第2章　政治性執(zhí)行：作為低模糊、高沖突的節(jié)能減排政策

中國(guó)環(huán)境政策的模糊性不僅體現(xiàn)在指導(dǎo)思想上，[1]還體現(xiàn)在法律性規(guī)范籠統(tǒng)、不嚴(yán)謹(jǐn)、抽象上，如“應(yīng)當(dāng)”“鼓勵(lì)”等模糊的用語(yǔ)使得環(huán)境政策很難執(zhí)行。[2]政策的沖突性不僅表現(xiàn)為環(huán)境政策與經(jīng)濟(jì)政策之間的沖突性，還表現(xiàn)為不同的機(jī)構(gòu)雖對(duì)同一政策均具有執(zhí)行權(quán)，但卻沒(méi)有清晰的分工。學(xué)界經(jīng)常用“婆婆多”“獨(dú)立王國(guó)”“九龍治水”等形容執(zhí)行權(quán)威的碎片化。[3]基于這樣的認(rèn)識(shí)，學(xué)界認(rèn)為環(huán)境政策執(zhí)行失敗的根源在于政策的模糊性和沖突性。這種解釋邏輯通常沿用自上而下的研究途徑：政策制定者在制定政策時(shí)，應(yīng)明確政策目標(biāo)，盡可能考慮到執(zhí)行中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，將執(zhí)行政策的任務(wù)交給支持該項(xiàng)政策的官員，以降低執(zhí)行中可能產(chǎn)生的沖突。近些年來(lái)，中央政府已經(jīng)意識(shí)到政策模糊性導(dǎo)致責(zé)任不清的問(wèn)題，開(kāi)始采用目標(biāo)責(zé)任制的方式下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)，用量化的形式明確政策目標(biāo)，以提高政策執(zhí)行的力度。[4]例如，“十一五”規(guī)劃明確了節(jié)能減排的約束性指標(biāo)，承諾在“十一五”期間，GDP能耗降低20%左右，主要污染物（二氧化硫和化學(xué)需氧量）的排放量削減10%。中央政府通過(guò)與地方政府和重點(diǎn)企業(yè)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)的形式，建立起職責(zé)明確的目標(biāo)體系，降低了政策的模糊性。但是，中央與地方之間在政策取向上的沖突是難以調(diào)解的。20世紀(jì)80年代中期，中央與地方之間推行“財(cái)政包干制”，地方政府逐漸成為追求地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)的利益主體。[5]節(jié)能減排政策的推行勢(shì)必影響地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入，因此中央與地方在政策目標(biāo)上存在著難以調(diào)和的矛盾。另外，中央發(fā)展經(jīng)濟(jì)的決心和意志從未動(dòng)搖，一直把經(jīng)濟(jì)發(fā)展視為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的頭等大事。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是保護(hù)資源環(huán)境，孰輕孰重？這種矛盾的政治心理并不會(huì)過(guò)多地反映于政策本身，相反，會(huì)大量地反映在限制政策實(shí)施的某些方面。譬如，是否愿意提供保證政策順利執(zhí)行所需的財(cái)力或人員等。[6]

在這樣的背景下，政策執(zhí)行將會(huì)出現(xiàn)怎樣的結(jié)果？在執(zhí)行過(guò)程中，將會(huì)呈現(xiàn)怎樣的特征？影響政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素是什么？依照既有的研究，一種解釋會(huì)是：地方政府是具有自利動(dòng)機(jī)的行動(dòng)主體，[7]權(quán)威分散在不同的政府部門(mén)，[8]多重代理的政府體制出現(xiàn)信息不對(duì)稱(chēng)、[9]執(zhí)行“軟約束”。[10]因此，順理成章的推論是：執(zhí)行有損地方利益的政策，勢(shì)必導(dǎo)致出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”，政策走樣難以避免，預(yù)期指標(biāo)勢(shì)必落空。與之相對(duì)的解釋會(huì)是：分權(quán)化改革并未導(dǎo)致中央控制力下降，黨對(duì)干部任免權(quán)控制的加強(qiáng)大大抵消了分權(quán)化改革對(duì)中央權(quán)力的消解作用。[11]由此推論，如果將政策執(zhí)行與人事管理結(jié)合起來(lái)，政策應(yīng)該可以順利實(shí)施。[12]但是，事實(shí)并非如此簡(jiǎn)單，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)地方政府的自主性，還是強(qiáng)調(diào)中央政府的控制能力，都不能非常合理地解釋清楚為什么對(duì)一系列政策負(fù)有責(zé)任的執(zhí)行者在其中一些政策上執(zhí)行得很到位，而在另一些政策上卻執(zhí)行得很糟糕；即便是同一政策，執(zhí)行過(guò)程也充滿(mǎn)動(dòng)態(tài)性。為了更清晰地理解政策執(zhí)行中的多變性，需要把中央控制與地方自主結(jié)合起來(lái)。[13]順著這樣的思路，有必要在思考政策性質(zhì)的前提下，描述政策執(zhí)行過(guò)程，考察影響政策執(zhí)行的關(guān)鍵因素。

本章以“十一五”期間的節(jié)能減排政策為個(gè)案，著重討論：在執(zhí)行模糊性較低、沖突性較高的政策時(shí)，上級(jí)政府是如何通過(guò)權(quán)力運(yùn)作推動(dòng)政策執(zhí)行的？在高壓之下，下級(jí)政府是否會(huì)選擇順從的執(zhí)行行為？當(dāng)外界條件發(fā)生變化時(shí)，在既有的權(quán)力格局被打破之后，政策執(zhí)行又會(huì)發(fā)生怎樣的變化？如何評(píng)價(jià)政策意圖與實(shí)際政策結(jié)果之間的差異？與之相關(guān)的理論問(wèn)題是：在政治性執(zhí)行中，權(quán)力能否成為影響政策執(zhí)行結(jié)果的關(guān)鍵變量？本章的結(jié)構(gòu)安排是：首先，介紹“十一五”期間的節(jié)能減排政策執(zhí)行過(guò)程，以觀(guān)察事情是否以預(yù)期的方式發(fā)展；其次，討論節(jié)能減排政策執(zhí)行過(guò)程中為何會(huì)出現(xiàn)間斷性的“失靈”，以及最終的政策結(jié)果為何沒(méi)有像決策者最初預(yù)想的那樣；最后，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)性材料，將本案例置于政策執(zhí)行研究的譜系中，討論政治性執(zhí)行中出現(xiàn)的幾個(gè)理論問(wèn)題。