1.1.3　改革開放以來中國失業(yè)、工傷、生育保險制度改革回顧

一、改革開放以來中國失業(yè)保險制度改革回顧

（一）“社會主義沒有失業(yè)”神話的打破：《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的頒布

1978年12月18日，中共第十一屆中央委員會第三次全體會議在北京召開，會議實現(xiàn)了思想路線的全面撥亂反正，確立了實行改革開放、啟動農(nóng)村改革的重大決策，這標志著我國進入了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，“社會主義可以實行市場經(jīng)濟”“建設(shè)有中國特色的社會主義”“實行有計劃的商品經(jīng)濟”等執(zhí)政理念首次提出并逐漸被公眾接受。在這一背景下，以擴大企業(yè)自主權(quán)，增強企業(yè)活力，尤其是全民所有制大、中型企業(yè)活力為目的國有企業(yè)改革逐步推行。1979年7月以來，國務(wù)院先后頒布了《關(guān)于擴大國營企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)的若干規(guī)定》《關(guān)于開征國營工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)稅的暫行規(guī)定》等一系列文件，新時期國有企業(yè)改革的序幕由此拉開。1984年10月20日，中共十二屆三中全會討論通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，再次明確了增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)的改革導(dǎo)向。1985年9月11日，國務(wù)院批準了原國家經(jīng)委、國家體改委起草的《關(guān)于增強大中型國營工業(yè)企業(yè)活力若干問題的暫行規(guī)定》，進一步強調(diào)搞活企業(yè)、發(fā)揮企業(yè)自身的內(nèi)在優(yōu)勢與潛力。

為順應(yīng)、配合國企改革，以國營企業(yè)人事權(quán)利改革為核心的一系列法規(guī)陸續(xù)頒布。1986年7月12日，為改革國營企業(yè)勞動制度、增強企業(yè)活力，國務(wù)院頒布77號文件，該文件由《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀職工暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》四項法規(guī)組成，規(guī)定自1986年10月1日起，企業(yè)在國家勞動工資計劃指標內(nèi)招用常年性工作崗位上的工人，除國家另有特別規(guī)定者外，統(tǒng)一實行勞動合同制，企業(yè)有權(quán)辭退職工，以及終止、解除勞動合同。[9]這標志著由勞動用工制度改革催生的待業(yè)保險制度正式確立，“社會主義國家沒有失業(yè)”的神話從此被打破。

整體來看，《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）是中華人民共和國成立以來，首次正面應(yīng)對國民經(jīng)濟運行中存在的待業(yè)、失業(yè)問題，其全面規(guī)定了國有企業(yè)職工待業(yè)保險基金的籌集、管理和發(fā)放工作，并指定由當(dāng)?shù)貏趧有姓鞴懿块T所屬的勞動服務(wù)公司負責(zé)管理待業(yè)職工和待業(yè)保險基金。客觀而言，《暫行規(guī)定》第一次完整地確立了新中國失業(yè)保險制度的基本制度框架，順應(yīng)、配合了國有企業(yè)改革、勞動用工制度改革的急迫需求，是中國由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟歷史轉(zhuǎn)折中帶有明顯過渡性質(zhì)的“輔助”制度，具有重要歷史意義。

但是從現(xiàn)代失業(yè)保險制度的制度功能與結(jié)構(gòu)來看，《暫行規(guī)定》存在諸多不足，主要體現(xiàn)在決策層對失業(yè)問題認識上的模糊不清和偏誤。比如，將社會主義市場經(jīng)濟體制下存在的失業(yè)現(xiàn)象稱為“待業(yè)”。實際上，從“待業(yè)”和“失業(yè)”所指代的社會現(xiàn)象來看，兩者并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，都是指法定勞動年齡內(nèi)，有就業(yè)能力，但未能實現(xiàn)就業(yè)的勞動人口。其次，《暫行規(guī)定》中規(guī)定待業(yè)保險基金的使用方向之一是發(fā)放“待業(yè)救濟金”，而不是“待業(yè)保險金”，這也反映出決策層面還未能正確意識到待業(yè)、失業(yè)現(xiàn)象是社會主義市場經(jīng)濟運行中的自然現(xiàn)象，受市場經(jīng)濟規(guī)律影響，并非完全歸咎于企業(yè)職工自身的懈怠、不努力。失業(yè)保險是作為一種社會保險制度為在全社會范圍內(nèi)分散失業(yè)風(fēng)險而設(shè)立，其保險金的給付和傳統(tǒng)意義上的“失業(yè)救濟”“失業(yè)救助”是兩個概念。最后，規(guī)定職工待業(yè)保險基金的來源主要由企業(yè)承擔(dān)繳費責(zé)任，不敷使用時，由地方財政補貼。這直接弱化了企業(yè)職工的責(zé)任意識、缺乏激勵性，從某種意義上講，還增加了企業(yè)的負擔(dān)。

為進一步完善待業(yè)保險制度，切實加強待業(yè)保險基金的管理，原勞動部于1989年4月21日頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險基金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），進一步細化了待業(yè)保險基金管理方面的工作細則。《管理辦法》規(guī)定了待業(yè)保險基金的收繳標準和待業(yè)救濟金的發(fā)放標準，明確了待業(yè)保險基金的地方統(tǒng)籌原則，變更待業(yè)保險基金管理機構(gòu)——“職工待業(yè)救濟機構(gòu)”為“職工待業(yè)保險機構(gòu)”。《管理辦法》還特別規(guī)定實行企業(yè)化管理、領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照、自負盈虧的事業(yè)單位，要按照國營企業(yè)標準繳納待業(yè)保險金，在本單位自有資金中開支，并將全民所有制機關(guān)、團體、事業(yè)單位招收的勞動合同制工人也納入了保險范圍。《管理辦法》從保障對象、繳費來源、保障標準、基金管理等多個方面完善了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的不足。其中，明確規(guī)定了待業(yè)保險基金的儲備金“不可用于購買股票、風(fēng)險投資、長期生產(chǎn)項目和基建投資”，符合社會保險基金的風(fēng)險防范原則，有效保障了待業(yè)保險儲備金的安全性。

1987年，財政部分別于1月13日和3月21日又先后下發(fā)了《關(guān)于加強國營企業(yè)職工待業(yè)保險基金和退休養(yǎng)老基金財務(wù)管理的暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險基金和退休養(yǎng)老基金預(yù)算管理暫行辦法》，對待業(yè)保險基金要納入國家預(yù)算、專戶儲存、專款專用、實行“收付實現(xiàn)制”等財務(wù)預(yù)算管理細則做出了明確規(guī)定。

雖然這一階段對社會主義經(jīng)濟體制下失業(yè)問題的判斷仍不夠清晰，但是，隨著《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險基金管理辦法》等一系列相關(guān)法規(guī)的頒布，中國的失業(yè)保險制度在這一時期得到了快速發(fā)展。1990年，全國失業(yè)保險機構(gòu)達2100多個，專職工作人員約1.1萬人。圖1-1繪制了《暫行規(guī)定》頒布后1987—1992年期間中國失業(yè)保險基金的收支情況。

（二）中國失業(yè)保險制度的正式確立：《國營企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》的頒布

自1986年開始，社會主義市場經(jīng)濟體制改革的逐步深入，自上而下地深化國有企業(yè)改革行動進一步推動。中共第十三次全國代表大會召開后，建立企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制得到了中央層面的明確肯定。1988年之后，《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包責(zé)任制暫行條例》《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》等一系列法規(guī)、條例的陸續(xù)頒布實施，國有企業(yè)開始向“自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展”的經(jīng)營管理實體轉(zhuǎn)型。1992年7月23日，國務(wù)院頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，明確指出“企業(yè)有權(quán)依照法律、法規(guī)和企業(yè)規(guī)章，解除勞動合同、辭退、開除職工”，徹底打破了國有企業(yè)職工“鐵飯碗”的傳統(tǒng)人事制度。同年10月10日，原勞動部、國家計委頒布《國家試點企業(yè)集團勞動工資管理實施辦法》，要求企業(yè)集團轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，深化勞動、工資、保險制度改革，建立起與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的勞動用人、工資分配、社會保險和培訓(xùn)考核制度。

隨著國有企業(yè)改革的逐步深化，配套的人事制度改革直接催生了國企內(nèi)“隱性失業(yè)”問題的逐漸顯現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，1989年至1991年期間，我國城鎮(zhèn)失業(yè)人口數(shù)量不斷攀升，形成了新中國歷史上的第五次失業(yè)高峰。圖1-2描述了1986—1992年期間我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口規(guī)模的變化。由圖1-2可見，隨著國企改革的深入，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口自1989年以來不斷攀升。針對大量待業(yè)人口涌現(xiàn)這一問題，勞動部發(fā)布《關(guān)于做好關(guān)停并轉(zhuǎn)全民所有制企業(yè)職工安置工作的通知》，明確要求政府應(yīng)建立和完善職工的待業(yè)保險制度，使職工在待業(yè)期間能夠得到一定數(shù)量和一定期限的待業(yè)保險金，保證其基本生活。

失業(yè)人口急劇攀升、社會負面效應(yīng)不斷膨脹，作為歷史轉(zhuǎn)折時期的過渡性制度安排，《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》已經(jīng)不能滿足這一時期經(jīng)濟體制改革的需求。1993年4月12日，國務(wù)院正式頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。相對《暫行規(guī)定》而言，新《規(guī)定》擴大了待業(yè)保險的覆蓋人群，失去工作的國有企業(yè)職工幾乎全部被納入保障范圍之內(nèi)；降低了企業(yè)繳費標準，由《暫行規(guī)定》中占職工工資總額的1%，降低為0.6%；調(diào)整了待業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次和待遇標準，由原來的省級統(tǒng)籌調(diào)整為市、縣級統(tǒng)籌；補充了對非法領(lǐng)取、挪用、拖欠待業(yè)保險金相關(guān)人員的法律和刑事追究責(zé)任，并強調(diào)待業(yè)保險工作應(yīng)當(dāng)與職業(yè)介紹、就業(yè)訓(xùn)練和生產(chǎn)自救等就業(yè)服務(wù)工作緊密結(jié)合、統(tǒng)籌安排。

《規(guī)定》的頒布標志著我國首次從國家立法層面正式確立了失業(yè)保險制度，是進一步完善我國現(xiàn)代社會保障制度框架的重要步驟，其實施對于緩解全面經(jīng)濟體制改革階段國有企業(yè)消化冗員、實現(xiàn)勞動力的優(yōu)化組合、平穩(wěn)過渡起到了重要作用。但是，相對之前的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，此次《規(guī)定》并未做出根本性的改變，其實質(zhì)仍屬于失業(yè)救濟制度，而不是真正意義上的失業(yè)保險制度，首先存在制度缺陷。其次，基金來源渠道過于單一。《規(guī)定》指出待業(yè)保險基金的主要來源是企業(yè)繳費，規(guī)定企業(yè)繳納的保費總額為職工工資總額的0.6%，不得超過1%，保險費的利息收入和財政補貼只占極少一部分。基金來源渠道的單一性直接限制了基金的規(guī)模，有限的支付能力導(dǎo)致待業(yè)保險基金根本無法滿足當(dāng)時國有企業(yè)大批待業(yè)、離職職工的基本生活保障。同時，失業(yè)者個人仍不需要繳納失業(yè)保險費的規(guī)定違背了社會保險制度權(quán)利與義務(wù)相對等的基本原則，對職工缺乏激勵與約束性。

但不可否認，《規(guī)定》的實施標志著中國失業(yè)保險制度的正式建立，也意味著中國失業(yè)保險制度進入了實質(zhì)性的發(fā)展階段。《規(guī)定》頒布后，一些地方根據(jù)本地實際情況，擴大了失業(yè)保險的覆蓋范圍，將城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)及其職工，部分機關(guān)、社會團體和事業(yè)單位及其職工也納入了失業(yè)保險的范圍。為了增強失業(yè)保險基金的承受能力，部分省市還實行了個人繳費。到1998年年底，全國參加失業(yè)保險的人數(shù)達到7928萬人，全年有158萬人享受失業(yè)保險待遇，另有149萬企業(yè)內(nèi)職工享受了一次性救濟。[10]

（三）中國失業(yè)保險制度的進一步規(guī)范：《失業(yè)保險條例》的頒布

基金來源單一、個人不承擔(dān)繳費責(zé)任、缺乏制度激勵、未能實現(xiàn)根本性的突破與超越等制度缺陷，限制了《規(guī)定》在經(jīng)濟體制改革中本應(yīng)承擔(dān)的積極責(zé)任。隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深入，建立與深化國企改革配套的現(xiàn)代失業(yè)保險制度的呼聲日益高漲。1998年12月26日國務(wù)院第11次常務(wù)會議通過國務(wù)院第258號令，正式頒布《失業(yè)保險條例》。《失業(yè)保險條例》（以下簡稱《條例》）的頒布標志著我國第一次以國家正式法規(guī)的形式認可了現(xiàn)代失業(yè)保險制度在社會主義市場經(jīng)濟中的作用，體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟改革對現(xiàn)代失業(yè)保險制度的呼喚，也標志著我國失業(yè)保險制度進入了新的發(fā)展階段。

此次《條例》對保險基金的繳費來源、繳費標準、待遇領(lǐng)取時限等多方面進行了重大調(diào)整，規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工需要按照本人工資的百分之一繳納失業(yè)保險費，從根本上確立了國家、用人單位、職工個人三方合理負擔(dān)的繳費原則，實現(xiàn)了失業(yè)保險制度繳費主體與國際接軌的重大突破，對建立以市場為導(dǎo)向的統(tǒng)一勞動力市場，實現(xiàn)勞動力資源的合理、優(yōu)化配置，保障下崗、失業(yè)人員及其家庭的基本生活，減緩經(jīng)濟體制改革摩擦力起到了積極作用。表1-1對比了改革開放以來三個時期我國失業(yè)保險法規(guī)的具體細節(jié)變化。

同時，為了加強和規(guī)范包括失業(yè)保險在內(nèi)的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險費的征繳工作，保障社會保險金的足額發(fā)放，1999年1月22日，國務(wù)院以第259號令頒發(fā)了《社會保險費征繳暫行條例》，對各項保費的費基、費率以及征收、繳納等工作進行了詳細規(guī)定，使包括失業(yè)保險制度在內(nèi)的各項社會保險制度向著更加規(guī)范的方向發(fā)展。

表1-1　改革開放以來三個時期我國失業(yè)保險法規(guī)的細節(jié)變化

續(xù)表

（四）中國失業(yè)保險制度的進一步完善：《關(guān)于切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》的頒布

20世紀90年代中期以來，隨著深化國有企業(yè)改革的進一步推進，企業(yè)兼并破產(chǎn)、減員增效、下崗分流的節(jié)奏加快，國有企業(yè)下崗職工問題日益突出，大量下崗職工的生活保障和再就業(yè)問題引起了全社會的普遍關(guān)注。1998年6月，中共中央、國務(wù)院頒布《切實做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（以下簡稱《通知》1），要求各地普遍建立再就業(yè)服務(wù)中心，“負責(zé)為本企業(yè)下崗職工發(fā)放基本生活費和代下崗職工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險費用，組織下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)和幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)”，保障國企下崗職工的基本生活。《通知》1還指出要加大政策扶持力度，通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小型企業(yè)、勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)為重要途徑，拓寬分流安置和再就業(yè)渠道；要深化養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度的改革，為勞動力資源的合理配置和正常流動創(chuàng)造條件。

進入2000年以來，經(jīng)濟體制改革進入深水區(qū)，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢波動較大，為了完善失業(yè)保險機制，提高失業(yè)保險基金的支付能力，國家層面通過頒布一系列政策推動了失業(yè)保險制度的發(fā)展。2000年8月4日，勞動部頒布《關(guān)于切實做好事業(yè)單位參加失業(yè)保險工作有關(guān)問題的通知》，要求各地勞動保障部門及其經(jīng)辦失業(yè)保險業(yè)務(wù)的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，切實抓緊事業(yè)單位失業(yè)保險工作。2002年9月30日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔2002〕12號），肯定了國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度的“三條保障線”的作用，并指出要進一步積極穩(wěn)妥地做好下崗職工出中心向失業(yè)保險并軌的工作方針。2005年11月4日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》（國發(fā)〔2005〕36號）（以下簡稱《通知》2）中就明確提出要“建立就業(yè)與失業(yè)保險、城市居民最低生活保障工作的聯(lián)動機制”，對進一步完善失業(yè)保險金的申領(lǐng)、失業(yè)保險金標準等具體工作給出了指導(dǎo)意見，并要求“進一步發(fā)揮失業(yè)保險制度促進再就業(yè)的功能，鼓勵東部地區(qū)在統(tǒng)籌考慮地方財政就業(yè)再就業(yè)資金安排的前提下，可以結(jié)合本地實際進行適當(dāng)擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點”。此外，《通知》2還提出要“逐步實現(xiàn)就業(yè)服務(wù)和失業(yè)保險業(yè)務(wù)的全程信息化，建立失業(yè)預(yù)警機制。”

2006年6月9日，針對當(dāng)年普通高校畢業(yè)生規(guī)模猛增，就業(yè)壓力較大的問題，中央14部委聯(lián)合頒布《關(guān)于切實做好2006年普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》，要求各級單位加強領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任，引導(dǎo)高校畢業(yè)生面向基層就業(yè)，加強對離校后未就業(yè)高校畢業(yè)生的就業(yè)服務(wù)和社會保障工作，切實把高校畢業(yè)生就業(yè)工作納入就業(yè)再就業(yè)工作體系，加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。并規(guī)定，“離校后未就業(yè)高校畢業(yè)生可到各類人才和職業(yè)中介機構(gòu)登記求職，政府舉辦的公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)、人才交流服務(wù)機構(gòu)、高校畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)提供免費職業(yè)介紹服務(wù)”。“有就業(yè)愿望的應(yīng)屆畢業(yè)生9月1日后仍未就業(yè)的，可到入學(xué)前戶籍所在城市或縣勞動保障部門辦理失業(yè)登記”。“高校畢業(yè)生因短期無法就業(yè)或就業(yè)后生活仍有困難的，民政部門要及時按照有關(guān)規(guī)定為符合條件的高校畢業(yè)生提供最低生活保障或臨時救助”。

2008年3月19日，《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實施意見》（國辦發(fā)〔2008〕11號）指出：應(yīng)“盡快修訂《失業(yè)保險條例》，完善失業(yè)保險制度，擴大參保范圍，加快把從事服務(wù)業(yè)的個體經(jīng)營戶、非正規(guī)就業(yè)人員、農(nóng)民工納入失業(yè)保險覆蓋范圍”。

2006年1月11日，原勞動和社會保障部發(fā)布《關(guān)于適當(dāng)擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2006〕5號），要求“自2006年1月起，在北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東7省、直轄市開展適當(dāng)擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點工作”。其中，對失業(yè)保險基金收支平衡、權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一、合理安排失業(yè)保險基金與促進就業(yè)財政資金的原則，失業(yè)保險基金的使用范圍做出了規(guī)定。同時，還進一步要求“試點地區(qū)應(yīng)進一步加強失業(yè)保險擴面征繳工作，完善失業(yè)保險金申領(lǐng)辦法和條件，合理確定失業(yè)保險金標準，及時掌握失業(yè)人員求職、參加職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)狀況，實現(xiàn)失業(yè)保險與促進就業(yè)的良性互動”。

2008年12月20日，針對國際金融危機對我國經(jīng)濟的影響不斷加深，國內(nèi)就業(yè)壓力明顯增大，人社部聯(lián)合財政部下發(fā)了《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2008〕117號），允許困難企業(yè)在2009年內(nèi)“緩繳社會保險費”；“階段性降低城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險的費率”，并明確表態(tài)可以“使用失業(yè)保險基金幫助困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位”。該《通知》指出，“失業(yè)保險基金結(jié)余較多的統(tǒng)籌地區(qū)在確保當(dāng)前和今后一個時期按時足額支付失業(yè)保險待遇的前提下，可通過開展擴大失業(yè)保險基金使用范圍試點，對采取在崗培訓(xùn)、輪班工作、協(xié)商薪酬等辦法穩(wěn)定員工隊伍，并保證不裁員或少裁員的困難企業(yè)，使用失業(yè)保險基金支付社會保險補貼和崗位補貼。補貼執(zhí)行期為2009年之內(nèi)，補貼期限最長不超過6個月。社會保險補貼標準參照當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)資金對就業(yè)困難人員的社會保險補貼標準執(zhí)行，崗位補貼標準參照當(dāng)?shù)厥I(yè)保險金標準確定”。有學(xué)者將此歸納為“一緩一減兩補貼”。這一舉措體現(xiàn)了失業(yè)保險制度在經(jīng)濟周期中的熨平、緩沖作用，發(fā)揮了失業(yè)保險制度在社會主義經(jīng)濟體制改革中的重要作用。

2009年7月31日，東部7省（市）擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點期限3年過去后，為應(yīng)對國際金融危機，進一步發(fā)揮失業(yè)保險基金預(yù)防失業(yè)、促進就業(yè)的作用，人社部聯(lián)合財政部下發(fā)了《關(guān)于延長東部7省（市）擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點政策有關(guān)問題的通知（人社部發(fā)〔2009〕97號）》，要求7省試點期限延長1年，努力提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次，繼續(xù)完善省級調(diào)劑金制度，加大省級調(diào)劑金籌集和調(diào)劑使用力度。

從這一時期的整體情況來看，我國失業(yè)保險制度在中央層面的重視與推動下得到了全面完善，參保人數(shù)、基金規(guī)模、享受人數(shù)等都有了較大增長，在保障失業(yè)人員及其家庭的基本生活、維護社會穩(wěn)定、促進失業(yè)人員再就業(yè)，及積極配合國企改革、分流、安置富余職工方面都起到了重要作用。

二、改革開放以來中國工傷保險制度改革回顧

我國的工傷保險制度改革，伴隨我國改革開放的進程，經(jīng)歷了從初期的改革方案設(shè)計，到明確工傷保險社會統(tǒng)籌制度模式、開展工傷保險改革試點直至建立工傷保險法律制度體系等一系列過程。

（一）改革開放初期我國工傷保險制度改革方案的提出

我國工傷保險制度的改革，實際上從20世紀80年代，亦即改革開放初期已開始醞釀。1988年，原勞動部擬定了《關(guān)于企業(yè)職工保險制度改革的設(shè)想（討論稿）》，并在當(dāng)年12月召開的全國勞動廳局長會議上征求了意見，在這個方案中已形成了工傷保險制度改革框架。

1989年3月，勞動部保險福利局在煙臺召開了社會保險制度改革座談會，提出了關(guān)于工傷保險制度改革的原則意見：一是必須走社會化道路；二是調(diào)整工傷待遇，對全殘職工根據(jù)殘廢等級發(fā)給長期殘廢金和一次性殘廢補助費，對工亡待遇適當(dāng)提高喪葬費標準和供養(yǎng)直系親屬撫恤費，建立一次性撫恤制度；三是建立工傷保險待遇隨物價上漲和人民生活水平提高定期調(diào)整的制度；四是按照“以支定收、略有結(jié)余”的原則，實行行業(yè)差別費率和浮動費率，建立工傷保險基金。

1990年《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》和1991年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第八個五年計劃綱要》中都提出，要努力改革工傷保險制度。

（二）社會統(tǒng)籌制度模式的建立和改革試點范圍的不斷擴大

進入20世紀90年代后，我國建立工傷社會保險制度的條件日趨成熟，并具備在全國范圍開展改革試點的基礎(chǔ)。1993年中共十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革若干問題的決定》中，明確提出要“普遍建立工傷保險制度”。1994年，工傷保險作為五項社會保險之一載入《勞動法》，并適用于中國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織和與之形成勞動關(guān)系的勞動者。而在此前后，全國的一些地區(qū)已陸續(xù)開展了工傷保險制度的改革試點，重點是建立基金統(tǒng)籌，規(guī)范待遇結(jié)構(gòu)和標準，取得了一定成效。但各地政策的不一致必然導(dǎo)致實踐的矛盾和沖突，最終將影響工傷保險的形象和效果，而這一狀況只有通過頒布全國統(tǒng)一的工傷保險政策文件才能改變。

為配合《勞動法》的貫徹實施，1996年，原勞動部在總結(jié)各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上頒布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（勞部發(fā)〔1996〕266號），并在全國范圍組織實施，要求到20世紀末，要有90%以上的市縣實現(xiàn)改革。該文件的頒布，標志著工傷保險社會統(tǒng)籌制度模式的正式確立。同年，國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定標準》（GB/T16180—1996），為工傷保險傷殘鑒定提供了政策依據(jù)。此外，2001年頒布的《職業(yè)病防治法》和2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》（國務(wù)院令第352號）中都明確提出，用人單位必須依法參加工傷社會保險。

《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》頒布后，通過幾年的改革實踐，取得了較好成效，為進一步深化工傷保險制度改革積累了經(jīng)驗。

（三）我國工傷保險法律制度的建立和政策體系的形成

隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，社會經(jīng)濟成分、組織形式、就業(yè)方式日益多樣化；同時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、生產(chǎn)技術(shù)及管理水平相對落后的企業(yè)和勞動密集型企業(yè)，勞動安全與職業(yè)健康力量薄弱，職業(yè)危害狀況還十分嚴重。《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的法律效力低、覆蓋面小、統(tǒng)籌層次不高、政策不完善等問題逐步凸顯出來。2001年國務(wù)院把《工傷保險條例》正式列入國務(wù)院的立法計劃，2003年4月27日，在廣泛論證、多次征求各方面意見的基礎(chǔ)上，國務(wù)院正式頒布了《工傷保險條例》（國務(wù)院令第375號）。《工傷保險條例》的頒布，標志著中國工傷保險制度改革進入法制化階段。

《工傷保險條例》頒布后，為配合條例的貫徹實施，原勞動和社會保障部和有關(guān)部門又先后頒布制定了一系列配套規(guī)章和政策，包括《工傷認定辦法》（勞社部令第17號）、《關(guān)于工傷保險費率問題的通知》（勞社部發(fā)〔2003〕29號）、《關(guān)于勞動能力鑒定有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2003〕25號）、《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》（勞社部令第18號）、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》（勞社部令第19號）、《關(guān)于實施<工傷保險條例>若干問題的意見》（勞社部函〔2004〕256號）、《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2004〕18號）、《關(guān)于鐵路企業(yè)參加工傷保險有關(guān)問題的通知》（勞社部函〔2004〕257號）、《關(guān)于做好煤礦企業(yè)參加工傷保險有關(guān)工作的通知》（勞社部發(fā)〔2005〕29號）、《關(guān)于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2005〕36號）、《關(guān)于實施農(nóng)民工“平安計劃”加快推進農(nóng)民工參加工傷保險工作的通知》（勞社部發(fā)〔2006〕19號）、《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險有關(guān)工作的通知》（勞社部發(fā)〔2006〕44號）、《勞動能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級》（GB/T 16180—2006）、《關(guān)于加強工傷保險醫(yī)療服務(wù)協(xié)議管理工作的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕7號）、《關(guān)于印發(fā)加強工傷康復(fù)試點工作指導(dǎo)意見的通知》（勞社廳發(fā)〔2007〕7號）、《關(guān)于做好老工傷人員納入工傷保險統(tǒng)籌管理工作的通知》（人社部發(fā)〔2009〕40號）、《關(guān)于開展工傷預(yù)防試點工作有關(guān)問題的通知》（人社廳發(fā)〔2009〕108號）、《關(guān)于印發(fā)農(nóng)民工平安計劃二期工作方案的通知》（人社廳發(fā)〔2009〕28號）、《關(guān)于推進工傷保險市級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2010〕20號）、《關(guān)于印發(fā)國家基本醫(yī)療保險工傷保險和生育保險藥品目錄部分藥品名稱劑型調(diào)整規(guī)范的通知》（人社廳發(fā)〔2010〕58號）等，就工傷認定的范圍、工傷保險費率、勞動能力鑒定、供養(yǎng)親屬、農(nóng)民工參加工傷保險、工傷保險藥品目錄、工傷醫(yī)療服務(wù)管理、工傷康復(fù)等作了進一步具體的明確規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市也都先后印發(fā)了本地區(qū)的工傷保險實施辦法，結(jié)合各地實際，細化了一些政策標準。

隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，在《工傷保險條例》實施過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。于是，2010年12月《國務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險條例〉的決定》（國務(wù)院令第586號）發(fā)布，2011年1月1日起施行，同年頒布的《社會保險法》將工傷保險寫入其中，并做出了詳細規(guī)定，工傷保險制度不斷走向成熟和完善。

為貫徹實施新《工傷保險條例》和《社會保險法》，人社部和相關(guān)部門又發(fā)布了新《工傷認定辦法》（人社部令第8號）、新《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》（人社部令第9號）、《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險費繳納辦法》（人社部令第10號）、《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》（人社部令第13號）、《關(guān)于做好工傷保險費率浮動工作的通知》（人社廳發(fā)〔2011〕93號），修訂了《煤炭法》《建筑法》《職業(yè)病防治法》，以及發(fā)布了《關(guān)于進一步做好事業(yè)單位等參加工傷保險工作有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2012〕67號）、《關(guān)于進一步做好工傷預(yù)防試點工作的通知》（人社部發(fā)〔2013〕32號）、《關(guān)于執(zhí)行<工傷保險條例>若干問題的意見》（人社部發(fā)〔2013〕34號）、《工傷職工勞動能力鑒定管理辦法》（人社部令第21號）、《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》（衛(wèi)生部令第91號）等政策文件。至此，貫穿中央和地方工傷保險的法規(guī)和政策標準體系已基本形成。

三、改革開放以來中國生育保險制度改革回顧

生育保險是國家和企業(yè)為懷孕和分娩的婦女提供醫(yī)療服務(wù)、生育津貼和產(chǎn)假，以保證那些因生育而造成收入中斷的婦女和孩子的基本生活的一種社會保險制度。[11]中華人民共和國成立以來生育保險的發(fā)展大體可以分為三個階段：生育保險的初建期（1949—1978年）、生育保險的改革期（1979—1993年）、生育保險的發(fā)展與完善期（1994年至今）。

中華人民共和國成立初期我國并沒有建立單獨的生育保險險種，而是在《中華人民共和國勞動保險條例》（1951年）中規(guī)定了生育待遇，主要是產(chǎn)假和生育補助費。1955年國務(wù)院《關(guān)于女工作人員生產(chǎn)假期的通知》對國家機關(guān)女工作人員的生產(chǎn)假期和工資做了明確規(guī)定。建國初期的生育保險針對不同對象分成兩個部分，企業(yè)員工和機關(guān)事業(yè)單位員工。前者的覆蓋范圍是職工有100人以上的工廠、礦場及其附屬單位，基金是勞動保險的一部分，全國總工會是勞動保險的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，勞動部是監(jiān)督機構(gòu)；后者的覆蓋范圍是機關(guān)事業(yè)單位的女職工，生育保險金作為公費醫(yī)療經(jīng)費的一部分由各級人民財政列入預(yù)算，由衛(wèi)生部門負主要責(zé)任；二者的保險待遇基本相同。[12]1969年財政部《關(guān)于國營企業(yè)財務(wù)工作中幾項制度的改革意見（草案）》中規(guī)定國營企業(yè)一律停止提取勞動保險金，意味著國家統(tǒng)籌的生育保險轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)生育保險，女職工的生育保險責(zé)任落到了企業(yè)的頭上。

改革開放后，企業(yè)自負盈虧，生育保險仍然由企業(yè)負擔(dān)，為了減輕負擔(dān)，企業(yè)或者盡量不招聘女工，或者對女工的生育保險大打折扣，對女性的就業(yè)帶來不公，生育保險不得不進行改革。1988國務(wù)院頒布了《女職工勞動保護規(guī)定》，對女職工的健康、就業(yè)、懷孕期間的工作、產(chǎn)假、哺乳等做了規(guī)定；1992年《中華人民共和國婦女權(quán)益保護法》出臺，規(guī)定“婦女在經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期受到特殊保護，國家推行生育保險制度，建立健全與生育相關(guān)的其他保障制度”。自此，生育保險制度開始恢復(fù)和發(fā)展，并從企業(yè)單獨責(zé)任逐漸向社會共擔(dān)轉(zhuǎn)變。

1994年7月的《勞動法》和10月的《中華人民共和國母嬰保健法》對女職工懷孕期間的工作和孕期保健做了具體說明；1994年12月勞動部頒布《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，生育保險按照“以支定收、收支基本平衡”的原則籌集資金，建立生育保險基金，女職工生育的檢查費、接生費、手術(shù)費、住院費和藥費由生育保險基金支付。這些政策實施強化了女職工生育保障，對婦女就業(yè)也起到積極作用。2005年《中華人民共和國婦女和權(quán)益保障法（修正）》；1995年、2001年和2011年分別出臺了1995—2000年、2001—2010年和2011—2020年《中國婦女發(fā)展綱要》，進一步完善和推進生育保險制度的發(fā)展；2012國務(wù)院頒布《女職工勞動保護特別規(guī)定》，對減少和解決女職工因生理特點帶來的特殊困難做出規(guī)定，保護女職工的健康。