第二章　外國投資與國家安全審查

根據商務部2015年1月21日發布的數據，2014年中國實際使用外資1195.6億美元，同比增長1.7%，連續23年居發展中國家首位。[49]2015年1月29日，總部設在瑞士日內瓦的聯合國貿易和發展會議公布《全球投資趨勢報告》，其中的數據顯示，2014年中國成為全球外國投資的第一大目的地國，自2003年以來首次超越美國躍居世界第一。[50]我國在吸引和利用外資方面取得了卓越的成績，并且還在不斷推進改革以優化外商投資環境。上海、廣東、天津、福建等地設立自由貿易試驗區，將極大拓展我國對外開放的廣度與深度，推動外商投資管理體制的科學化、國際化、法制化改革。隨著外資開放程度的不斷加深，國家安全問題逐漸凸顯并受到高度重視，在外資開放與國家安全之間找到平衡點成為一項重要且艱巨的任務。針對外資的國家安全審查制度是承擔這一任務的首要工具。我國的國家安全審查立法雖已起步，但立法層級較低，規則簡陋。[51]商務部2015年公布的《外國投資法（草案征求意見稿）》就國家安全審查設專章規定，如果該法順利通過，將是國家安全審查立法的重要飛躍。該草案征求意見稿中的國家安全審查制度主要吸收借鑒了西方國家尤其是美國的國家安全審查規則，借鑒其“形”雖較為容易，但只有領會其“意”才能真正發揮審查制度之效能。

在吸引外資來華投資的同時，我國企業也加快了“走出去”的步伐。但是，我國企業的海外發展之路除了商業風險，有時還會遭到威脅東道國國家安全的質疑，導致其海外并購投資屢屢受挫。因國家安全問題而遭遇阻礙的海外并購可以追溯到前文所述中國航空技術進出口公司收購美國MAMCO公司案。2005年，中國海洋石油有限公司以高出競爭對手美國雪佛龍公司10億美元的價格競購美國第九大石油公司優尼科，卻因被指涉及美國國家安全問題而遭到來自美國國會部分議員、眾議院能源和貿易委員會的強烈反對和百般阻撓，最終無奈宣布撤回報價。同樣在美國受挫的還有三一重工集團對美國四個風電項目公司的收購。我國的兩家電信設備制造商華為和中興以其產品和技術優勢，在海外的市場份額不斷增加，但是它們在美、澳等國的并購投資也因國家安全問題而屢屢受挫。華為和中興不得不在美國國會的聽證會上極力申明自己在美國的并購投資對美國國家安全不會造成任何威脅。

無論“引進來”還是“走出去”，我們都面臨國家安全審查問題。為了維護國家安全，我國必須建立有效的國家安全審查制度。為了使我國企業在海外順利發展，我們必須客觀、準確地認識東道國的國家安全審查制度。這就要求我們對國家安全審查的立法、執法與司法本質有清晰的認識。近年來，國內學者對國家安全審查制度作了大量的比較研究和規范研究，但是對國家安全審查的本質缺乏深入的研究和清晰的認識，甚至認為中國跨國公司的對美投資受到政治因素的影響。美國國內一些政治保守勢力出于遏制中國崛起的政治意圖，在經濟民族主義的驅使之下，對中國跨國公司在美直接投資活動進行不同程度的限制，使得多項中國跨國公司對美直接投資活動因遭遇“政治壁壘”而受阻。[52]批評意見認為，國家安全審查制度被濫用，法律問題被政治化操作，東道國出于政治原因而阻止并購交易。但是，國家安全審查真的是一個法律問題嗎？！國家安全審查雖處于法律的語境之下，但其內核是一個政治問題。法律化的外在表現形式并不會改變國家安全審查制度的內在政治特質，這一認識是準確理解、合理設立和有效運用國家安全審查制度的根本基礎。