內容摘要

金融監管治理，是監管者自省其身，通過強化內部治理和激勵約束，提高監管質量回應金融市場監管需求的舉措。能否形成監管善治，直接關系監管有效性的實現，金融監管這一公共部門的治理，其基本原則和核心要求是監管獨立性。這種監管獨立性并不隨著金融監管的產生而必然存在，晚近以來發生在新興市場國家和發達資本主義國家的金融危機都揭示了因金融監管欠缺獨立性而導致并惡化金融危機的問題。在對各金融子行業的監管上，伴隨著資本市場直接融資功用的提升和人們對證券市場發生系統性危機的共識，證券監管治理的必要性日益突出，且堪當金融監管治理的樣本。

所謂證券監管獨立性，是指將證券監管的功能賦予特定的監管機構（部門）行使，任何人不得強迫或者干預其違背證券監管目標行事。對證券監管獨立性的研究，需要回答為什么需要獨立性，什么是獨立性，如何實現獨立性，如何運用獨立性和如何制約獨立性等一系列問題。本書以此為寫作思路，層層遞進，環環相扣，將證券監管獨立性當作一個可以相對獨立地實現的系統，通過闡述系統的基本要素、框架結構以及運作機制，完成整個論證過程。其主要內容安排如下：

一、金融監管治理、監管獨立性與監管效用之間的邏輯關系

金融監管是彌補市場失靈，糾正信息不對稱的必要措施。晚近以來的監管失敗，促使監管者自省其身，提出金融監管治理理念和評估框架，借以改進監管效用，維護金融體系的穩定性，并產生積極的示范效應，以培育資本市場良好的治理文化，凸顯一國金融監管的競爭力。

監管有效性取決于良好的監管治理，后者又需以監管獨立性為前提和基礎，動輒受到政治干預和被監管對象捕獲的證券監管，只能造成監管寬容并誘發道德風險，在危機發生時更容易延誤救援時機，造成災難性的后果。1997年東南亞金融危機和2008年美國金融危機佐證了金融監管缺少獨立性的危害。

政府代表公權力監管證券市場的歷史，經歷了從“必要論”到“有效論”的演變，晚近以來證券市場發生系統性風險的威脅和對證券市場更高效率的追求，促使提升證券監管有效性成為共識。獨立的證券監管具有明確的監管目標，權威的監管機構法律地位、專業化的監管技術以及保有一致性與連續性的監管政策和措施，是證券監管得以發揮作用、保障監管有效性的必要條件。

二、證券監管獨立性的內涵與基本要素

證券監管獨立性，是指將證券監管的功能賦予特定的監管機構（部門）行使，任何人不得強迫或者干預其違背證券監管目標行事。證券監管作為公權力“必要的經濟性規制”在證券領域的體現，不能是政治利益或者行業利益的代表，而應體現出公共事務的管理性和服務于公眾利益的公益性。

從獨立的性質看，證券監管獨立性既包括證券監管目標的獨立性，也包括為實現證券監管目標而應有的手段獨立性。目標獨立性并非指監管機構有權自由選擇監管目標，而是指通過法律規定明確而獨立的監管目標，要求監管機構對此負責，不得背離和隨意更改。

從獨立的對象看，證券監管獨立性一方面包括相對獨立于傳統的行政體制（政府），免受政治利益集團的干預和政治周期的波動影響，造成監管寬容、監管政策的不穩定和不連續；另一方面包括獨立于被監管對象，免受行業利益集團的捕獲，成為一個競爭者打壓另一個競爭者的工具，造成監管尋租并阻礙金融創新。

就內容而言，證券監管獨立性包括四大要素：（1）獨立的監管機構/部門，由具有獨立法律地位的組織機構專門從事證券監管事務，而非納入傳統的行政體系，受制于科層結構；（2）獨立的行業規則制定權（Regula-tory Independence，又稱立規獨立性），即監管機構享有在授權范圍內，為實現監管目標而自主制定“游戲規則”的權力；（3）獨立的行業監督權（Supervisory Independence，又稱監督獨立性），即監管機構在負責的事務領域內，為實現監管目標和實施所立規則，自主發起、組織和實施監督檢查和懲戒措施的權力；（4）獨立的預算安排，即監管機構根據履行監管職責的需要自主決定預算來源、規模和用途，并獲得實現的權力。監管獨立性的四大要素相輔相成，相互促進，缺一不可。

監管獨立性的內涵隨時代發展而不斷豐富。基于事務分權而將監管者掌握的部分公權力下放給行業自律組織行使或者外包給專業機構代為履行，不僅不損害監管獨立性，反而有利于提高監管效率。基于金融系統穩定性目標而加強宏觀、微觀審慎監管的互動，增進證券監管部門與其他經濟規制部門的協調，以及與各國金融監管者之間的協調，不僅不損害監管獨立性，反而有助于提高金融系統的安全性。

三、證券監管獨立性的實現機制與制度性保障

證券監管獨立，是公共事務分權的必然結果，應當也可以通過制度安排保證這種獨立性。定型的制度規則有助于形成良好的預期和約束，以最少成本實現盡可能大且而持久的效益。

確保監管的組織獨立性要求：設立專門的機構/部門履行職責，通過法律規定賦予其明確的證券監管目標，明晰其與政府和其他監管機構的關系，使之具有專門負責證券監管崇高而明確的法律地位；監管機構的負責人和高管人員的任免公正，具有廣泛而合理的代表性，實行錯期替換，以避免因政治周期影響監管組織的連續性；監管機構人員依法履行監管職責應受到法律保護，非因瀆職、失職或者違法行為不能免除其職務；監管機構內部事務相對自治等。

確保立規獨立性要求：監管機構可以根據法律的明文規定或者授權，自主制定包括市場準入、持續監管、市場退出、信息披露及危機處理等方面的技術性監管規范；監管機構可以根據實現證券監管目標的需要適時調整、修訂監管規范，但應保持監管政策的一致性、連貫性和穩定性，體現公平、公正和透明，并適時地聽取被監管對象及其他利益相關者的反饋意見；監管政策應獨立于宏觀調控政策，但需要保持應對經濟周期的理性和判斷，制定有效的審慎監管規則以防治金融風險。

確保監督獨立性要求：監管機構有權頒發市場準入執照，制裁違法違規行為，進行日常審慎監管并與負責系統穩定性的部門協作處置行業風險/危機；監管機構有權在被監管機構觸犯法律時及時采取制裁措施，而不是允許其繼續違法或者不采取必要措施，以免造成監管寬容，釀成危機；為使監管機構有效執法，有必要賦予監管機構充分的執法權力，配置各種得當的執法措施/手段，并賦予監管機構一定的執法裁量權，以取得最佳的執法效果。

確保預算獨立性要求：監管機構可以根據履行監管職責的需要自主決定預算來源、規模和用途，在“成本—效益”評估方法的約束下合法合理地使用預算經費；可以根據監管回應市場發展的需要提出預算增加預案并在說明合理性之后迅速獲得支持，以確保實施有吸引力的薪酬聘用合格的職員投身監管事業；預算經費采取財政撥款，或者主要向被監管行業收費的方式，并不必然影響證券監管的獨立性，關鍵是要有合理、透明和可問責的預算機制。

四、證券監管獨立性的理性制衡與制度設計

證券監管機構享有過大的獨立性，可能導致監管機構對被監管行業的過度監管，造成金融壓抑并阻礙金融創新；也可能導致監管機構與傳統政府部門或者被監管行業共謀，滋生監管寬容、監管尋租和道德風險，造成過度自由化，這二者都不利于證券監管效用的發揮。因此，金融監管治理在強調證券監管獨立性的同時，也需要輔以制度化的監管問責安排，并予以嚴格執行。

對監管獨立性進行約束，建立在分權制衡的憲政基礎上，有制約的權力才可能是負責任且服務于公共利益的權力。作為對證券監管進行監管的有效舉措，一方面是實施以權力制約權力的控權機制，即通過法律保留、行政部門的審計/監察以及法院的司法審查制約監管權力的擴張和濫用；另一方面是實施以權利制約權力的控權機制，即通過建立證券監管的正當法律程序要求（形成規范化、透明化和程序化的監管流程）、監管過程公開以及公眾參與等制度制約監管權力的暗箱操作和自主權的濫用。

晚近以來，控權機制的發展趨勢是逐漸從注重法院的司法實體審查，強調制約權力濫用、保護投資者合法權益的消極控權，向注重監管組織的正當法律程序，強調更好地運用權力服務于執法目標，提高執法效率和效用的積極控權轉變。透明度、問責制和公眾參與等外部制衡構成制約的鼎足之勢。當然，要求監管機構及其從業人員具有良好的專業素養與職業操守，自負其責，權責利相一致，也應給予足夠的重視并貫徹執行。

五、中國證券市場證券監管獨立性檢討與完善途徑

由政府主導形成的證券市場演進歷程和“國有”資本長期一股獨大的狀況，促成了我國證券監管的“政策市”特征和證券監管者與被監管對象常常混為一體的利益糾葛。監管機構更多地承擔了發展證券市場和為國企融資解困的任務，保護投資者合法權益的監管目標被退居其次，證券監管獨立性在很大程度上有名無實。2015年6月底7月初發生的股災，更深刻地揭示了證券監管失效的政治性根源。及時改善我國的金融監管治理，全面提高證券監管獨立性并輔以有效的問責機制，已是刻不容緩。過去的“十二五”規劃及當下的“十三五”規劃對推進金融監管體制改革的高要求，依法行政、簡政放權行政改革步伐的加快，以及我國融入世界經濟秩序的愿景和《證券法》的重大修訂契機，都為這一改革創造了有利條件。

在未來，為保障證券監管的獨立性并對獨立性進行必要而有效的制衡，應重點解決證監會事業單位屬性與行使具有公權力干預市場屬性的監管權的失調問題，樹立其專業而權威的證券監管者地位；明確證監會肩負的證券監管目標的優先次序，將投資者保護目標放在履行證券監管職責的首要位置，妥善處理微觀證券監管與宏觀經濟調控的關系，加強證券監管與負責金融穩定性的中國人民銀行、其他經濟規制部門、人民法院等司法部門以及海外主要金融監管機構的協調，實現有效的信息共享和執法協作，提高證券監管效率；強化證監會的內部治理和監管職能的去政治化/利益化，嚴格執行證監會人員聘用與到被監管對象任職的規定，避免出現監管“旋轉門”效應，依法隔斷被監管對象對監管者的利益輸送，防范監管寬容、監管尋租和道德風險；授予證監會履行職責必需的“準司法權力”及一定的執法自由裁量權，確保可以實施富有吸引力的薪酬吸引專業人員參與證券監管，并為執法人員提供應有的法律保護，以提高監管的效用；逐步建立對證券監管的監督機制，引入“成本—效益”方法考核監管績效，提高證券監管過程的規范化、程序化和透明度，加強公眾參與證券監管規則制訂的力度，建立證券監管機構及其從業人員的問責制，合理設計證券監管中的司法介入，在尊重證券監管獨立性和專業性的同時保持司法對證券監管的必要制約，等等。

待時機成熟之時，可以效仿《銀行業監督管理法》出臺調整證券業監管的法律規范，通過專門立法的方式確定證券監管獨立性的整體框架、具體保障措施和必要的監督制衡機制。