- 國家發展戰略與宏觀政策（上下冊）
- 徐憲平等
- 18257字
- 2019-12-27 16:49:10
第3章 國家發展戰略的實施
國家發展戰略的實施，主要有規劃計劃體系、宏觀政策體系、實施保障機制等三大支撐，彼此有效銜接，融合互動，以推動國家發展戰略的落實。
3.1 規劃計劃體系
規劃計劃是國家發展戰略的重要載體，也是政府宏觀調控的重要手段，具有戰略導向、引導約束兩大作用。國家重大工程、重大項目、重大政策，必須列入規劃計劃，才能得以實施。規劃計劃體系由總體規劃、專項規劃、區域規劃和年度計劃構成一個有機整體，但各自的功能有所不同。
3.1.1 總體規劃
總體規劃即指中華人民共和國國民經濟和社會發展五年規劃。以國民經濟和社會發展為規劃對象，以五年時間為規劃期。如前所述，五年規劃是一個戰略性、綜合性的長期規劃，主要闡明國家發展戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是一個時期內我國經濟社會發展的宏偉藍圖和行動綱領。這一定位決定了五年規劃在國家發展戰略層面的龍頭地位，使之成為專項規劃、區域規劃和年度計劃制訂的主要依據。
3.1.2 專項規劃
專項規劃是指以關系經濟社會發展大局的戰略性重大問題為對象，或以解決經濟社會發展關鍵領域和薄弱環節突出問題為對象編制的規劃。專項規劃也是總體規劃在特定領域的細化和落實，是政府指導該領域發展、制定相關政策以及安排財政支出預算、政府投資的重要依據。主要包括農業、水利、能源、交通、信息基礎設施建設等規劃，土地、水、海洋、煤炭、油氣、礦產等重要資源開發保護規劃，科技、教育、文化、衛生、社會保障、生態建設、環境保護、防災減災、國防建設等公共事業和公共服務規劃，根據黨中央、國務院確定的重大戰略任務而編制的重點專項計劃，比如，信息化規劃、戰略性新興產業發展規劃、社會信用體系規劃等。
3.1.3 區域規劃
區域規劃是指以特定區域經濟社會發展為對象編制的規劃，一般具有跨行政區的特點。區域規劃是總體規劃在特定國土空間的細化和落實，目的是解決區域發展不平衡問題，促進人口、經濟增長與資源環境承載能力相適應，推動形成要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、環境資源可承載的區域協調發展新機制、新格局。主要包括革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等特殊類型地區規劃，西部、東北、中部、東部等四大板塊發展規劃，“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展新“三大戰略”實施，以及藍色經濟空間拓展等規劃。
3.1.4 年度計劃
年度計劃是指國民經濟和社會發展年度計劃，是總體規劃目標任務的年度分解。在每年召開的全國人民代表大會上，經黨中央審議，受國務院委托，由國家發展改革委將上年國民經濟和社會發展計劃執行情況、當年國民經濟和社會發展計劃草案，包括總體要求、預期目標、主要任務、改革舉措和政策取向等，提交全國人民代表大會審議，由人民代表投票表決通過。
3.2 宏觀政策體系
宏觀政策體系是國家發展戰略的重要工具，也是政府宏觀調控的重要手段。發展戰略決定宏觀政策，宏觀政策服務發展戰略。依據發展戰略制定的宏觀政策，意在盡可能熨平周期性經濟波動的影響，防止經濟社會發展的大起大落，以保障戰略目標的實現（見圖3.1）。
圖3.1 國家發展戰略和宏觀政策的邏輯關系
3.2.1 宏觀政策的經濟學定義
在宏觀經濟學理論中，宏觀政策具有標準的定義：是指政府有意識、有計劃地運用一定的政策工具，調控宏觀經濟運行，以實現預期目標。按照西方經濟學教科書的表述，宏觀政策的主要內容包括四大目標、兩大管理和兩大政策。
·四大目標
一般認為，宏觀政策調控的主要目標有四個方面：經濟增長、充分就業、物價水平穩定、國際收支平衡。
經濟增長：是指持續均衡的經濟增長，即在一定時期內經濟社會活動中人均產量和人均收入的增長，包括穩定經濟、保持一個適度的增長率、培育經濟持續增長的能力。
充分就業：是指包含勞動在內的一切生產要素都以愿意接受的價格參與生產活動的狀態，即消除了非自愿失業，所有資源都得到了充分利用。實現充分就業常常成為西方國家宏觀政策的首要目標。
價格水平穩定：是指價格總水平的穩定。一般采用價格指數來表示價格水平的變化。價格穩定不是指每種商品價格的固定不變，也不是指價格總水平的固定不變，而是指價格指數的相對穩定。我們通常講的價格指數分為居民消費價格指數（CPI）、生產價格指數（PPI）。
國際收支平衡：是指一國國際收入等于國際支出。主要取決于一國進出口貿易和資本流入流出狀況，即凈出口與凈資本流出的差額。它不僅反映了一國對外經濟交往的情況，也反映了經濟穩定的程度。
·兩大管理
需求管理：是指通過調節社會總需求與總供給，保持二者基本平衡，理想的狀況是達到既無失業又無通貨膨脹的政策目標，主要解決經濟發展中的短期波動問題。
供給管理：是指基于結構調整，短期內側重于管理生產成本，長期內側重于提高生產能力，即經濟潛力的增長，主要解決經濟發展中的長期后勁問題。
·兩大政策
在宏觀政策體系中，四大目標、兩大管理之間都是密切聯系和互為補充的，都是以財政、貨幣這兩大基本政策的運用為基礎的，這是兩個最重要、最常用的政策工具。
財政政策：財政政策是指為促進就業水平提高，減輕經濟波動，防止通貨膨脹，實現穩定增長而對政府財政支出、稅收和借債水平所進行的選擇，或對政府財政收入和支出水平所作的決策。或者說，財政政策是指政府變動稅收和支出以便影響總需求，進而影響就業和國民收入的政策。變動稅收是指改變稅率和稅率結構，變動政府支出是指改變政府對商品與勞務的購買支出以及轉移支付。
財政政策具有相機抉擇屬性。政府根據一定時期的經濟社會狀況，主動靈活選擇不同類型的反經濟周期的財政政策工具，干預經濟運行行為。比如，擴張性財政政策，通過財政分配活動來增加和刺激社會的總需求，使經濟恢復活力，主要手段有增加國債、降低稅率、提高政府購買和轉移支付水平；而緊縮性財政政策，則反向行之。
貨幣政策：是指中央銀行為實現既定的經濟目標，運用各種工具調節貨幣供應量和市場利率，通過市場利率的變化、貨幣供應的“松”“緊”程度來影響民間的資本投資，間接影響總需求以實現對宏觀經濟運行的調控。貨幣政策的首要目標是穩定物價。運用貨幣政策的主要措施包括控制貨幣發行、控制和調節對政府的貸款、推行公開市場業務、改變存款準備金率、調整再貼現率、選擇性信用管制、直接信用管制等。
貨幣政策分為兩類：擴張性貨幣政策和緊縮性貨幣政策。在經濟蕭條時，中央銀行采取措施降低利率，由此引起貨幣供給增加，刺激投資和凈出口，增加總需求，稱為擴張性貨幣政策；反之，經濟過熱、通貨膨脹時，中央銀行減少貨幣供給，以提高利率、抑制投資和消費，使總產出減少或放慢增長速度，使物價控制在合理水平，稱為緊縮性貨幣政策。
3.2.2 中國宏觀政策的框架體系
改革開放以來，中國的宏觀政策，堅持從基本國情和發展階段出發，不斷完善和深化，逐步構建起一個具有特色、豐富多元的框架體系，包括以總量、結構、質量、民生為核心的目標體系和以財政、貨幣政策為主，產業、價格、區域等政策協調配合的政策體系。旨在保持經濟總量平衡，促進經濟結構和生產力布局優化，減緩經濟周期波動影響，防范區域性系統性風險，實現經濟持續健康發展。
·宏觀政策目標體系
根據經濟社會發展戰略、規劃計劃的目標，按照可量化、可檢測的要求，確定總量、經濟結構和質量效益、民生和社會等三大類核心指標。同時，為增強宏觀調控的針對性，又劃分出預期性和約束性指標。
總量指標：主要是就業、經濟增長、價格總水平、國際收支狀況及貨幣供應量、社會融資規模、耕地保有量、新增建設用地規模、年末總人口等。
經濟結構和質量效益指標：主要是城鎮化率、三次產業結構、全員勞動生產率、能源資源消耗、主要污染物排放、生態環境質量、研究與試驗發展經費投入強度、每萬人口發明專利擁有量、科技進步貢獻率等。
民生和社會指標：主要是居民人均可支配收入增長、農村貧困人口脫貧、社會保障水平、人均醫療資源和受教育水平、人均預期壽命等。
預期性和約束性指標：上述三大類指標中，涉及經濟發展的指標，一般定性為預期性指標，主要依靠市場主體的自主行為，通過發揮市場配置資源作用去實現，政府創造良好的市場環境和政策環境予以引導。涉及資源環境、民生福祉的主要指標，定性為約束性指標，政府通過合理配置公共資源和有效運用行政力量來保證完成。約束性指標要分解到各個部門、各級政府，完成情況要進行考核和獎懲。
·宏觀政策體系結構
宏觀政策是一個包含多種單項政策，具有多個政策目標的有機聯系與相互協調的體系。從政策的制定、運用和重要程度、實踐效應來看，其體系結構可劃分為三個圈層，如圖3.2所示。
圖3.2 中國宏觀政策的體系結構
核心圈層：是具有戰略引領、約束作用的國民經濟和社會發展五年規劃、年度計劃，在宏觀調控中發揮重要作用的財政、貨幣政策。五年規劃、年度計劃是國家發展戰略意圖的集中體現，財政、貨幣政策是實現國家發展戰略目標的核心政策工具。
第二圈層：是產業政策、區域政策、價格政策、土地政策。我國已進入高質量發展階段，這幾項政策與規劃、計劃、財政、貨幣等政策協同發力，對于促進產業結構優化升級、解決區域發展中的不平衡問題、加快要素價格市場化改革，具有重要推動作用。
第三圈層：是節能環保政策、就業政策、投資政策、消費政策、對外貿易和涉外投資政策，這些政策屬于方向性、領域性的政策集合，可以發揮功能性、配套性作用，每項政策既能夠作用于直接對象，又能夠影響其他經濟政策和經濟行為。
·主要政策要點說明
財政政策：建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。結合稅制改革，考慮稅種屬性，理順中央和地方收入劃分。完善中央對地方的轉移支付制度，促進區域協調發展和基本公共服務均等化。建立全面規范公開透明的預算制度，加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，完善社會保險基金預算編制制度。建立政府資產報告制度，建立規范的政府債務管理及風險預警機制。改革和完善稅費制度，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，深化增值稅、消費稅、個人所得稅、房地產稅、資源稅等改革，開征環境保護稅。清理規范相關行政事業性收費和政府性基金。優化財政支出結構，將財政赤字和政府債務控制在可承受的范圍內。
貨幣政策：優化貨幣政策目標體系，處理好穩增長、調結構、控總量的關系，既要保持經濟平穩運行，促進與提高發展質量和效益，又要防止貨幣供應過于寬松，影響價格水平穩定，加大系統性金融風險。加快推進利率市場化，創新貨幣政策調控工具，強化信貸政策定向結構性調整功能，把更多金融資源配置到經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好地滿足人民群眾和實體經濟多樣化的金融需求。完善系統性、區域性金融風險監測評估和預警體系，明確各級政府在防范和化解金融風險中的責任。建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。完善多層次金融市場體系，多渠道推動股權融資發展，提高直接融資比重。建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系，穩步推進人民幣國際化，穩步實現資本項目可兌換。
產業政策：是國家為了彌補和糾正市場的缺陷、失敗，進而促進國民經濟持續協調發展而對特定產業的活動實施影響的經濟政策。國際經驗表明，無論是發達的市場經濟國家還是追趕型的發展中國家，都曾不同程度地實施了產業政策。發揮好產業政策對產業結構優化調整的引導和促進作用，健全強農惠農政策體系，完善國家糧食安全保障體系和農業可持續發展長效機制；更多采用負面清單方式明確禁止或限制發展的產業，強化統一的節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準；加強戰略性新興產業和基礎產業布局規劃，推動服務業特別是現代服務業發展壯大，完善有利于創新和公平競爭的體制機制。以主體功能區規劃為基礎，實行區域間有差別的產業政策。
區域政策：是國家為促進區域協調發展制定的政策。根據區域特點，完善和創新區域發展政策，在維護全國統一市場和公平競爭的前提下注重分類指導，培育新的區域發展增長極，穩步提升區域間基本公共服務均等化水平，縮小區域發展差距。引導各地立足區域發展戰略，按照與國民經濟和社會發展總體規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、新型城鎮化規劃、城鄉規劃和宏觀調控目標相協調的原則，科學設定地區發展目標。完善區域合作機制，加強區域間的協調協作。
價格政策：是國家對國民收入進行有計劃的分配和再分配，利用價格調節各個社會集團之間的經濟利益的經濟手段。形成主要由市場決定價格的機制，完善政府定價規則，健全資源環境價格形成機制，實施階梯價格、差別價格政策，發揮價格杠桿在促進資源節約和環境保護等方面的作用。以最低收購價、目標價格、直接補貼、價格保險等政策為手段，完善農產品價格形成機制。健全價格監測預警機制，完善價格調節基金制度，健全重要產品價格應急調控預案。
土地政策：是國家在土地資源開發、利用、治理、保護和管理方面規定的行動準則。根據國家發展戰略和規劃，發揮土地利用總體規劃和年度計劃的調控作用。完善區域、產業和不同地類的差別化用地政策，促進土地高效配置和合理利用。健全土地市場，嚴格土地使用標準，建立健全閑置土地消化處置機制。推進農村集體經營性建設用地使用權流轉，加快構建體現城鄉、區域和代際平衡的土地收益分配體系。
節能環保政策：是國家采取的防治環境污染和生態破壞的條例政策。提高能源資源利用率，強化資源約束機制和節能減排目標責任制，完善和嚴格執行節能環保法律法規和標準體系，實行能源消費總量和能源強度雙控以及污染物排放總量和濃度控制，建立能評驗收制度，完善污染物排放許可制度。穩步推進資源有償使用制度和生態補償制度等改革，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度。健全對節能環保的財稅、價格政策支持體系，創新節能環保產品政府采購機制，推動企業間綠色供應鏈建設。
就業政策：是政府和社會群體為解決失業人員和新生勞動力初次就業的政策手段。實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，把充分就業作為經濟社會發展的優先目標，穩定并擴大城鎮就業規模，解決結構性就業矛盾，鼓勵以創新創業帶動就業。建立健全就業失業監測預警機制、經濟政策對就業影響的評價機制、公共投資和重大項目與就業的聯動機制，促進就業部際協調機制。完善創業扶持政策和困難人員就業援助制度，對就業困難人員實行實名制動態管理和分類幫扶。健全公共就業服務體系和職業培訓體系。
投資政策：是指國家圍繞擴大有效需求、提高投資效率，對投資特別是對固定資產投資活動進行宏觀調節的政策措施。加快健全政府公共投資體系，制定出臺政府投資條例，充分發揮政策投資的杠桿撬動作用，加大對公共產品、公共服務和人力資本的投資，建立健全落實規劃重點任務和重大工程、與宏觀調控取向相適應的政府投資規模形成機制。深化投資體制改革，更好地發揮社會投資主力軍的作用，最大限度地縮小企業投資核準范圍，營造寬松公平的投資經營環境，鼓勵民間資本和企業投資。
消費政策：是國家為改善消費環境，創造消費需求，增強消費能力，發揮消費拉動經濟的基礎作用而作出的政策選擇。深化收入分配制度改革，健全工資決定和正常增長機制，以推進信息消費、綠色消費、住房消費、旅游休閑消費、教育文體消費、養老健康家政消費等重點，帶動消費結構升級。建立健全培育消費增長點的制度環境和政策體系，挖掘農村消費潛力，改善大眾消費預期，擴大居民消費。完善現代流通體系，加強食品藥品等質量安全制度建設，營造放心便利的市場消費環境。
對外貿易和涉外投資政策：對外貿易政策是指國家在一定時期內對進出口貿易活動制定的規則；涉外投資政策是指國家為積極高效利用外資，促進和規范境外投資而制定的規則。完善關稅、出口退稅、出口信用保險、出口信貸、進出口商品法定檢驗、部分產品進口管理以及符合世界貿易組織規則的反傾銷、反補貼和保障措施等制度，有序推進自由貿易試驗區建設，加快建立擴大內陸沿邊開放的政策體系。統一內外資法律法規，制定外資基礎性法律，保護外資企業合法權益，對外資全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。構建備案為主、核準為輔的對外投資管理體制，健全對外投資促進政策和服務體系，完善外商投資國家安全審查機制。
與西方經濟學中定義的宏觀政策相比，中國的宏觀政策具有自身的特征：政策范圍有所拓展，既有五年規劃、年度計劃在頂層設計上作為指導和依據，又有產業、區域、價格、土地等多項政策在具體實施中加以配合和協調。政策手段更加多樣，既有經濟手段、法律手段，也輔之以必要的行政手段，通過人事任免、輿論導向等保證國家發展戰略意圖的實現。政府作用更為明顯，政府具有較強的資源動員能力，從上到下具有較強的行政執行能力，發揮市場在配置資源中的決定性作用的同時，政府能夠適時、積極、有效地發揮作用。
3.3 實施保障機制
為推進國家發展戰略的順利實施，確保各項目標任務的有效落實，多年來已形成一套完整的實施機制，包括責任主體機制、協調銜接機制、監測評估機制、監督考核機制。“十三五”規劃綱要發布后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全“十三五”規劃綱要實施機制的意見》。
3.3.1 責任主體機制
國家發展戰略提出的每一個目標、每一項任務，都有責任分工、責任主體、責任機制。
·明確責任分工
首先，是根據目標任務，確定全國各地區、中央和國務院各部門的責任分工。涉及各地區的分工，責任主體是省、自治區、直轄市黨委和政府。涉及部門的分工，責任主體是相關部門，牽頭單位承擔第一責任。各個責任主體按照分工制定涉及本地區、本部門主要目標和任務的實施方案，包括時間表和路線圖。
·強化領導責任
各級領導是國家發展戰略的關鍵實施因素。各地區各部門把目標任務的實施方案和落實情況列入黨委（黨組）和政府會議年度重點事項，主要負責同志，如省（市）委書記、省（市）長和各部部長為第一責任人，班子其他領導成員按照分管領域制定實施細則，抓好主要指標以及重大工程、重大項目、重大政策的落實工作。
·落實工作職責
各有關部門把可分解的約束性指標落實到各地，并完善相關指標的統計、監測和考核辦法；對預期性指標加強跟蹤分析和政策引導，促使如期完成。重大工程項目實施進展情況，國家發展改革委定期在投資項目在線審批監管平臺上發布，中期財政規劃和年度預算結合財力可能，統籌安排重大工程項目所需財政支出。重大改革和政策舉措，加強督促檢查，推進試點示范，確保按時保質完成任務。
3.3.2 協調銜接機制
為形成實施國家發展戰略的合力，實現各地區各部門分工負責與協同行動的有機結合，從上到下建立起橫向與縱向的協調銜接機制。
·做好各類規劃計劃銜接
以國民經濟和社會發展總體規劃為統領，以專項規劃、區域規劃、地方規劃、年度計劃為支撐，做好協調銜接。專項規劃要細化落實總體規劃明確的特定領域目標任務，區域規劃要細化落實總體規劃明確的特定區域目標任務，地方規劃要加強發展戰略、主要目標、重點任務、重大工程項目與總體規劃的銜接，年度計劃要充分體現總體規劃的目標任務，搞好年度間綜合平衡。
·加強重大事項統籌協調
重大規劃戰略、重大改革舉措、重大發展政策、重大工程項目等事項，通常涉及中央、地方、部門、企業等多個主體、多個層級。需要加強各方面的統籌協調，建立權威的、高效的工作推進機制。比如，《中國制造2025》方案以及大氣、水和土壤三大污染防治行動都成立了專門的領導小組，組長由國務院副總理掛帥，辦公室分別設在工信部、環保部，定期開會研究協調，解決重點難點問題。
3.3.3 監測評估機制
監測評估是對國家發展戰略實施情況的及時跟蹤和有效反饋。以五年規劃為例，可分為年度監測評估、中期評估和總結評估。充分利用各類信息和數據資源，加強動態監測分析，引入第三方，是監測評估的重要方法。
·年度監測評估
由國家發展改革委牽頭建立五年規劃跨年度滾動實施機制，組織開展重點任務實施情況年度評估，結果須向國務院報告。各有關部門針對本領域重點問題，適時開展專項評估。各地做好地方總體規劃年度監測評估。把重點專項規劃、區域規劃等各類規劃實施情況逐步納入年度監測評估范圍。發揮規劃專家委員會作用，根據需要委托開展第三方評估。
·中期評估和總結評估
對國民經濟和社會發展五年規劃的組織實施情況開展中期評估和總結評估，是各級人大常委會的法定職責。中期評估和總結評估的結果要按程序向國務院、全國人大常委會財經委員會和常務委員會報告。地方各級政府組織開展地方總體規劃實施情況中期評估和總結評估工作，要向本級人大常委會或人大財經委員會報告。專項規劃、區域規劃等各類規劃都要開展中期評估及總結評估。充分借助智庫等專業資源，全面開展第三方評估。
·動態調整修訂
基于監測分析及評估結果，需要對五年規劃進行調整時，由國家發展改革委會同有關方面提出調整方案，報國務院審查后，提交全國人大常委會審議批準。地方總體規劃未經法定程序批準，不得隨意調整主要目標任務。專項規劃、區域規劃等各類規劃的編制主體負責向審批主體提出調整修訂建議。
3.3.4 監督考核機制
監督考核是指對國家發展規劃實施情況，加強人大監督，完善社會監督，加大督查審計力度，并把它作為改進政府工作和績效考核的重要依據。
·加強人大監督
依法向全國人大常委會報告實施情況和中期評估，總結評估報告，自覺接受人大監督，認真研究處理審議意見，及時報告整改結果。高度重視人大代表的意見建議，鼓勵人大代表跟蹤監督實施情況，充分發揮代表建議和代表專題調研、集中視察對規劃實施的推動作用。
·完善社會監督
各責任主體要及時發布實施進展情況，保障社會公眾的知情權。暢通公眾監督渠道，更好地發揮各民主黨派、工商聯和無黨派人士對實施情況的民主監督作用。充分發揮行業協會商會、貿易投資促進機構、智庫等社會力量的專業化監督作用，建立利用互聯網等新媒體監督實施的有效機制。
·開展督查審計
圍繞主要目標任務和重大改革舉措、重大發展政策、重大工程，強化聯合督查和信息聯動應用。將實施情況納入國務院大督查內容，建立實施專項督查機制。各地區各部門負責組織開展地方總體規劃和專項規劃實施情況的督查。各級審計機關要依法加強對規劃實施情況的審計監督。
·實施考核評價
強化年度評估、中期評估、總結評估及專項評估結果的運用。將實施情況納入各級領導干部考核評價體系，考核評價結果作為干部晉升和懲處的重要依據。針對各地區各部門實際，研究差別化、可操作的考核內容及權重，探索將實施考核的結果與被考核責任主體的績效掛鉤。
3.4 五年規劃案例
鑒于五年規劃在國家發展戰略中的特殊地位、特殊作用，以若干個五年規劃為案例，重點說明不同歷史時期、不同發展階段國家發展戰略思維和政策取向呈現出來的不同重點、不同特點以及經驗教訓。
3.4.1 “一五”計劃（1953—1957年）
·戰略定位：中華人民共和國第一個國民經濟發展五年計劃
·戰略目標：實現過渡時期總路線總任務
·戰略環境
中華人民共和國成立后，在短短三年內就扭轉了國民黨反動統治者留下的混亂局面，實現了政治、經濟、社會的穩定。土地改革在全國范圍內基本完成，恢復國民經濟的任務順利實現，抗美援朝戰爭即將結束，國家具備了開展大規模經濟建設的條件。基于對蘇聯模式的學習，1952年9月，毛澤東同志提出“中國怎樣從現在逐步過渡到社會主義去”的指導方針和大致設想。1953年6月，他又在中央政治局擴大會議上首次提出黨在過渡時期的總路線，強調“從中華人民共和國成立，到社會主義改造基本完成，這是一個過渡時期。黨在這個時期的總路線和總任務，是要在一個相當長的時期內，逐步實現國家的社會主義工業化，并逐步實現國家對農業、對手工業和對資本主義的社會主義改造”。1954年2月，這條總路線在黨的七屆四中全會上得到確認，并于1954年9月寫入新制定的第一部《中華人民共和國憲法》。
·戰略任務
“一五”計劃從1951年著手編制，1953年起一面開始實施，一面討論修改，1954年9月形成草案，1955年3月經中國共產黨全國代表會議討論同意，7月在第一屆全國人民代表大會第二次會議審議通過。這個計劃被稱為“全國人民為實現過渡時期總任務而奮斗的帶有決定意義的綱領，是和平的經濟建設和文化建設的計劃”。“一五”計劃確定的經濟建設指導方針是，集中主要力量發展重工業，建立國家工業化和國防現代化的初步基礎，同時要求相應發展交通運輸業、輕工業、農業和商業；相應地培養建設人才；保證國民經濟中社會主義成分的比重穩步增長；保證在發展生產的基礎上逐步提高人民物質生活和文化生活水平等。最重要的是，實施蘇聯援建的156項工程，包括煤炭、石油、電力、鋼鐵、有色金屬、化工、機械、輕工、醫藥和軍工等重大項目。
·戰略評估
“一五”計劃實施情況評估表明：從成就看，各項指標全面完成，各項事業獲得較快發展，人民生活水平有所提高，特別是工業生產能力和技術水平前進了一大步，為中國工業化起步奠定了決定性基礎，為社會主義建設積累了寶貴經驗。與同期世界發達國家相比，中國工業總產值增長速度位居第一（見表3.1）。“一五”計劃時期是中華人民共和國經濟效益最好的時期之一。從經驗看，一是在優先發展重工業的同時，不放松農業、輕工業，對國民經濟各個部門進行統籌管理、全面安排。二是在經濟發展的布局上，基礎設施投資及工業建設項目，有一半左右安排在內地，以改變歷史上形成的我國工業大多集中在沿海地區的不合理狀況。三是在經濟建設的規模、效益和速度上，與國力相適應，確定工業、農業生產平均每年增長的指標既積極又穩妥。四是把發展生產和改善人民生活恰當地結合起來，積累和消費的比例關系比較協調。五是既爭取外援，又強調自力更生，國家建設以國內力量為主。從問題看，國務院總理周恩來在黨的八大所作的報告中指出：在“一五”計劃實施過程中，“計劃常常有不全和不準的缺點”“部分地發生了偏低或者偏高的缺點”；一些建設項目“只注重趕進度，忽視質量和安全，以致工程質量低劣，事故很多，并且造成浪費”；“有些部門和有些地方，在建設工作中曾經發生過到處鋪開、百廢俱興、不顧條件盲目冒進的偏向，結果，影響到國家的重點建設，并且造成財政上的困難和人力、物力的浪費”；“國務院各部門機構大，層次多，因而公文多，電報多，表格多，弄得下級機關疲于奔命”，等等。
表3.1 1953—1957年我國工業總產值增長速度與主要國家比較
單位：%
專欄3.1 “一五”計劃啟動實施的黃河綜合利用規劃
3.4.2 “六五”計劃（1981—1985年）
·戰略定位：改革開放后的第一個國民經濟和社會發展五年計劃
·戰略目標：進一步解決過去遺留下來的阻礙經濟發展的各種問題，取得實現財政經濟狀況好轉的決定性勝利，為下一個五年發展奠定更好的基礎，創造更好的條件
·戰略環境
針對工作重點向經濟建設轉移中出現的國民經濟重大比例關系失調，生產建設任務安排過大，物資、財政、外匯都有相當大的缺口等情況，1979年4月，黨中央召開工作會議，確立對國民經濟實行“調整、改革、整頓、提高”的方針，以糾正多年來經濟建設指導方針上存在的脫離實際、急于求成、盲目追求高速度的思想偏差和傾向。1982年9月，黨的十二大確定了我國經濟建設的戰略目標、戰略重點和戰略步驟，要求在不斷提高經濟效益的前提下，從1981年到20世紀末的二十年內力爭實現中國工農業總產值翻兩番；要求從1983年到1987年的五年間爭取實現國家財政經濟狀況的根本好轉。強調前十年主要是打好基礎，積蓄力量，后十年要進入新的經濟振興時期。
·戰略任務
“六五”計劃的基本任務，是繼續實行“八字”方針，把經濟工作轉到以提高經濟效益為中心的軌道上來。工農業生產，在提高經濟效益的前提下，計劃平均每年遞增4%，爭取達到5%，國民收入平均每年增長4%。“六五”計劃的一個鮮明特點是，在重視經濟發展的同時把社會發展擺到突出位置。以往的五年計劃都是國民經濟發展計劃，從“六五”計劃開始改為國民經濟和社會發展計劃，用較大篇幅對社會發展的各個方面作出安排，包括人口、平均就業、居民收入和消費、城鄉建設、社會福利、文化、體育、環境保護、社會秩序等。“六五”計劃首次單獨提出了“對外經濟貿易”的章節，闡述了進出口貿易、利用國外資金、國家外匯收支、國際經濟技術援助和合作、經濟特區、旅游、海關和商品檢驗等內容。
·戰略評估
“六五”計劃實施情況評估表明：從成就看，到1985年年底，“六五”計劃的經濟指標全面或超額完成。同1980年相比，工業總產值、國民生產總值分別年均增長11%、10%；農民人均純收入、城鎮職工家庭人均收入分別年均增長13.7%、6.9%；農業發展是中華人民共和國成立以來最快的時期，較快地實現糧食自給，棉花自給有余。國家財政收入由“五五”末期的逐年下降轉為逐年上升，實現了收支基本平衡；進出口貿易總額比“五五”期間增長1倍；過去許多定量分配和憑票供應的商品，除糧、油外已基本取消票證，放開供應。從經驗看，一是在經濟和社會發展戰略上，從片面追求工業特別是重工業產值產量的增長，開始轉向以提高經濟效益為中心，注重農、輕、重協調發展，注重經濟、科技、教育、文化、社會的全面發展。二是在經濟體制上，從管得過多、統得過死的僵化體制，開始轉向適應在公有制基礎上有計劃發展商品經濟要求的、充滿生機和活力的新體制。三是在對外經濟關系上，從封閉半封閉開始轉向積極利用國際支援的開放型經濟，在利用國際國內兩種資源、開拓國內國外兩個市場中學會組織國內建設和發展對外經濟關系兩套本領。從問題看，對有效控制社會總需求過度增長注重不夠；在處理數量和質量、速度和效率的關系上，對提高經濟效益特別是產品質量還缺乏有力的措施和有效的監督；在著力增強企業活力的同時，加強和改善宏觀管理的措施未能及時跟上。特別是從1984年開始，在經濟形勢好轉時，一度出現追求超高速現象，固定資產投資和消費基金增長過猛，貨幣發行過多，進口控制不嚴，引發了經濟過熱和物價上漲。
3.4.3 “九五”計劃（1996—2000年）
·戰略定位：社會主義市場經濟條件下的第一個五年計劃
·戰略目標：實現經濟體制和經濟增長方式兩個根本性轉變，全面完成現代化建設的第二步戰略部署
·戰略環境
1992年，鄧小平同志南方談話和黨的十四大召開，我國改革開放和社會主義現代化建設進入新的發展階段。黨的十四大對我國20世紀90年代的經濟發展進度作出調整，從歷史上的國民生產總值平均增長6%調整為8%至9%，提出到20世紀末，我國國民經濟整體素質和綜合國力將邁上一個新臺階，人民生活由溫飽進入小康，并首次明確我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年11月，十四屆三中全會建議通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，勾畫出社會主義市場經濟體制的基本框架：在堅持以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的基礎上，建立現代企業制度、全國統一開放的市場體系、完善的宏觀調控體系、合理的收入分配制度和多層次的社會保障制度。
·戰略任務
針對“八五”期間存在的經營管理比較粗放、經濟素質不高、經濟效益較差、通貨膨脹壓力較大、國有企業生產經營困難較多、管理體制和經濟體制不適應社會主義市場經濟要求等突出問題，“九五”計劃明確，促進國民經濟持續健康發展，關鍵要實行兩個具有全局意義的根本性轉變：一是經濟體制要從傳統的計劃經濟向市場經濟轉變，二是增長方式要從粗放型向集約型轉變。“九五”計劃的奮斗目標是，到2000年，國民生產總值年均增長8%左右，全面實現現代化建設的第二步戰略部署；人口控制在13億以內，實現人均國民生產總值比1980年翻兩番；基本消除貧困現象，人民生活達到小康水平；加快現代企業制度建設，初步建立社會主義市場經濟體制。“九五”計劃還對2010年經濟社會發展的遠景目標進行了展望：實現國民生產總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完備的社會主義市場經濟體制。1998年，“九五”計劃執行剛剛過半，便遭遇了亞洲金融危機，應對危機的主要手段是擴大內需，發行國債，加大公路、水利、城市等基礎設施建設投入，擴大高等教育招生規模，加快住房市場化改革等。
·戰略評估
“九五”計劃實施情況評估表明：從成就看，到2000年，“九五”計劃主要目標任務完成或超額完成，國內生產總值年均增長8.6%，人均國民生產總值比1980年翻兩番的目標提前三年完成；貨物進出口總額年均增長11.0%，國家外匯儲備較1995年年底增加125.0%；實際利用外資比“八五”時期增長79.9%；國有企業改革三年脫困目標基本實現；財政收入年均增長16.5%，城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入年均分別增長5.7%、4.7%；社會主義市場經濟體制初步建立，我國經濟發展的體制環境發生重大變化。從經驗看，國務院總理朱镕基在第九屆全國人民代表大會第四次會議上指出，面對亞洲金融危機和嚴重水旱災害的沖擊，前期克服通貨膨脹的影響，中后期抑制通貨緊縮的趨勢，按照發展社會主義市場經濟的要求，加強和改善宏觀調控：第一，堅持用發展的辦法解決前進中的問題。第二，根據經濟形勢的變化，適時調整宏觀調控政策取向和力度。第三，把擴大內需和調整經濟結構緊密結合起來。第四，正確處理改革、發展、穩定的關系。從問題看，主要表現為：產業結構不合理，地區經濟發展不協調；國民經濟整體素質不高，國際競爭力不強；社會主義市場經濟體制尚不完善，阻礙生產力發展的體制因素仍很突出；科技、教育比較落后，科技創新能力較弱；水、石油等重要資源短缺，部分地區生態環境惡化；就業壓力大，農民和城鎮部分居民收入增長緩慢，收入差距拉大；一些領域市場經濟秩序相當混亂，重大安全事故時有發生；貪污腐敗、奢侈浪費現象和形式主義、官僚主義作風還比較嚴重；一些地方社會治安狀況不好。
3.4.4 “十二五”規劃（2011—2015年）
·戰略定位：進入上中等收入階段后的第一個五年規劃
·戰略目標：鞏固和擴大應對國際金融危機的成果，為全面建成小康社會打下具有決定意義的基礎
·戰略環境
從2007年開始的美國次貸危機，到2008年演變成為來勢兇猛的國際金融危機。這場危機對以歐美消費、亞洲生產、中東拉美提供能源資源為主要特征的全球經濟發展模式帶來嚴重沖擊，世界經濟增長速度大幅減緩，供給結構、需求結構發生深刻變化。2009年第一季度，我國出口同比下降19.7%，經濟增速回落到6.1%，規模以上工業增加值增速回落到5.1%。通過采取4萬億元的大規模刺激政策，2010年第一季度，經濟增速回升到11.9%，規模以上工業增加值增速回升到19.6%，這對于防止經濟斷崖式下行起到了筑底作用，也成為全球應對危機的一抹亮色，但為日后部分行業產能過剩留下隱患。具有標志性意義的情況是，2010年，我國經濟總量超過日本成為世界第二大經濟體，人均國內生產總值達到4 561美元，進入上中等收入階段，開始向高收入國家邁進（見表3.2）；與此同時，我國城鎮化率達到50.0%，開啟了從農業社會向城市社會轉變的歷史進程。如何應對國際金融危機影響，跨越中等收入陷阱，破解越來越突出的發展不平衡、不協調、不可持續的難題，成為“十二五”時期面臨的主要挑戰。
表3.2 不同發展階段的劃分標準
單位：美元/人
·戰略任務
進入本世紀第二個十年，“十二五”時期是全面建成小康社會的關鍵時期。“十二五”規劃提出以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，強調這是我國經濟社會領域的一場深刻變革，必須貫穿經濟發展全過程和各領域。為給轉方式、調結構騰出空間，“十二五”規劃把年均經濟增長預期目標定為7%，比“十一五”時期年均經濟增速11.2%低4.2個百分點；為提高能源效率，減少二氧化碳排放，提出控制能源消費總量，建立總量控制目標和分解落實機制；為合理調整國家、企業、個人分配關系，加快城鄉居民收入增長，首次提出“努力實現居民收入增長和經濟發展同步，勞動報酬提高和勞動生產率提高同步”的方針。在“十二五”規劃實施過程中，增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的疊加效應顯現，我國經濟發展進入新常態。
·戰略評估
“十二五”規劃實施情況表明：到2015年，從成就看，“十二五”規劃確定的主要目標任務全面完成，實現程度是近幾個五年規劃中最好的。國內生產總值年均增長7.9%，是同期全球增速的2倍以上，較大幅度領先世界主要經濟體；第三產業超過第二產業，成為第一大產業，增加值占比達到50.2%；城鎮化率達到56.1%，城市社會成為主流社會形態；制造業產值占全球的比例提高到25%，位居世界第一位；貨物貿易進出口額自2013年起位居世界第一位，利用外商直接投資自2014年起位居世界第一位；城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入分別年均增長7.7%、9.6%，城鄉收入差距持續縮小；單位國內生產總值能耗下降18.4%。從經驗看，緊緊圍繞加快轉變經濟發展方式這一主線，一是把經濟結構戰略性調整作為主攻方向；二是把科技進步和創新作為重要支撐；三是把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點；四是把建設資源節約型、環境友好型社會作為重要著力點；五是把改革開放作為強大動力；六是聚焦經濟社會發展中的突出矛盾和問題，有針對性地提出了十大政策導向，編制實施了18個重點專項規劃（見表3.3）。從問題看，在規劃編制方面，三個估計不足：一是對國際金融危機的持續影響估計不足，對機遇看得多一些，對困難看得少一些；二是對4萬億元刺激政策的后果估計不足，對當時保增長的作用看得重一些，對長遠調結構的影響看得輕一些；三是對空氣污染惡化的態勢估計不足，對節能減排單項指標研究得比較深，對綜合施策、區域聯動防止污染考慮得很不夠。在規劃實施方面，三個統籌不力：一是總體規劃與專項規劃統籌不夠，專項規劃編得過多，全局性、指導性不強；二是國家規劃與地方規劃統籌不夠，“十二五”規劃提出的全國經濟增長預期目標年均為7%，但31個省（市、自治區）提出的經濟增長預期目標平均為10.7%，高出3.7個百分點，地方規劃貫徹國家規劃的意識不強；三是公共服務與公共資源統籌不夠，首次編制的基本公共服務規劃缺乏公共資源的配置和支持，保障能力不強。十八大以后在創新驅動發展戰略、供給側結構性改革的推動下，互聯網、物聯網、云計算、大數據、人工智能等新技術、新產業、新業態、新模式蓬勃興起，經濟發展的新動能正在集聚和成長。
表3.3 “十二五”時期的18個重點專項規劃
內容小結
本章論述了國家發展戰略的實施。主要包括三大支撐體系：規劃計劃體系、宏觀政策體系、實施保障機制。規劃計劃體系具有戰略導向、引領約束作用，由專項規劃、區域規劃和年度計劃組成。宏觀政策體系服從服務于國家發展戰略，包括以總量、結構、質量、民生為核心的目標體系，以財政、貨幣政策為主，產業、區域、價格、土地政策協調配合的政策體系。實施保障機制包括責任主體機制、協調銜接機制、監測評估機制、監督考核機制等。為了更好地說明戰略制定和實施的情況，本章列舉了四個具有典型意義的五年規劃，從戰略定位、戰略目標、戰略背景、戰略任務、戰略評估等方面說明國家發展戰略和政策不斷演進的過程，以便我們總結經驗教訓，更好地規劃未來。
關鍵概念
規劃計劃體系：總體規劃 區域規劃 專項規劃 年度計劃
宏觀政策體系：宏觀政策的經濟學定義 宏觀政策目標體系 宏觀政策體系結構
實施保障機制：責任主體機制 協調銜接機制 監測評估機制 監督考核機制
思考討論題
1.國家發展戰略的三大支撐體系各自的特征和作用是什么？
2.請你談談國家發展戰略與宏觀政策體系之間的關系。
3.1998 年、2008年兩次金融危機，中國政府是如何從戰略和政策兩個層面予以應對的？
4.你認為國家發展戰略在制定和實施中有哪些經驗教訓值得總結。
本篇參考文獻
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