前言

主權財富基金應當具備如下要素或特征：（1）由主權國家政府直接擁有；（2）與國家其他財政或政治機構相區隔，能夠獨立投資和管理；（3）主要承擔的義務并非是明確現時的支付義務或流動性要求；（4）為了追求商業回報而投資于多樣化的資產組合；（5）相當大一部分投資在全球分布。其法律定位首先立足于母國的相關規定，同時受到投資東道國監管的約束。于是，投資東道國和主權財富基金母國就此展開了一系列博弈，《華盛頓約定》《圣地亞哥原則》等國際治理規則紛紛出臺。

主權財富基金的研究大致可以從兩個維度展開：一是如何因應投資東道國的監管，二是主權財富基金如何改革、完善自身治理。

本書第二章至第五章主要圍繞前一維度進行分析。總體而言，東道國對于主權財富基金的監管措施可類型化為信息披露機制、新設外資與國家安全審查、黃金股制度等三類由普遍到特殊的監管手段。具體而言，本書主要考察了美國和歐洲作為投資目的地對中投公司所設置的政策障礙和監管壁壘。美國對中投公司投資的監管，首先是針對所有外國投資者普遍開展的國家安全審查制度。2018年修法后，美國外國投資審查委員會的審查范圍、權限大幅擴張，審核期限也得以延長，審查力度進一步加大。其次，美國將中投公司視為銀行控股公司，對其施加行業性監管，隨著頗為嚴苛的“沃爾克規則”落地，中投公司在美投資受到較大影響。歐洲方面的監管措施圍繞著剝離或限制主權財富基金對東道國投資實體控制權展開，分別體現為：第一，出于反壟斷、限制控制力或其他目的（例如金融市場的審慎管理等），事前采取限制控制程度的措施。第二，基于特定目的（如保護國防安全或公共秩序），要求進行信息披露，或直接進行國家安全審查。第三，對個別交易進行直接干預，如采取黃金股制度。典型如英國、德國、意大利，根據三國不同的監管傾向和具體措施，中投公司相應采取了股權直投、搭伙間投、組合投資等模式。究其根本，主權財富基金與既有監管體制的博弈應是一個雙向去政治化的過程。主權財富基金可以在有限信息披露、國家安全審查、銀行控股公司等方面對監管作出更從容的應對。

后一維度上的探討體現在本書的第六章至第七章。主權財富基金除了對投資東道國監管加以應對外，自身治理制度的改革是其發展的重要基石。從理論角度看，內含于主權財富基金、融合了國家公共政策因素和國內外治理準則的協同治理框架，對傳統公司/組織治理理論提出了質疑，國際規則引入、透明度要求撼動了傳統私法體系下的股東至上理論。而對傳統公私法劃分、國際法有效性的挑戰，對公平競爭的潛在沖擊以及對關聯交易可能風險的隱憂，則是主權財富基金作為公法主體參與市場所面臨的理論難題。無疑，主權財富基金對當下國際社會普遍接受的公正法律治理狀態，即“國際法治”，產生了一定的沖擊。特別是隨著世界范圍內市場不確定性增加、金融保護主義盛行，主權財富基金活動正遭遇更多的疑問。

與此同時，主權財富基金的“自我規制”及其延伸功能，可以在“國際法治”的重構中發揮不可替代的作用。主權財富基金形成了復雜而協同的規則秩序，以國家作為關聯點，先將國際準則轉化為國內法律，再通過主權財富基金的市場力量將這些國內法重新國際化。在該過程中，這些基金使得母國的公共治理和私人或股東利益最大化有機結合，并變相推動了全球市場和投資東道國公共政策的發展。分析全球范圍內最具特色和借鑒意義的主權財富基金（如挪威政府養老基金、新加坡淡馬錫控股公司和政府投資有限公司、阿聯酋阿布扎比投資局、科威特投資局）的治理經驗，可以發現主權財富基金成功的關鍵因素有二：一是適度提高透明度，堅持有限披露；二是引入外部資產管理人。兩者也是主權財富基金治理的關鍵因素。

具體到中國投資有限責任公司（中投公司），因應新常態下各國監管政策逐步明確化與自由化的趨勢，借助大國戰略（如“一帶一路”倡議）所提供的新發展空間，中投公司應審視和處理自身存在的突出問題，如與其他主權投資類型機構的競合、潛在行政干預、注資撤資機制與特殊的資金來源安排不明晰，以及政府監管、市場問責機制缺失等。在此基礎上，中投公司有必要重新思考定位取向，實現目標澄清與功能剝離，以更嚴格的立法授權與規則制定為輔助，通過“國際法治”的協同治理模式發揮全球影響力。