2.5.5　社會救濟政策與制度的內在風險問題

一、農村貧困問題有所減弱，留守婦女、老人和兒童成為社會問題

落后的農村總是難以趕上快速發展的城市，城鄉差別拉大不僅僅體現在城鄉居民收入差距的持續拉大，還突出表現為城鄉二元結構矛盾越發明顯，農民安全感系數逐年下降，青壯年勞動力幾乎大部分離開了農村，留在農村的都是老弱婦幼人員，農業中因生產要素過度流失而出現了凋敝和萎縮的現象。

在中國農村青壯年勞動力流出后逐漸形成了大批“留守妻子”群體。她們承擔著生產勞作與家庭負擔的重任，又有著情感眷戀與經濟依附的雙重特征。媒體的報道中，有69.8%的留守婦女經常感到煩躁，50.6%的留守婦女經常感到焦慮，39.0%的婦女經常感到壓抑。[109]2011年，全國婦聯的報告顯示，我國留守婦女的人數已經超過了5000萬。而農村留守婦女在道德上還比較保守，在情感與性的需求方面，心理上要承受很大的壓力。究其留守家庭的夫妻關系，務工丈夫和留守妻子兩方都不可忽略。留守婦女的各種負面情緒，例如孤單、害怕、煩躁、焦慮等，較之丈夫務工之前都有明顯的變化。高強度的勞動，留守的孤單，安全感的降低，長期的性壓抑等，都使得留守婦女抱有沉重的生理和心理壓力，身心處于亞健康狀態。

目前全國1.85億老年人口中，有超過六成生活在農村，農村老年人口超過了一億人。隨著老齡化形勢的日益嚴峻，農村老人養老問題不能再忽略。留守老人凸現的社會問題是老人們仍承擔著繁重的體力勞動，身體健康狀況堪憂；經濟拮據，物質生活窘迫；精神生活空虛，孤獨寂寞，嚴重的導致自殺。農村傳統的養兒防老不復存在，無助的老年生活給許多老人留下了無奈和創傷。

全國婦聯發布的《全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》顯示，根據2010年全國第六次人口普查資料推算，全國有農村留守兒童6102.6萬人，占所有農村兒童比重達37.7%，占全國兒童的比例為21.9%。與2005年全國1%抽樣的調查估算數據相比，5年間全國農村留守兒童增加約242萬人，增幅為4.1%。除了溺水、中毒、交通事故、火災等意外事故之外，留守兒童還面臨來自其他多方面的安全威脅。據報載：農村留守兒童中，父母僅一人外出的占53.3%；父母都外出的占46.7%。在后者中，與祖父母一起居住的孩子最多，占留守兒童總數的32.7%；與其他人一起居住的占留守兒童總數的10.7%；單獨居住的占留守兒童總數的3.4%，人數高達205.7萬。[110]城市對農民工的市民待遇無法落實，造成這種局面，又何談城鎮化？

二、城市貧困問題不亞于農村，無土地的難就業人群生存空間更為狹小

中國不僅要付諸巨大努力解決農村領域的不同類型貧困問題，也需要密切地關注并實施有效政策解決城市領域不同類型貧困問題。這樣一個龐大的貧困群體來自于國有企業改革和調整導致下崗失業的群體；資源枯竭型城市中大量具有正常勞動能力的城市居民；退休較早、僅依賴退休金生活的老年人；流入城市、成為城市新貧困階層的大量農村人口。城市殘疾人群的就業十分不穩定、收入不穩定、社會保險也不穩定。社會福利企業中殘疾職工增長率較多年份呈下降趨勢。截至2012年年底，全國共有福利企業20，232個，比上年減少1275個；福利企業增加值為703.4億元，比上年下降4.7%，占第三產業的比重為0.30%；吸納殘疾職工59.7萬人就業；實現利潤118.4億元，比上年下降15.5%；年末固定資產為1815.1億元，比上年下降0.2%。[111]“劣幣驅除良幣”是市場規則，但相對于殘疾人而言，由于現行社會福利企業被異化現象嚴重，相應對真正的社會福利企業的業務經營范圍進行一定程度的保護是必要的。

三、城鄉低保制度發展不平衡

農村最低生活保障資金來源主要是地方政府，中央僅占其中小部分。將農村最低生活保障資金的支出責任逐級下壓，越往基層，財政負擔越大。所以，農村最低生活保障資金負擔機制是典型的“中央請客、基層政府埋單”的機制。經濟較好的省份，市級財政基本不負擔最低生活保障金支出，區鎮兩級成為最低生活保障資金支出的主要承擔者。一些地方可能從減少地方財政負擔的角度考慮，采取各種措施來盡可能地減輕農村低保資金的負擔，例如實行比較高的保障線標準，人為地通過各種辦法減少保障人數等，從而影響“應保盡保”低保政策目標的實現。農村有相當部分農民成為農民工，幾乎每一戶農民家庭都有外出務工人員，其每戶家庭的工資性收入難以判斷，受保家庭的隱性收入難以跟蹤測算，部分家庭沒有如實提供其收入狀況，給低保工作開展造成一定的影響。

農村最低生活保障制度導致“福利依賴”現象，同樣造成最低生活保障對象“退保難”的問題。在救助資源“疊加”現象比較嚴重的情況下，最低生活保障對象實際所得已經超過了其參加勞動可能帶來的所得，形成了新的不公平。

我國城市最低生活保障制度覆蓋人數從2003年到2012年沒有太大變化，歧視性條款有失公正。各地形形色色的排除性條款直接剝奪了低保戶享受現代生活的權利，只能說，一些條款合理，一些條款卻有失人性化或公允。城市低保人數多年來未有多大變化預示執行“應保盡保”政策存在問題。城市絕對貧困標準多年來未有國家層面的提高，地方政府出于財政原因有可能在“應保盡保”上打折扣，或是控制低保標準，難敵CPI的影響。從近幾年來的統計數據或是民調資料看，由于通貨膨脹等原因，居民的生活水平較幾年前下降了，尤其是2010年到2012年期間，理所當然，城市低保人口應該增加。北歐一些福利國家全國五分之一的人口享受低保，提高低保標準，是這些國家經濟實力的表現，而不是貧困的象征。