1.3　中國社會保障制度改革展望

1.3.1　中國養老保險制度改革展望

一、出臺養老保險頂層設計方案，實現基本養老保險的定型與并軌

（一）完善統賬結合的職工基本養老保險制度，成為養老金制度并軌的標桿

1995年，我國正式將“統賬結合”模式確立為企業職工基本養老保險制度的改革方向，國發〔1997〕26號文件和國發〔2005〕38號文件進一步完善了“統賬結合”模式。可以說，經過近二十年的實踐，“統賬結合”的制度模式已經深入人心，這一制度模式在短期內不宜做大的改動。中共十八屆三中全會公報中也明確提出，要“堅持社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度”。因此，我們認為統賬結合的基本養老保險制度只能完善，不能廢除。

對于統賬結合的職工基本養老保險制度，筆者建議的改革方向是：小統籌、大賬戶、名義賬戶制。具體來說，將現行的統賬結合模式改革為“小統籌+大賬戶”模式，即將社會統籌賬戶的規模由現在繳費工資的20%降為12%，個人賬戶的規模由現在的8%提高為16%。[77]改革后的“大賬戶”實行名義賬戶制（即個人賬戶與現收現付制相結合），但實行比較高的記賬利率，且記賬利率與繳費年限相掛鉤。“小統籌、大賬戶”模式的優點在于：第一，具有激勵效應。它可以鼓勵各類人群積極參保、長期參保，克服當前養老保險擴面難題（農民工、個體工商戶、靈活就業人員參保積極性不高的問題）、繳滿15年后就不愿再繼續繳費的問題。第二，可以將社會統籌賬戶和個人賬戶打通使用，避免社會統籌基金收不抵支、財政托底不堪重負的問題。第三，化解了做實個人賬戶的難題。目前，一方面做實個人賬戶的財政負擔過重，另一方面，部分做實個人賬戶的省份個人基金存在銀行里貶值，還有一部分省份一邊在做實個人賬戶，一邊在挪用個人賬戶基金。在實現名義賬戶制的“大賬戶”改革后，個人賬戶就無須再繼續做實了，這也是黨的十八屆三中全會提出的“完善個人賬戶制度”的具體要求?！靶〗y籌、大賬戶、名義賬戶制”的職工基本養老保險制度模式確立以后，可以成為養老金制度并軌的標桿，機關事業單位養老保險也向這個方向改革。

（二）改革機關事業單位養老保險制度，建立職業年金

按照“小統籌、大賬戶、名義賬戶制”模式，進行機關事業單位養老保險改革，并與企業職工基本養老保險合并，統稱為城鎮職工基本養老保險制度。對于因為改革所降低的養老金待遇，機關事業單位可以通過建立職業年金的形式來加以彌補。當然，職業年金實行的是自愿參保。

（三）尋求多種方式逐步償還養老保險隱性債務

不管是20世紀90年代的企業職工基本養老保險轉制（由現收現付制轉為統賬結合的部分積累制），還是當前的機關事業單位養老保險制度改革，都會產生轉制成本，導致隱性債務顯性化；另外，人口老齡化也導致隱性債務增加。為了防范未來的養老金支付危機，需要尋求多種方式逐步償還養老保險隱性債務。對于償還養老保險隱性債務的途徑，筆者的建議是：第一，隱性債務不能采用制度內消化的方式來解決，需要通過制度外的途徑來解決。第二，綜合采用籌資、減支、增值等多種途徑來償還養老金隱性債務，即償還隱性債務是多種途徑的組合，而不能只依靠一種途徑。其中，籌資途徑包括調整財政支出結構、發行養老彩票、開征新的消費稅稅種、國有經營收益充實社保基金、國有股權劃撥社?；?、中央收入超預算劃撥社保基金等；減支途徑包括延遲退休年齡等；增值途徑指的是拓寬養老金的投資領域，通過投資增值來償還養老金隱性債務。

二、實現職?；A養老金全國統籌和城鄉居保省級統籌

目前職保實現基礎養老金的全國統籌不是一個技術問題，而主要是一個財政問題，是一個財政分灶吃飯的問題，是一個地方利益和全國利益博弈的問題，并且統籌層次提高到哪個層次，哪個層次就要承擔起財政保底的責任，相應地矛盾就會集中到哪個層次。實現基礎養老金的全國統籌不可避免地會打擊基礎養老金富余地區以及地方政府擴面征繳的積極性，其能否推行下去要看領導的藝術，更要看中央的決心。另外，目前很多地區城鄉居民基本養老保險基金實行的是縣級管理和縣級統籌，管理層次過低，基金過于分散，安全性不高，也不便于基金的投資運營，建議城鄉居民基本養老保險盡快實現基金的省級管理和省級統籌，爭取在“十三五”實現此目標。

三、建立養老金正常調整機制

一方面，2005—2014年企業退休人員基本養老金連續十年以10%左右上調，國家財政負擔不堪重負；另一方面，城鄉居民基本養老保險已推行了五年，但一直沒有調整最低標準基礎養老金。因此，亟須建立企業退休人員基本養老金和城鄉居民基本養老保險基礎養老金正常調整機制，對此，筆者提出以下政策建議：

（一）養老金調整機制應遵循的原則

第一，為保證退休人員基本生活相對水平不降低，要考慮物價上漲因素；第二，為了能使退休人員分享經濟發展成果，待遇調整要考慮到經濟增長因素，且待遇調整不能給經濟發展帶來負擔；第三，要進行科學的、正常的調整，而不是人為的、主觀的、行政命令式的調整。

（二）關于養老金調整的啟動機制

對于職工基本養老保險，養老金調整的時機應參照物價上漲率和實際工資增長率兩個指標，如當實際工資增長率或物價上漲率達到一定比例時，養老金就應該自動調整；如果沒有達到一定的標準，幾年都不應調整。對于城鄉居民基本養老保險，養老金調整的時機應參照物價上漲率和農民人均收入增長率[78]兩個指標，當物價上漲率或農民人均收入增長率達到一定比例時，自動啟動基礎養老金調整機制。另外，我們認為養老金的調整頻率不宜過于頻繁，每年最多啟動一次調整機制，且城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險同時啟動調整，調整的時間為每年的一月份。

（三）關于養老金調整的幅度

設養老金調整系數為f，物價上漲率(＞0），實際工資增長率或農民人純收入增長率為g（g＞0），退休職工和城鄉老年居民分享經濟發展成果的比例為x（0＜x＜100%），則養老金調整幅度（或稱養老金調整指數）的計算公式為：

四、擴大養老保險覆蓋面，實現養老保險全民覆蓋

隨著新農保和城鎮居民社會養老保險制度的全面推開，養老保險最后一塊短板被補上，我國實現了基本養老保險制度的全覆蓋。《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》和《2013年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2012年年末，我國基本養老保險（包含城鎮職工基本養老保險、城鄉居民養老保險）參保人數為81，968萬人，16周歲以上的人口數為112，197萬人，未進行養老保險制度改革、實行退休養老制度的機關事業單位人員大約有6300萬人（含已退休人員），進而計算出基本養老保險的綜合參保率為77.40%。也就說，還有2.4億人游離在基本養老保險制度之外。因此，未來應加大養老保險的擴面力度，擴面重點為農民工和城鎮靈活就業人員，并盡快實現基本養老保險的全民覆蓋；另外，在擴面的同時還要謹防已參保人員的斷保行為。

五、適時降低養老保險繳費率，并開征社會保險稅

拉弗曲線告訴我們，高稅率不一定取得高收入，而高收入也不一定要實行高稅率。目前，中國社會保險費率超過了40%，全世界排第13位，而在這“五險”的費率中，主要是養老保險費率偏高。偏高的養老保險繳費率，導致企業想方設法瞞報繳費基數、虛報繳費人數，進而來逃避繳費。對此，筆者的建議是：第一，以基礎養老金全國統籌為契機，適時降低企業職工基本養老保險企業繳費率，具體降低多少需要根據實際情況進行測算；第二，職工基本養老保險個人繳費率暫不降低。另外，在《社會保險法》已經實施三年、社會保險基金預算已納入政府財政預算的背景下，我國開征社會保險稅的時機已經成熟。為了增強社會保險費征繳的強制性，減少企業逃費現象，建議國家盡快出臺社會保險稅。

六、出臺漸進式延遲退休年齡政策

第一，延遲退休年齡政策要“小步漸進”，具有一定的過程性。延遲退休年齡只能是每年延遲幾個月，經過十年二十年甚至是更長時間來完成平滑過渡。“小步漸進”的方式，對未來幾十年后退休的人來說，是延遲五年退休，但對臨近退休的人來說，實際影響并不大；并且這種“小步漸進”式的延退方案，對整個國家的就業形勢來說，影響也非常小。

第二，延遲退休年齡政策要具有一定的差別性，不能搞“一刀切”。即要分步走，比如先從退休年齡最低的群體（女性工人）開始，從人力資源替代彈性系數低的群體（專業技術人才）開始，逐步擴展到各類群體。

第三，延遲退休年齡政策從出臺到實施要有一個預告、宣傳的過渡期。即要提前若干年出臺延遲退休年齡政策，然后宣傳、公布政策，給公眾尤其是利益相關群體預留一個必要的準備期后，再實施。比如2015年出臺政策，2020年開始延退，到2050年前后達到預期目標。

第四，延遲退休年齡政策要統籌兼顧，允許有一定的彈性。盡管從公平出發必須確立基準退休年齡，但考慮到不同類別、不同性別以及身體狀況不同的勞動者的實際情況，應當設立相應的彈性空間，供勞動者選擇。

第五，強化“長繳多得”的激勵機制，讓職工自愿延遲退休。如采取職工每延遲一年退休，其養老金替代率提高1—2個百分點的形式，讓勞動者自愿選擇多工作一段時間。

七、出臺基本養老保險基金投資運營辦法，推進市場化、多元化投資運營

此處的基本養老保險基金包含企業職工基本養老保險基金、機關事業單位基本養老保險基金和城鄉居民基本養老保險基金。我們建議，基本養老保險結余基金統一由全國社?；鹄硎聲芡泄芾恚驅ｉT建立公司性質的國家法人機構作為基本養老保險基金的投資管理主體。另外，養老基金投資的渠道不僅是投資于資本市場，還可以擴展投資領域，進行以下投資，包括：投資于保障性住房建設；投資于養老產業；投資于基礎設施、國家能源等實體經濟領域；進行海外投資等。

八、加強社會保險經辦服務能力建設

第一，社會保險經辦人員編制實行動態配比機制，工作人員數量與參保人次掛鉤，防止出現“小馬拉大車”的情況。

第二，加強經辦服務平臺建設，尤其要加強基層服務平臺建設，使經辦管理服務向鄉鎮、社區、農村等基層延伸，提供方便快捷的服務，使城鄉居民做到參保登記、參保繳費、權益查詢、待遇領取四個不出村（社區）。

第三，加強社會保障經辦管理服務規范化、標準化建設。統一經辦機構名稱、標識，整合經辦機構，實行“五險合一、一票征繳”，優化經辦服務流程，提高經辦服務效率。

第四，加強社會保障經辦管理服務的信息化建設。建立標準統一、全國聯網的社會保障管理信息系統，逐步建立覆蓋全民的社會保險登記制度，實現精確管理和便捷服務。同時要加大社會保障卡發行力度，全面推行社會保障“一卡通”，努力實現為參保人員“記錄一生，保障一生，服務一生”的目標。