三、國家治理、政府治理和社會治理的相互聯系

解析國家治理、政府治理和社會治理的基本含義可見，在中國政治話語體系和語境下，國家治理、政府治理和社會治理在本質上具有一致性，這就是中國共產黨領導人民進行的治國理政。

國家治理、政府治理和社會治理的這一本質聯系，規定了它們具有質性的共相，主要在于：

第一，治理的領導力量是中國共產黨。國家治理、政府治理和社會治理，都是在社會主義根本制度和基本制度確立和鞏固的前提下，中國共產黨領導人民進行的治理活動，都是中國共產黨執政地位和執政行為的實際體現，都是在中國共產黨總攬全局、協調各方的總體格局中運行治權的活動。因此，國家治理、政府治理和社會治理，都必須“充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”。[13]

第二，治理的根本出發點是人民的根本利益。基于中國共產黨的階級屬性和人民屬性，按照中華人民共和國的國體規定，國家治理、政府治理和社會治理的根本出發點，都是人民的根本利益要求，都是在運行和發展過程意義上穩步實現人民主權和人民民主政治的政道本質，由此達成人民民主政治與國家有效治理的辯證統一。如同習近平總書記論述推進治理現代化的改革時所指出的那樣，“推進任何一項重大改革，都要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發謀劃改革思路、制定改革舉措”[14]。

第三，治理共同遵循依法治國的基本方略。依法治國，是中國共產黨治理國家的基本方略，是實現黨的領導、人民民主與依法治國戰略的實際途徑，因此也是國家治理、政府治理和社會治理的基本方略。十八屆三中全會的《決定》明確提出建設法治中國的任務，要求以法治思維運行治權，指出“必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。[15]顯然，這其中的法治國家、法治政府、法治社會一體建設，恰恰分別對應著國家治理、政府治理和社會治理，鮮明地顯示了多種治理共同遵循的基本方略。

第四，治理具有共同的目標指向。在價值層面，國家治理、政府治理和社會治理的目標都在于，鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎。在國家、社會和公民個人層面，培育富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善的核心價值。

在制度層面，國家治理、政府治理和社會治理的目標都指向于，在堅持中國特色社會主義根本和基本制度的前提下，破除一切不適應生產力發展要求的體制機制，創新釋放生產力和社會活力的體制機制，以完善和發展中國特色社會主義制度。

在國家發展層面，社會主義現代化是國家治理、政府治理和社會治理的共同發展目標。十八屆三中全會的《決定》把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總體目標的內容，使得國家治理體系和治理能力現代化具有重要的戰略意義和改革目標理性價值?；趪抑卫憩F代化的戰略目標，政府治理、社會治理必然與國家治理現代化相向而行，走向政府和社會治理體系和治理能力的現代化。

需要說明的是，實現現代化始終是中國共產黨人從事國家建設、改革和發展事業的奮斗目標。早在1954年，黨就把農業、工業、國防和科學技術的現代化正式確定為國家發展的戰略目標。1975年，第四屆全國人民代表大會再次確立四個現代化為國家發展目標。改革開放的主導目標，就是實現社會主義現代化。因此，對于中華民族的偉大復興來說，四個現代化是根本目標，而包括政府治理、社會治理現代化在內的國家治理體系和治理能力的現代化，是全面深化改革的總目標，相對于國家發展的現代化和中華民族偉大復興而言，實際上是四個現代化的實現路徑和方式，具有工具理性意義。

在認識和把握國家治理、政府治理和社會治理的共同質性的同時，在貫徹和落實十八屆三中全會《決定》的實踐和具體操作中，有必要正確把握三者的外延及其相互關系，以便明確確定三者實施的現實范圍和路徑。

從國家治理、政府治理和社會治理的外延來看，三者之間又實際呈現不同的聯系狀況，主要表現為以下方面。

1. 國家治理與政府治理和社會治理之間的包容關系

我國現行憲法規定，我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政國家。因此，國家治理的根本任務，是鞏固和發展人民民主專政的國家，把國家國體和根本制度內含的價值內涵、巨大能量和潛在活力發揮出來，“更好發揮中國特色社會主義制度優勢”，[16]實現國家富強、民族振興和人民幸福。這一根本任務，涉及的領域、事務、規則、制度和價值廣及國家社會生活的方方面面。正因為如此，十八屆三中全會的《決定》把國家治理作為全面深化改革的頂層設計，把國家治理體系和治理能力的現代化作為全面深化改革的總目標。

作為國家國體和根本制度實現的途徑，國家治理顯然包含著其他方面的治理，因此，國家治理與政府治理、社會治理之間的關系，是包含與被包含的關系。如同習近平總書記在論述國家治理體系時指出的那樣，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”[17]。在這個意義上，國家治理是總體治理，政府治理、社會治理是國家治理的分支范疇和子領域。

2. 國家治理、政府治理和社會治理之間的交集關系

第一，國家治理與政府治理之間具有交集聯系。國家治理，是實現國家性質、國家發展和國家根本制度要求的治理，是國家共同體的總體治理。在國家政治的權力運行意義上，國家治理是在中國共產黨執掌政權和領導國家的前提下，通過國家立法、行政、司法等權力體系的整體運行來實現的，而在這其中，國家治理又主要是通過國家行政體系為代表的治權體系來實現的。在這個意義上，政府治理即是國家治權的運行，是國家治理的具體實施和行政實現。

第二，國家治理與社會治理之間具有交集聯系。從廣義上講，在共和國的人民性和人民的政治共同體意義上，國家治理幾乎等同于社會治理，社會主義國家的治理幾乎等同于社會主義社會的治理。從狹義上講，國家治理是整個國家的治理，而社會治理只是社會領域的治理，為此，國家治理不僅包含社會治理，而且規定和引領社會治理，而社會治理則在社會領域實現國家治理要求和價值取向，體現國家治理的狀況和水平。

第三，政府治理與社會治理之間具有交集聯系。在我國，社會治理是由執政黨領導，政府組織和主導負責，吸納社會組織和公民等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動。在這其中，政府對于社會公共事務的管理，是政府治理的重要內容，而維護保障公民權利，完善社會福利，改善社會民生，化解社會矛盾，促進社會公平正義，推動社會有序和諧發展，則是政府治理的社會職能的集中體現。另一方面，從我國的實際情況來看，社會治理呈現三種基本狀態，即政府對于社會的治理、政府與社會組織和公民的合作共同治理以及社會自治。在這其中，政府對于社會的治理，實則是社會治理的主體形態和主要內容，十八屆三中全會的《決定》論及的社會治理創新，無論是改進社會治理方式、激發社會組織活力，還是創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系，都是政府治理社會的重要內容。而政府與社會組織和公民的合作共治、社會自治，在廣義上，也是與政府治理緊密相關的內容，需要政府在改革進程中，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”[18]。與此同時，加強對于社會組織的領導和引導。

3. 國家治理、政府治理和社會治理之間的區別性聯系

在外延意義上，國家治理、政府治理和社會治理在包容聯系、交集聯系之外，還具有相互之間的差異性和區別性，由此形成了其間的區別性聯系。這種區別主要體現在：

（1）治理主體的區別性聯系

首先，國家治理的主體是人民，執政黨代表全體人民實施治理國家的活動。根據馬克思主義人民主權學說，我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，[19]由此明確了國家主權的所有者是全體人民，為此，在人民主權意義上，全體人民是國家治理活動的國家權力主體。人民以選舉民主的機制選舉人民代表作為治理國家的權力主體，實施對于國家的治理。

作為工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，中國共產黨是中國最廣大人民群眾根本利益的代表者，因此，國家主權的所有者是全體人民，中國共產黨代表人民掌握政權，運行治權，領導人民實施各項國家治理活動。

在國家治理領域，除了人民主權意義上的人民主體和代表人民執掌政權的執政黨之外，還有參政黨、社會組織和公民等有序參與政治和治理的主體。在本質意義上，這些主體是公民的權利主體，他們常常以協商民主方式，參與國家治理，構成了中國特色的社會主義協商民主和協商治理。

其次，區別于國家治理活動，政府治理的主體是指狹義的政府，即行政權力體系意義上的政府。從十八屆三中全會《決定》的內容來看，政府治理是狹義的政府即各級政府行政機構，展開的公共治理活動。在政府治理中，治理的主體主要是各級政府行政機關和部門。與此同時，隨著行政民主和民主行政的發展，公民和社會組織有序參與政府治理過程，也在特定意義上構成政府治理的權利主體。

再次，在社會治理中，作為執政黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障的社會治理，除了黨和政府作為治理主體之外，還包含社會組織和公民等多方面有序參與的治理主體。因此，社會治理是一元主導、多方參與、各司其職的合作共同治理。另一方面，我國的社會治理還包含社會自治，在社會自治的組織和體制結構中，黨和政府是社會治理的領導和指導者，而基層社會的公民則是社會治理的具體運行主體，因此使得社會治理既在直接主體意義上區別于國家治理和政府治理，又在自治主體意義上區別于政府作為主體對于社會的直接治理，區別于政府與社會組織和公民對于社會的合作共同治理。

（2）治理活動涉及社會關系的區別性聯系

國家治理是中華人民共和國的總體治理，因此，在治國理政意義上，國家治理涉及國家各方面的社會關系和社會聯系，包括政治、經濟、法律、社會、文化、軍事、生態建設等方面的社會聯系。在特定范圍和公共事務上，還涉及國際關系和全球關系，涉及人類的共同事務，因此，國家治理是具有最為廣泛深厚容量的社會關系的治理形態。

由于政府治理主要是各級政府行政機關為主體的行政治理活動，因此，其涉及的主要是行政關系，或者換言之，政府治理活動涉及的社會關系和社會聯系，本質上主要是政府行政權力與公民權利之間的關系，在政府治理實踐中，具體體現為政府行政機關與行政相對人之間的社會聯系。

相形之下，社會治理涉及的社會關系相對復雜。作為國家治理的有機構成部分，社會治理主要涉及社會領域中的社會關系，比如社會階層關系、社會保障關系、社會安全關系、人口與血緣血親關系、社會公共服務關系，等等；作為政府對于社會的管理，社會治理涉及的主要是政府行政部門管理社會所產生的社會關系，在行政管理意義上，其范圍要小于國家治理中的社會治理；作為政府與社會組織、公民合作共治的社會治理，其涉及的社會關系，常常會在政府對于社會進行治理而發生的社會聯系基礎上，加上政府與參與社會治理的社會組織和公民之間的治理主體與準主體的社會聯系；在基層社會的社會自治中，其治理活動和過程中主要發生的社會關系，是公民之間的政治、經濟、社會、法律、文化聯系，當然，黨和政府對于基層民主自治的指導和引導作用，也在指導和引導意義上與社會治理發生特定社會聯系。

（3）治理活動涉及內容的區別性聯系

國家治理涉及國家安全、穩定、發展、改革和治理的方方面面，涉及國家與其他國家的國際關系，涉及人類共同的命運和發展，因此，中國共產黨人在國家治理的實踐中明確提出，必須在中國特色社會主義發展和治國理政的探索中，不斷掌握共產黨的執政規律、社會主義的發展規律和人類社會的發展規律。在掌握規律的基礎上，確定國家發展的方向和道路，制定國家發展和治理的戰略方針，決定治理國家的政策和法律，構成國家治理的主體內容。

政府治理涉及人民意志的貫徹執行，因此，政府治理的內容涉及政府管理的方方面面，同樣具有治理范圍的廣泛性。盡管如此，在我國的社會生活中，政府治理實際涉及的內容主要體現為安全治理、市場治理、社會治理和事業治理。一般來說，政府治理的內容相對具體，在日常的政府運行和治理活動中，多體現為社會公共事務和公共服務，因此，政府治理大都以公共政策作為治理工具，在公共政策運行的基礎上，形成相關法律和制度，從而實現制度治理和政府法治。

另一方面，政府治理具有治理政府自身的特點，因此，政府治理涉及政府自身的機構部門、職位職務、財務收支、程序流程、倫理規范等方面的優化，涉及政府運行的體制機制的優化，因此，政府治理的內容涉及政府自身的結構性和體制性科學化、民主化、合理化和高效化。

社會治理涉及的通常是公民的社會生活和社會活動。一般來說，其涉及內容主要是社會公共服務、社會安全和秩序、社會保障和福利、社會組織、社區管理等等。所以，社會治理涉及的基本是社會領域的內容。當然，隨著社會治理趨向于制度化、程序化、規范化和法治化，社會治理常常關涉國家相關法律和社會治理的體制機制和組織形式的創新改革。

（4）治理活動采用機制的區別性聯系

在現代社會生活中，治理國家和社會，通常采用的基本機制包括公共權力的權威性機制，市場經濟的權利機會規則意義上的自主平等交換機制，社會自主協商管理的自治機制，以及服務特定公益和慈善目的的志愿者服務機制。

一般來說，國家治理憑借、采用的是國家政治權力或者說公共權力機制，這一機制的基本特點在于基于合法性基礎上的權威強制性，其合法性來自于全體人民的根本利益要求和共同意志主張，其強制性來自于強大的國家能力和實力。對于國家治理而言，國家權力的權威強制機制具有根本性和基礎性意義，而政府治理、社會治理或者授權于國家政權，或者依靠國家政權。

在政府行政管理意義上，政府治理通常憑借和采用的是國家權力機制。不過，需要進一步明確的是，政府治理憑借和采用的通常是國家權力或者公共權力中的治權，或者換言之，是國家的行政執行權。一般來說，政府治理需要得到國家權力的授權，其運行的僅僅是國家權力中的治權，其執行的是國家權力的政權意志。

在現代社會生活中，政府向社會成員供給公共服務和社會保障，常常采用政府向社會力量購買公共服務的方式實施運行，在這一實施運行方式中，包含著政府權威機制、市場交換機制與社會組織機制的組合，盡管如此，這一實施方式中的市場交換與社會組織機制，也都是以政府權力和權威為制度和規則保障基礎，在政府授權的條件下得以有效運行的。

在我國社會治理的不同形態中，包含著多種機制。在我國的社會治理形態中，運行的是執政黨領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障的機制，這一機制本質上是國家政治權力和政府治理權力的運用，這一機制中的社會組織協同進行社會治理，運行的是社會組織機制，公眾有序參與社會治理，運行的是公民權利機制。盡管如此，它們也都是在國家權力和政府權力的基礎上運行的。在政府對于社會的直接行政管理中，運行的則是政府的行政權力機制。而在社會自治意義上的社會治理，則是在國家治理和政府治理主導下的公民自我管理機制。

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[1]王浦劬，北京大學國家治理研究院院長（教育部人文社會科學重點研究基地主任），北京大學、復旦大學、吉林大學、中山大學、財政部財政科學研究院“國家治理協同創新中心”聯合主任，教育部長江學者特聘教授，北京大學政府管理學院教授、博士研究生導師，主要研究方向為政治學理論與方法、當代中國政治與治理。

[2]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[3]吳家慶、王毅：《中國與西方治理理論之比較》，《湖南師范大學學報》（社會科學版）2007年第2期。

[4]俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版。

[5]曾維和：《當代西方政府治理的理論化系譜——整體政府改革時代政府治理模式創新解析及啟示》，《湖北師范學院學報》2010年第1期。

[6]包國憲、郎玫：《治理、政府治理概念的演變與發展》，《蘭州大學學報》（社會科學版）2009年第2期。

[7]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[8]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[9]〔美〕理查德·C. 博克斯：《公民治理：引領21世紀的美國社區》，中國人民大學出版社2013年版。

[10]姜曉萍：《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》，《中國行政管理》2014年第1期。

[11]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進　為全面建成小康社會而奮斗》，參見人民網http://politics.people.com.cn./n/2012/1109/c1001-19529890.html。

[12]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[13]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[14]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，參見新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm。

[15]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[16]習近平：《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》，參見新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm。

[17]習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，參見新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm。

[18]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

[19]《中華人民共和國憲法》，參見中國政府網，www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm。