行的。印度也在反貧困實踐中通過多渠道、多方式、綜合性的政策措施，為反貧困創造良好的條件。^[3]比如印度1960年“綠色革命”政策、1970—1971年小農發展計劃、1972年流域發展計劃、1980年國家鄉村就業計劃、1989年鄉村工作就業計劃、新的工業政策等。因此，在貧困地區經濟開發中，確立一套保護開發者權益的制度，通過制度創新來激勵開發非常重要。

二、轉變扶貧內容和方式

開發模式選擇的實質是資源的優化配置問題，首先表現為資金的投入地域選擇。從美國對阿巴拉契亞地區開發的戰略轉變可以得知，落后地區的開發應走增長極點式的非均衡發展道路，即把資金首先投向經濟條件較好、有較大發展潛力的局部區域，利用相對的優勢條件取得優先發展，形成落后區域的經濟增長極點，進而帶動周邊地區經濟的發展。^[4]此外，基于新時期的貧困現狀，政府應從物質扶貧轉變為文化和制度扶貧。建立適合貧困地區的民主管理制度，如官員的選拔考核任用機制，政府的簡政放權、限權，另外，培育活躍的民間社會組織要比直接贈予效果好。我國自“八七扶貧攻堅計劃”實施以來，雖然取得了一定成就，但長期以來我國扶貧成片覆蓋，扶貧資金不到位等粗放式扶貧并沒有徹底改變貧困現狀。精準扶貧要實事求是，因地制宜。針對不同貧困地區的實際情況，運用科學方法對貧困對象進行精準識別、精確幫扶。國內外的反貧困實踐表明，處于貧困中的群體要想脫貧需要一定的組織和制度，可通過資金、教育、技術等方面的援助，創造脫貧機會并提升貧困地區人口的脫貧能力。^[5]

三、重視市場的作用

完善的立法、遵循經濟發展規律的產業政策為美國西部地區的經濟發展奠定了良好的基礎，政府在地區開發中的作用即政策引導和制度規范，有效地保障了開發的有序性，可以使企業具有最大限度的自主權和發展空間。在進行交通基礎設施建設時，國外投資者購買鐵路證券是建設資金的主要來源。在聯邦政府和地方政府的各種政策支持下，最大限度地使商用資本特別是私人資本進入西部地區，支援交通建設。在區域經濟發展的推動方式上，如在區域發展差異性方面，主要依靠市場，引導資源、人口和資本等在各地區相互流動，使西部土地、水資源、礦產等資源優勢，在市場中得到良好配置，以市場競爭機制促進發展。^[6]我國在社會主義市場經濟條件下發展經濟，因此對貧困地區的扶持發展也應在政府扶貧戰略和政策的支持下借助市場工具引入競爭，優化資源配置。在持續的開發中，修正發展規劃，將扶貧開發與生態環境和經濟的協調共生結合起來，以增強我國特殊貧困地區的后發競爭力。

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注釋

[1]何芬，趙燕霞.美、日促進集中連片特困地區減貧的經驗借鑒[J].世界地理研究，2015，24（4）：20-29.

[2]孫永震.印度BAIF發展研究基金會農村科技扶貧的實踐及經驗借鑒[J].世界農業，2017（2）：135-140.

[3]易可君，劉險峰.美國落后區域開發的調控措施及政策界限對我國西部大開發的幾點啟示[J].南方經濟，2000（8）：73-74；焦婷.國外反貧困經驗對我國精準扶貧的啟示[J].邊疆經濟與文化，2017（2）：21-22.

[4]易可君，劉險峰.美國落后區域開發的調控措施及政策界限對我國西部大開發的幾點啟示[J].南方經濟，2000（8）：73-74.

[5]焦婷.國外反貧困經驗對我國精準扶貧的啟示[J].邊疆經濟與文化，2017 （2）：21-22.

[6]孟昌，劉瓊.國外貧困地區開發的三種典型模式與經驗[J].林業經濟，2011 （11）：92-96.