立法要符合憲法精神

“小智治事，中智治人，大智立法。”古往今來，成功的執(zhí)政者，無不視立法為治國之要務、理政之圭臬。但立法者也不可任意立法，而必須依憲立法。

國無憲不立。習近平同志指出，“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力”。在法治之下，憲法是約束國家、政府、公共權力的。憲法也是人民的大法，是人民用來束縛政府權力的大法。孫中山先生有言：“憲法者，政府之構成法，人民之保證書也。”憲法作為國家的根本大法，具有最高的法律地位和效力，是治國安邦的總章程，是黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本保障。維護憲法尊嚴和權威就是維護國家法治的統(tǒng)一、尊嚴和權威，也是維護最廣大人民的根本利益、確保國家長治久安的重要保障。對立法者來說，其首先應當奉行依憲立法的理念，依憲立法的核心就是使立法符合憲法的精神。

按照黨的十八屆四中全會的提法，“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程”。就是要使每一部法律都體現(xiàn)憲法的精神。一方面，符合憲法精神能使每一部法律真正體現(xiàn)人民的意愿，凝聚最廣大人民群眾的共識。另一方面，符合憲法精神就能保障法律的統(tǒng)一性。梁啟超曾言：憲法“為國家一切法度之根源”。[63]法律在效力層級上以憲法為依據(jù)，來自于凱爾森的“規(guī)范效力層級理論”。為防止行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)和憲法發(fā)生矛盾、沖突，法律實施以后也要及時進行審查，對不符合憲法規(guī)定的，要及時進行修改。還要看到，符合憲法精神也有利于彰顯社會主義核心價值觀。從某種程度上講，憲法精神與社會主義核心價值觀是一致的，弘揚憲法精神，其實也就是增進社會主義核心價值觀。

憲法精神有哪些呢？我認為，憲法精神包括了一切權力屬于人民的精神；公權力來源于人民，應當服務于人民、受人民的監(jiān)督；公民在法律面前人人平等，人權保障、權力受監(jiān)督、公權受制約等，這些都是憲法的基本精神。黨的十八屆四中全會強調立法要符合憲法精神，具體體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，立法機關負有將憲法具體化的義務。憲法是憲法之外其他一切法律的依據(jù)，立法機關的立法任務，就是具體落實憲法的精神、原則和制度，將憲法予以具體化，落實到具體的部門法、單行法之中，讓憲法賦予公民的權利義務予以具體實現(xiàn)。因此，立法機關有義務對憲法進行具體化。如果立法機關惰怠而不對憲法進行具體化的立法活動，則構成不作為，而對于立法不作為，其在性質上也屬于違憲，應當追究立法機關的違憲責任。例如，對于人格權的問題，不能因為憲法規(guī)定了人格權，立法機關就不再需要規(guī)定人格權，而要以不同領域的立法來落實，不僅依靠公法落實，民法也要落實。我國《憲法》多個條款都規(guī)定了公民的人格權，這些權利自《民法通則》頒布以來，便得到了民事立法的承認和規(guī)定，但一直缺乏具體的、系統(tǒng)的規(guī)定，尤其是《民法總則》對于人格權僅規(guī)定了三個條文，這對于人格權的保護是嚴重不足的。

第二，構建合憲性秩序（verfassungsmaessige Ordnung）。該秩序應當被理解為“在實質上和形式上都符合憲法的一般法秩序”，也就是在實質上和形式上都符合憲法的法律規(guī)范的總和。[64]合憲性秩序的要求本質上源自于憲法的最高效力和根本大法的地位。按照凱爾森的“規(guī)范效力層級理論”，憲法規(guī)范是最高效力層級的規(guī)范，任何其他規(guī)范都是從憲法規(guī)范中引導出來的，國家的憲法是國家的政治生活和社會生活中具有最高位階的規(guī)范體系。只有所有的法律法規(guī)都符合憲法精神，這才能構建一個完整的憲法秩序。

立法要符合合憲性秩序，立法要符合憲法的意思，整個法秩序要向著合憲的方向調整，法律的立、改、廢、釋活動都應當向著合憲性轉變。如果立法機關發(fā)現(xiàn)某項規(guī)定或制度不符合憲法，不能主張“惡法亦法”，而應立即予以修改、完善。立法活動要符合憲法，不僅只是“立”，其他的解釋等也需要。例如，基于憲法對公民住宅自由的保護，刑法對于入室盜竊所施加的刑罰要比一般的盜竊更重，這就是刑罰對于合憲性秩序的構建。對此，民事立法也必須予以考慮。在民法上，為了貫徹憲法對于住宅的保護，應當強調對公民住宅隱私的保護，也要比一般場所隱私的保護更重要，并應當對這一合憲性秩序通過具體法律條文予以表達和構建。

第三，對基本權利不得隨意限制。憲法是公民基本權利的根本保障，“權利是公權力止步的地方”，對國家和公民之間的關系進行劃分，有利于防止公權力對公民權利的侵犯和踐踏。例如，物權法規(guī)定的征收、征用規(guī)則必須符合憲法有關規(guī)定的精神。又如，民法典應當通過積極確認各項人格權，并設置相關的保護規(guī)則，以實現(xiàn)憲法關于人格尊嚴保護的規(guī)定。從這一意義上說，憲法的精神、理念和具體規(guī)則應該成為法律的上位法依據(jù)，憲法具有積極形成法律規(guī)則的作用。按照王軼教授的觀點，“沒有足夠充分且正當?shù)睦碛桑坏弥鲝垖γ袷轮黧w的自由進行限制。該規(guī)則也對應著一項論證負擔規(guī)則：針對特定價值判斷問題，主張限制民事主體自由的討論者，應承擔論證自身價值取向正當性的責任。如果不能證明存在足夠充分且正當?shù)睦碛梢笙拗泼袷轮黧w的自由，就應當確認并保障其自由”。[65]為了充分保護基本權利，還應當按照憲法精神嚴格規(guī)范公權，要真正把行政權關進制度的籠子中。

第四，設定公權應有憲法依據(jù)。法無授權不可為，憲法就是規(guī)范公權力的根本大法，是所有公權產(chǎn)生的本源，也是監(jiān)督公權行使的根本依據(jù)。我國此次修憲專門設立了國家監(jiān)察機關，表明國家相關公權機構的設置應當有憲法依據(jù)。例如，憲法確立了權力分工原則、監(jiān)督原則、正當程序原則、基本權利保障原則等，這些憲法精神都對公權的設定與行使提出了要求。所以，可以說，憲法是關公權力的籠子，所有的公法，包括行政法等法律，在規(guī)范公權上都應當以憲法為基本依據(jù)。

為了保障法律充分符合憲法精神，既需要發(fā)揮憲法的積極引導功能，也要發(fā)揮憲法的消極控制功能。所謂積極引導功能，是指憲法所確立的基本原則和制度可以為各個層面的立法活動提供明確的價值和規(guī)則指引。而消極控制功能則目的在于保障法律規(guī)則不違反憲法，也就是說，憲法對法律的內容具有一種消極控制的作用，這也常被稱為“不抵觸”原則。對此，應當按照黨的十九大報告所指出的，建立起合憲性審查機制，防止法律法規(guī)與憲法精神相抵觸。

立法只有符合憲法精神，才能真正保障我們的每一部法律都成為良法。