第二節 德川幕府的財政政策
幕藩統治者為擺脫危機，嘗試進行了一些改革，實行了諸如年貢貨幣化、向流通領域征稅、改鑄貨幣、征收御用金、發行金札等舉措，以此改善財政，維護自身統治。應該說，有的措施收到了一定成效，有的措施在解燃眉之急方面發揮了作用，但并沒有從根本上解決危機，反而加深了危機。值得關注的是，幕藩統治者所采取的挽救財政危機的措施有許多被初創時期的明治政府所沿用和繼承下來。
一 德川幕府的財政方針
自出現危機時始，幕藩統治者就著手采取措施解決危機。不同的經濟發展階段，幕藩統治者采取了不同的財政政策，幕府和各藩因各自面臨的問題不同，解決危機的具體做法也有明顯差異。有的取得了一定成效，為明治新政府所繼承，有的政策措施則因不適合形勢的發展、變化，隨著幕府的滅亡而被新政府拋棄。
德川幕府的財政政策深受當時德川幕府經濟基礎和財政結構的制約。德川時代是以農業為主的社會，因此，幕府財政主要通過收支年貢來運營，主要收入來源于直轄領地上的年貢。隨著日本商品經濟的發展，德川幕府的財政收支擴展為實物和貨幣兩大部分。18世紀初以前，財政以實物為主，貨幣為補充。收入來源除了年貢以外，還有少量的來自流通領域的收入。對后期幕府財政收入具有重大影響的首先是幕府壟斷了鑄幣權。隨著商品經濟的發展，貨幣鑄造對于幕府財政收入方面的影響越來越大；其次是各藩對幕府將軍承擔的土木工程的修建義務，它對幕府財政收入的影響在開港以后迅速顯現出來。財政的主要支出包括支付給直屬家臣的祿米、將軍家計費用、維護統治所必需的行政費用等。在幕府統治的前期，無論是財政收入還是財政支出，總體上都比較穩定，德川幕府的財政政策遵循的基本原則是量入為出。為確保財源穩定，德川幕府高度重視農業，致力于開發新的耕地。不過，土地面積畢竟有限。18世紀以后，特別是19世紀，耕地開發日益減少，河道工程、水渠及蓄水池建設等工程件數增加，這些工程有利于土地改良、提高土地生產率和提高糧食產量。但是，無論是耕地開發，還是改良土地、改進生產技術增加糧食產量，最終都有一個極限。從這個意義上講，上述措施對幕府財政收入而言，充其量保證了實物年貢米這部分財政收入的基本穩定。隨著商品經濟的發展，沖擊幕府財政的不是年貢米的收入問題，而是貨幣部分的收支迅速擴大的問題，而且常常是支大于收，入不敷出，18世紀30年代以后這一問題越來越突出。最大限度地壓縮財政支出、盡可能地增加財政收入尤其是貨幣收入成為財政政策的首要目標。為實現這一目標，幕府設法開源節流。節流就是實行壓縮財政開支的緊縮政策，削減下級武士的祿米，減少地方行政機構的行政費用等，財政緊縮政策有的暫時收到了一定成效，但是，幕府財政收支規模的不斷擴大宣告了這一政策的最終失敗。開源就是擴大收入來源，增加財政收入，解決財政開支所需的巨額費用。這一時期，幕府已經無法量入為出，而不得不實行量出為入的財政政策了。
二 年貢貨幣化和向流通領域征稅
由于商品經濟的發展，德川幕府財政年貢貨幣化早已開始。早在1730年，年貢中的貨幣部分就已超過實物米部分。此后的年度統計顯示，年貢米部分基本上穩定在60萬石左右。支出方面受年景豐歉影響雖有一些變化，但基本上比較穩定。該數據表明，60萬石米是德川幕府財政實物收支的底線，其他部分都可以貨幣化。事實上也的確如此，實物米部分基本上沒有變化，貨幣部分卻出現大幅度增長。財政支出方面貨幣部分更是大大超過了實物部分。1730年用于俸祿米、職務費的支出中，實物米支出為151264石，按1722～1731年間平均米價每石0.803兩進行折算，為121450.5兩，而同一年同一項目的貨幣支出是297300兩，貨幣支出是實物支出的2.4倍多。1730年家計費用支出中，實物米支出為11277石，折算成貨幣為9055.4兩，而同一項目的貨幣支出是60400兩，貨幣支出是實物支出的6.67倍多。1730年官署經費支出中，實物米部分為21289石，折算成貨幣為17095.1兩，而同一項目的貨幣支出是149500兩，貨幣支出是實物支出的近8.75倍。1730年財政總支出中，實物米部分為592998石，折算貨幣額為476177.4兩，而同一年貨幣支出為731200兩，貨幣支出部分是實物支出部分的近1.54倍。[38]
俸祿米、職務費的支付采取了實物米與現金相結合的方式，而且現金遠遠多于實物米。俸祿米部分實物米最少的僅占總額的1/4左右，最高的也不過1/3；職務費部分實物米所占比例稍稍高一點，也不過1/2左右。[39]
為增加財政收入，幕府在致力于年貢貨幣化的同時，從18世紀20年代開始，適應商品經濟發展，開征營業稅，以課征的收入作本金進行公款貸放，通過銅行等實行專賣，對商品生產和流通進行征稅。1772年1月，幕府結算方在發給地方官的文書中規定：以制酒、制造醬油和醋、榨油、開水磨坊以及山中伐薪、運輸等為副業的各村，必須繳納營業稅，以其他副業維持生計的各村也必須繳納營業稅，但是收效并不大。[40]駿河國駿府地方官署從所管轄的6.4萬多石的土地上征收年貢1.1萬多石，金5000多兩[41]，其中征收的雜稅種類包括魚營業雜稅、鹽田營業雜稅、運輸營業雜稅、造紙營業雜稅、水車營業雜稅、榨油營業雜稅、當鋪營業雜稅、制瓦營業雜稅、山區等11種，征收額卻只有226兩多一點。信濃中野地方官署（管轄土地5.4萬石）1842年征收水車營業雜稅、榨油營業雜稅、溫泉營業稅、硫磺山營業稅、棉花市場營業稅、魚批發營業稅等6種營業稅，金額更少，僅有11兩多。[42]
駿府和中野兩地營業稅在年貢總額中所占比例均不足0.1%，主要原因是開征新稅觸動了當地的切身利益，遭到反對。1773年，幕府打算在攝津、河內兩藩對棉籽和棉布經紀實行股份制，以兩地棉花經紀人為對象，設立1500股，每月收取銀18匁作為股金，就會有150兩營業稅上繳到官署，但是當向有利害關系的村征求意見時，遭到了棉花經紀人眾多的平野鄉的反對，計劃被迫擱淺。[43]1781年，幕府計劃在上野、武藏地區設立織物和重量改所，向布匹、絲和絲棉生產者和經紀人征收改費，但是，實施伊始就遭到了蠶絲產地西上州一帶的強烈反對，甚至發展成了大規模的暴動，導致不得不中途放棄該計劃。[44]
總之，財政危機迫使幕藩統治者尋找新的途徑增加財政收入。途徑之一就是開始向商品流通領域征稅。商品經濟的發展為幕藩統治者向流通領域征稅提供了可能，但是幕藩體制國家的財政畢竟是以石高制為基軸的[45]，其租稅體系以繳納實物年貢米為中心，年貢米是依據石高制，根據已經核定的土地收獲量的多少征收的。在這一體系下，難以對非農業部門（工商業）征收租稅，甚至連因改進生產技術而增加的收獲量部分都不能征稅。[46]
基于以上原因，德川幕府來自商品生產和流通領域的財政收入少之又少，1844年僅占該年貨幣收入的0.2%，1863年所占比例只有0.1%。
三 改鑄貨幣
德川幕府出于增加財政收入的目的，試圖憑借手中掌握的貨幣鑄造權對貨幣進行改鑄。
德川幕府統治時期，先后于慶長六年（1601）、元祿八年（1695）、寶永七年（1710）、正德四年（1714）、元文元年（1736）、文政二年（1819）、天保八年（1837）、安政六年（1859）、萬延元年（1860）鑄造貨幣。改鑄始于17世紀末期的元祿時代。此后大規模的貨幣改鑄有8次，這還不包括小面額貨幣的增鑄、新鑄。正德四年（1714）以前的改鑄不是為了改善財政，而是為了滿足商品經濟的發展對貨幣的需求，同時統一全國貨幣，控制商品生產和流通。[47]
隨著商品經濟的發展，市場對貨幣的需求量增加。因當時的礦山采掘能力有限，難以保障市場對金屬貨幣的需求。于是，德川幕府不得不通過改鑄暫時加以彌補。正德以前，社會需求是德川幕府改鑄貨幣、增加貨幣流通量的前提，但是元文元年（1736）以后尤其是文政二年（1819）以后的改鑄，主要是為了增加財政收入。
1818年文政改鑄的直接目的就是通過增鑄品質低劣的貨幣獲取巨額收益，從而改善財政。因為這一時期，增收年貢已不可能，又不能有效地向商品生產及非農業部門征稅，已采取的征收營業稅及貸款等擴大財政收入的措施收效也不明顯。與收入困難相反，從18世紀末開始，幕府的實際支出進一步膨脹。除了向富商征收御用金以外，增加收入最快捷也最有效的辦法就是改鑄貨幣。此后，幕府頻繁采用此辦法解決財政困難，渡過危機。德川幕府通過一次次改鑄獲取了巨額收益，解決了巨額財政支出所需費用，甚至一度還出現過財政盈余。德川幕府1730年的貨幣改鑄收益金為10400兩，占當年財政總收入的1.3%；1828～1832年新鑄二朱金、一朱金、一朱銀，德川幕府從中獲取收益550萬兩黃金[48]，1832～1842年，德川幕府通過改鑄貨幣“增加”的財政收入高達757萬兩，平均約占每年歲入的32%以上[49]；1843年略有減少，為394400兩，占當年財政總收入的25.6%；1844年猛增到856400兩，占當年財政總收入的33.3%[50]；1863年的改鑄贏利進一步達到了3664399兩，占當年財政總收入的68.7%以上；幕府改鑄盈利于1864年達到頂峰。
改鑄雖然給幕府帶來了巨額收益，財政收支也得到了改善，但也產生了消極影響。因1828～1832年的改鑄，貨幣流通量猛然增加了46%[51]，引起物價飛漲。增鑄各種小額貨幣，破壞了貨幣制度的系統性，也帶來了混亂。貨幣改鑄雖然解決了一時的財政困難，卻埋下了隱患。這樣改鑄貨幣，“猶如一石米加九石糠而稱十石”[52]，畢竟這些貨幣沒有實際物質財富作支撐，沒有增加社會財富。
到了幕府末期，改鑄越來越頻繁，改鑄量也越來越大。貨幣成色與含量越來越低，簡直形同劣幣，信用也越來越差。慶長六年（1601），德川幕府成立之初，鑄造慶長小判，含金量為15克。元祿八年（1695）鑄造的元祿小判，含金量減少到10克，寶永七年（1710）的寶永小判含金量為7克，正德四年（1714）鑄造的正德、享保小判含金量回到15克。但是，元文以后的改鑄幣含金量越來越少，成色越來越差。元文元年（1736）、文政二年（1819）、天保八年（1837）、安政六年（1859）、萬延元年（1860）的小判含金量分別為9克、7克、6克、5克和2克，此幣已形同劣幣。
從1860年始，德川幕府出于遏制金幣外流的目的，用鑄造優質銀幣后改為鑄造劣質金幣的辦法對貨幣進行改鑄。用此法改鑄、新鑄的本位幣“萬延小幣”跟天保年間鑄造的小幣相比，含金量下降了2/3，這就相當于民間保有的金幣資產猛然間增加了3倍，導致物價普遍上漲。含金量下降，導致對外購買力下降了2/3，導致進口產品價格上漲了2倍多，成為后來嚴重通貨膨脹的誘因，又反過來對幕府財政構成了巨大壓力。為促進新舊貨幣兌換，幕府采取了嚴格的“貼水通用、兌換”方式，這種方式沒有給幕府帶來改鑄贏利，進口產品價格上漲又給幕府的對外支付造成了沉重壓力。沒有辦法，幕府大量發行劣質的定位金幣“萬延二分金幣”（即“萬延二朱金幣”）取代“萬延小幣”和“萬延一分幣”。這種金幣含金量只有22.82%，銀的含量多達77.18%，實際上就是“銀制的金幣”，而且發行數額高達5320萬兩。[53]幕府給這種金幣規定了遠遠高于其實際價值的名義價值。
這一時期，市場上出現了大量贗幣，各藩也紛紛效仿幕府發行大量藩札，導致金融秩序、經濟秩序空前混亂。這種飲鴆止渴的做法不但無法填補幕府財政的虧空，反而進一步加劇了財政危機。
從1865年開始，幕府的貿易黑字明顯減少：1866年只有865415（洋銀）元，比1865年的3346060元減少了2480645元；1867年不但沒有黑字，反而出現了巨額赤字，貿易入超高達9549644元，僅比幕府同年的出口額少2574031元。[54]舊金銀因此大量外流，洋銀價格迅速上漲，幕府無法獲得優質廉價的鑄幣原料，因此，1865年以后幕府貨幣改鑄收益開始下降，幕府不得不再尋找其他增加財政收入的途徑。
為擺脫財政危機，各藩紛紛大量發行藩札。此舉一方面應對幕府的貨幣改鑄，另一方面效仿幕府試圖擺脫藩財政危機。1842年有52個藩發行藩札87000貫銀，折合黃金145萬兩。[55]實際數字要遠高于此。1867年，藩札發行量已經增加到1900～2800萬兩，相當于同年幕府貨幣發行量的15%～21%。[56]藩國大名為確保藩札的順利流通，有的根據商人的資金需求的發行藩札，有的將藩札借貸給藩內商人發行藩札。為擴大藩財政收入，許多藩過度增發藩札，導致藩札過剩，信用降低，最后被迫退出流通領域。曾被花熊村作為小額交易支付手段而廣泛接受的尼崎藩札，就是因為發行過剩不得不于1834年停止兌換[57]，退出花熊村的流通領域[58]。為解決這一問題，相當一部分藩普遍采用了發行藩札與國產專賣制相結合的方式。各藩通過發行藩札，籌措負責藩營專賣的國產交易所所需的購買資金，然后將向藩外市場銷售藩內特產所得的一部分幕府貨幣充作兌換準備金，確保藩札的順利流通，同時，將取得的部分收益用來補充藩財政。成功的并不多，但福井藩此舉做得比較成功。[59]該舉措適應了商品經濟的發展，通過發行貨幣提供商業（產業）資金，推動商業（產業）發展，再從商業（產業）發展所獲得的收益中拿出一部分補充財政。這一舉措順應了歷史發展大趨勢，為后來的明治政府繼承下來。
四 御用金征收
隨著貨幣改鑄收益日益減少，德川幕府又采取了征收御用金的辦法。商品經濟發展催生了一個富有的商人階層。這些富商通過依附于封建領主，為其保管、經銷年貢米，向其舉借放貸、融通資金，從中牟取暴利，逐漸積累起巨額財富。有的富商巨賈甚至富可敵國，并在全國建立起完善的流通體系，憑借雄厚的經濟實力確立了非常高的信用。早在17世紀末18世紀初，靠經營木材起家的大阪淀屋（岡本氏）貸給各地諸侯的金銀多達1億兩。18世紀，富商的實力進一步增強，“已有素封之富，千里控制之權，已半歸其手。……雖躬身于公門，但實有吞食千乘之心”[60]，以至于“現今之諸侯，不論大小，無不傾心垂首于町人，依賴江戶、京都和大阪等地的富商，以求續計渡世”[61]。
幕府因為財政問題向這些富商征借始于1843年，這種征借被稱作御用金。過去也有御用金，但多數是來自實物米銷售所得的差價，數額也比較少；1843年的御用金則是實實在在的征借，且規模相當大。1843年的貨幣改鑄收益只有394400兩，難以填補財政虧空。為解決財政困難，幕府向大阪富商征收巨額御用金。當時負責財政的官員羽倉外記親赴大阪召集有實力的商人，向其宣布征收御用金事宜，經多次交涉，最后按年息2朱（12.5%）、20年返還的條件征借御用金110萬兩。[62]此后，隨著幕府財政危機加劇，御用金征收規模越來越大，在幕府財政收入中所占的比例也越來越高。1844年，御用金占幕府當年財政總收入的20.1%，僅次于貨幣改鑄收益金，位居第二位。隨著時間推移，返還期限有所延長，利率也有所下降。
17世紀60年代以后，隨著外來威脅加劇，有關海防、軍事方面的財政支出急劇增加。為借重天皇的權威，幕府將軍朝覲天皇并加強京都的警備也耗費了巨額費用，但此時年貢征收已達到極限，大名上繳米金又沒有指望，貨幣改鑄收益也開始減少，幕府不得不加強對御用金的征收。1865年5月，幕府在江戶的南町奉行宅邸，召集日本橋附近的商人，動員他們交納御用金[63]，并為此專門發布了通告。這次御用金征收對象除原來的江戶、大阪商人以外，還包括幕府直轄地內的富裕農民，特別是增加了全國寺院。同以前相比，擴大了征收范圍，這是以前根本沒有過的。[64]因1864年已經在大阪征收過御用金且資金數目特別大，所以在這次御用金征收中，大阪富商中只有加島屋久右衛門等7人應征[65]，幕府把這次御用金的征收重點放在了江戶。代官所負責向幕府直轄地農民征收御用金[66]；對寺院的征收，則由寺社奉行通告各宗觸頭[67]，并由吉田、白川兩家執政負責。[68]
向江戶商人征收御用金的條件是10年內用賦稅返還，年利應當在25%左右[69]，主要采取兩種征收方式。一種是商人主動承擔。三井等35家御用大商人主動申請承擔了405000兩，其中三井家承擔3萬兩。[70]另一種方式是按區域分擔。將江戶全市劃分為20個區域，每個區域為一組。日本橋為第一組，該組共有238人，上繳御用金154635兩，其中1000兩以上的有38人，共上繳御用金108850兩，100兩以上1000兩以下的有200人，上繳御用金45785兩。橫山町為第二組，該組共有160人，上繳御用金80780兩，其中1000兩以上的有12人，共上繳御用金44100兩，100兩以上1000兩以下的有148人，上繳御用金36680兩。淺草為第三組，該組共有80人，上繳御用金44000兩，其中1000兩以上的有11人，共上繳御用金26100兩，100兩以上1000兩以下的有69人，上繳御用金17900兩。通町為第四組，該組共有73人，上繳御用金47610兩，其中1000兩以上的有20人，共上繳御用金35800兩，100兩以上1000兩以下的有53人，上繳御用金11810兩。南傳馬町為第五組，該組共有31人，均為100兩以上的，上繳御用金6435兩。銀座為第六組，該組共有59人，上繳御用金42840兩，其中1000兩以上的有12人，共上繳御用金30000兩，100兩以上1000兩以下的有47人，上繳御用金12840兩。八丁堀、靈岸島為第七組，該組共有96人，上繳御用金50270兩，其中1000兩以上的有12人，共上繳御用金32000兩，100兩以上1000兩以下的有84人，上繳御用金18270兩。芝為第八組，該組共有67人，上繳御用金16375兩，其中1000兩以上的有3人，共上繳御用金3400兩，100兩以上1000兩以下的有64人，上繳御用金12975兩。芝金杉為第九組，該組共有21人，均為100兩以上的，上繳御用金4945兩。高輪、麻布為第十組，該組共有10人，上繳御用金3600兩，其中1000兩以上的有2人，共上繳御用金2000兩，100兩以上1000兩以下的有8人，上繳御用金1600兩。神田為第十一組，該組共有15人，上繳御用金3600兩，其中1000兩以上的有1人，共上繳御用金1000兩，100兩以上1000兩以下的有14人，上繳御用金2600兩。外神田、下谷為第十二組，該組共有47人，上繳御用金15280兩，其中1000兩以上的有3人，共上繳御用金6000兩，100兩以上1000兩以下的有44人，上繳御用金9280兩。神田明神下、本鄉為第十三組，該組共有23人，上繳御用金9540兩，其中1000兩以上的有5人，共上繳御用金5000兩，100兩以上1000兩以下的有18人，上繳御用金4540兩。小石川為第十四組，該組共有79人，上繳御用金29925兩，其中1000兩以上的有4人，共上繳御用金17000兩，100兩以上1000兩以下的有75人，上繳御用金12925兩。通過這種方式一共征收御用金62萬多兩。[71]
1865年幕府在江戶商人中一共征收了大約102萬兩御用金。1867年，幕府第二次向江戶商人征收御用金。1867年10月，幕府命令江戶各問屋上繳御用金。要求經營米谷的問屋10月份上繳15000兩，11月25日以前交納50000兩，2月25日以前交納50000兩，一共上繳115000兩。要求經營木材、鹽、木炭、菜種、酒等其他商品的問屋交納180000兩。[72]1867年12月，江戶南町奉行所發布命令，要求各問屋交納御用金207000兩。[73]與1865年相比，1867年御用金的征收規模明顯更小，并將分區劃片征收改為按行業征收。前者反映了幕府權威的進一步喪失，后者則為新政府采用近代的賦稅征課手段奠定了基礎，按行業征收賦稅是近代稅收政策的重要特征之一。
向大阪商人征收御用金要比江戶早得多，真正征收帶有借貸意義的御用金就是從大阪開始的。大阪因其經濟最發達而成為幕府征收御用金最早、最頻繁、數額最多的城市。從1843年到德川幕府滅亡為止，大規模的征收先后共5次。第一次開始于1843年7月，主要為天保危機所迫，共有354人應征，應征金額為56535貫。第二次是因佩里來航的巨大沖擊，為籌措加強海防所需費用而于1853年11月征收的，共征收25896貫。第三次是為籌措本丸工程所需費用于1860年1月征收的。同前兩次相比，這次應征人數大幅度增加，金額也遠遠超過以前兩次，先后有966人應征，應征金額達68147貫。1864年、1866年是籌措兩次征討長州藩的軍費。1864年征收規模比較小，1866年的規模要大得多，應征人數多達1108人，應征金額為銀17萬貫多。
在征收方式上，大阪的御用金征收與江戶相比也有所區別。大阪主要采取一次性認征、分期交納的方式，1860年開征的御用金就分10年交納并詳細規定了每年、每月的應交數額，于是出現了前一次御用金征收還沒有結束、后一次御用金又開始征收甚至為保證新開征的御用金征收而將原來的御用金征收延期的情況。比如1864年新的一筆御用金開征時，正趕上1860年開征的御用金要交納第五筆。因1864年開征的御用金專門用于第一次征討長州藩的軍費，為幕府所急需，為保證這筆新的御用金征收的順利完成，不得不將原計劃交納的御用金延期。此外還出現了另一種情況，即原計劃按月交納的御用金，因某意外變故急需一大筆經費，而被要求提前交納。1866年4月，幕府為第二次征討長州的戰爭籌措戰費，開始征收御用金，最初規定按月交納，但是僅過一個月，幕府將軍德川家茂突患急病，一橋慶喜需要迅速趕往大阪，急需一大筆費用。幕府就要求認征御用金的富商必須在8月份按每兩兌換銀100匁的行市用正幣交納認征總金額的一半，剩余部分于1866年12月提出按月交納證明，計劃在1868年12月份以前全部交納完畢。[74]
上述御用金數額僅僅是富商的認征額，實際交納數額常常少于認征額。大阪商人播磨屋仁三郎于1853年、1860年、1864年、1866年4次認征御用金。1853年認征325貫，期限10年，每年交納其中的1/10，4次共交納130貫以后，剩下的195貫被舍棄了。1860年認征480貫，交到1863年就終止了。1864年認征100貫，2年交納完畢。1866年認征550貫，其中的294貫是用往次已交納的御用金沖抵的，應納金額為256貫。原計劃1866年采取按月交納的方式交納110貫，1867年交納76貫，1868年交納70貫，但根據1866年8月必須用正幣交納的命令，一次就交納了1280兩（銀128貫），同年末又交納了40兩，隨后決定于1867年交納420兩，1868年交納770兩。
播磨家1853年以來認征總額為1455貫，到1867年為止實際只交納了598貫，占認征總額的41%。1853年以來，幾乎年年交納，每年30多貫，1860年以后增加到40多貫，1864年以后增加到50多貫，1866年交納的數額又大大超過了往年。[75]
御用金逐漸由最初的臨時性征收演變為經常性征收，而且呈逐年增加的趨勢。表面上御用金征收越來越經常化，實際上缺乏穩固的基礎，每次都要經過長時間的反復交涉才能確定下來。1860年的認征數額交涉了整整一年時間才最終確定下來，1866年御用金前后交涉了8次。征收困難的原因，除了幕府威信喪失以外，直接原因是御用金相當于長期低息借款，應逐年返還，1853年以后，應返還的部分卻采用以下一次預征御用金相抵的方式，御用金變成了沒有返還約定的御用金，原來的借款變成了赤裸裸的掠奪。從1866年開始，幕府將返還期限延長至30年，年息2朱，從1867年算起，30年內每年用攝津、河內、和泉、播磨的幕府直轄地的年貢逐年返還。[76]過去常常是旗本或者一些小大名用年貢作擔保借款，幕府用年貢作擔保借款的做法有史以來還是第一次，而且期限長達30多年。此后，作為幕府財政經常性支出的年貢越來越多地被御用金返還這些特殊用途所占用。1867年，幕府用直轄地山城國的年貢解決京都天皇所需經費。[77]幕府最為穩定的財政收入被占用，幕府財政從根本上發生了動搖。
五 發行金札
兵庫港將于1867年12月開港，但是完善港口設施、開展對外貿易急需資金80～90萬兩，征收御用金越來越困難。1867年4月，勘定奉行小栗上野介忠順等人建議通過發行金札籌措資金，充分利用民間資金來解決資金缺口。[78]計劃從大阪選出20名商人擔任“兵庫港交易商經理”，組成行會，負責開展貿易，并提供完善港口設施所需的100萬兩經費。鑒于他們正在定期上繳御用金，就特許他們發行金札100萬兩，屆時用兵庫港的關稅收入進行償還。兵庫港每年關稅收入約為30萬兩，3年左右就可以償還。金札由勘定方和目付共同印制，面值有1兩、10兩、50兩、100兩4種，通告其跟金銀一樣流通。商人可以用金札代替正幣用于支付港口有關工程費用，期滿3年，用關稅收入償還，回收并銷毀金札。從該建議中我們發現，幕府籌措資金的方式發生了變化：御用金是沒有擔保的長期低息借款，完全憑借幕府的信用，因不能返還，信用喪失，征收出現困難；金札是以未來的關稅收入作擔保的3年期借款，也可以將其視為幕府發行的債券，因僅憑幕府信用不可能讓金札流通，就借重大阪商人的信用。
德川幕府采納了該建議。1867年6月5日，勘定方召集20名大阪富商在京都二條城宣布成立商社，任命田中善右衛門、廣岡久右衛門、長田作兵衛3人為經理。通告大阪市內以及畿內等地商人募集商社資金。為此大阪町奉行所召集60多名商人，要求他們向商社投資，但響應者只有近江屋半次郎等10人，后來又先后有兵庫商人15人、堺商人36人承諾出資。商社成立后，駐大阪的大目付、勘定奉行聯名奏請幕府允許商社憑借大阪商人的財力和信用發行金札。[79]1867年8月，幕府發布通告：金札由商社和相關商人擔保，限在畿內附近地區發行，與金銀等值流通，不打折；流通期限為1867年11月到1870年11月，時間3年；11月正式發行。
商社設立專門的兌換機構負責金札與金銀正幣兌換，擔任經理的20名商人可自行兌換。每家規定有各自的分擔數額，并在領取的金札背面加蓋各自的印戳以便于區分。每家要拿出相當于認領額一半的正幣，交兌換所作為兌換準備，兌換到40%時要將已經兌換的認領札返還給認領者，再交出剩下的另一半正幣。1867年10月，原計劃發行的4種面值增加為6種，分別是100兩、50兩、10兩、1兩、2分、1分，增加了2種小面額金札[80]，原計劃當年11月1日正式流通，實際上到11月22日才真正開始發行，首發數額只有1萬兩，且因幕府垮臺，實際上只發行了這一次。即便這1萬兩，也只是發到了20名商人的手里，沒有來得及流通，就因為接下來的事件——12月7日兵庫港正式開港、12月9日京都方面宣布王政復古，而失去了意義。
幕府在江戶也發行了同樣性質的金札。1867年10月，幕府通告在江戶、關八州等地發行金札。規定與金銀一樣流通，兌換不打折。與大阪不同的是，大阪自發行始就由發行者本人兌換，江戶則是在發行一年半后由三井兌換店兌換。1867年11月25日，幕府在銀座召集中井新右衛門、竹原文右衛門等江戶兌換商，要求每人認領金札2000兩，同時上繳正幣2000兩作為兌換準備。因商人們一時難以籌措這么多正幣，幕府不得不將認領額降到1000兩，并允許推遲30天交納正幣，不過雖降低了條件，仍無人響應。為扭轉被動局面，1867年12月，負責勘定所借貸事務的三井掌柜三野村利左衛門等人建議，幕府先向每位兌換商發放蓋有三井事務所印章的金札3000兩，兌換商領取金札后可到江戶住吉町的三井事務所將其中的2000兩兌換成正幣作為兌換準備金，自己再準備另外1000兩，開展兌換業務。兌換過的金札再拿到三井事務所兌換正幣。金札的總發行額由三井事務所對外宣布。很顯然，一方面幕府想借重三井的信譽提高金札的信用，另一方面，三井也試圖以此進一步強化自身在金融流通領域中的地位。由于三井的介入，金札才得以流通。此時，幕府已經處于崩潰前夕，拖到1867年12月24日才出臺相關規定，拿出金札樣本、正式發行已經是在鳥羽伏見戰役之后了。金札流通的時間很短，數量也很少。只有兌換商竹原文右衛門、中井新右衛門等4家在三井處兌換過正幣7000兩。
總之，德川幕府為解決財政危機而采取的上述措施深深打上了商品經濟發展的印記，是商品經濟發達的反映。這一時期日本正從以農業為主的社會向以商品經濟為主的社會過渡，對外貿易有了初步發展。發行金札的目的是適應商品經濟的發展，利用民間資金成立商社開展商業貿易，借助這一途徑增加財政收入。
然而，這種重商主義財政政策只實施于局部地區，且幕府已經到了崩潰前夕，為時已晚，對挽救德川幕府的封建統治也早已于事無補，反而起了加速其滅亡的作用。這一時期，連封建統治者德川幕府都不得不實施適應商品經濟發展的財政政策，表明商品經濟已經成為統治階級制定政策尤其是財政經濟政策的前提，任何統治集團包括明治新政府在內都要受其左右。從這個角度看，就容易理解和把握明治新政府初期所實施的財政政策了。明治初期的許多財政政策與幕府末期幕藩的財政措施之間存在著一定的繼承關系。其中的原因就在于新政權立足未穩，一時難以制定并實施新的比較成熟的財政政策，當然更主要的原因，是商品經濟發展已經成為制定財政政策時非常重要的前提。