第一節　政府治理概述

一、政府的概念與分類

（一）政府的概念

政府（government），是一套管理著某個國家或地區的系統。[1]在英聯邦國家中，“政府”一詞也被較為狹窄地用于表示執行國家行政權力的管理機關。[2]

關于政府的概念，其他代表性的闡釋還有：政府，舊稱“官府”“官署”“衙門”，是一個區域性的政治體系，也是一套擁有法律訂立權、執行權和管理權的權威性機構。廣義的政府囊括了立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關等公共機關，而狹義的政府僅指代行政機關。例如，在內閣制國家中，政府指代國家最高行政機構的核心——“內閣”。又如，《中華人民共和國憲法》第85條規定，中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。

中國近現代所用“政府”一詞的概念與封建帝制時期完全不同，已非其詞源的本意。有學者提出，“政府”其名，源于唐、宋時的“政事堂”和宋代“二府”的并稱。自唐代起實施的“三省六部制”，主管中央核心政務：決策機關為中書省，負責起草皇帝政令；執行機關為尚書省，下設吏、禮、戶、兵、刑、工六部，分管國家行政事務；門下省掌管出納帝命，并有審查詔令的權力，若有不妥，還可行批改、封駁之權；三省長官共同行使宰相職權，負責國家政務處理事宜。為了提高工作效率，中書省、門下省進行聯合辦公，其辦公官署則稱為“政事堂”。唐初將政事堂設于門下省，后遷至中書省。宋代時政事堂設于中書省內，而且，宋初加設樞密使一職，負責軍機事務處理，其官署稱為“樞密院”，與中書省并稱“二府”，地位同為最高國務機關。[3]

有學者指出“政府”一詞的最早出處或許是《資治通鑒》中的“李林甫領吏部尚書，日在政府，選事悉委侍郎宋遙遠、苗晉卿”。[4]還有學者認為，在封建時期的中國，“政府”的含義是多重的：（1）指中央的最高級別官員，即宰相（班子）。如《宋史》言及的“安石居政府”或“置安石政府”，均指王安石所擔任宰相級別的職務。（2）僅指宰相中的實際掌權者。如元朝仁宗重用李孟，“李公以政府兼史館”，政府僅指李孟。（3）指“六部”。“闖王”李自成于明朝末年攻入北京建立政權，設立吏、戶、禮、兵、刑、工六個部門，稱之為“六政府”。但是，“政府”不包括皇帝，不表示地方的各級官府，就個人而言也僅指宰相，且不是一個正式的和固定的概念與機構名稱。[5]

回顧歷史，中國第一次在實踐中運用現代民主政治意義上的“政府”概念，是在武昌起義勝利后，革命黨人按照孫中山1905年在東京同盟會成立之時于《革命方略》中提出的構想，建立了“湖北軍政府”。1911年12月3日《中華民國臨時政府組織大綱》則是“政府”概念在中國法律上的首次使用。依此綱領，軍政府代表聯合會選舉出了以孫中山為臨時大總統的中華民國第一屆政府，這標志著現代意義上的政府概念和政體制度開始在中國誕生。[6]

（二）政府的類別

從層級上看，政府可分為中央政府與地方政府。聯邦制國家的中央政府又被稱為聯邦政府，如美國聯邦政府。

從時間上看，一個國家出現政權更迭且新政權沒有建立時，由于政治派別爭斗激烈而引起了國家局勢混亂，這時由社會各方力量組建臨時政權，被授權組織的政府稱為“臨時政府”“過渡政府”“看守內閣”，如中華民國臨時政府、伊拉克過渡政府。

從政體類型上看，古希臘哲學家柏拉圖將政體類型看作是國家的統治形式，其在《理想國》中提出了五類政體，即貴族政體（aristocracy）、軍閥政體（timocra-cy）、寡頭政體（oligarchy）、民主政體（democracy）和專制政體（tyranny），不同政體會產生不同的政權組織形式，代表不同的利益主體。

從治理模式上看，法國著名啟蒙思想家盧梭提出了三種政府模式：第一種是由全體人民或者其中的大部分進行治理的民主制，但全民民主很難達成；第二種是由少數人進行治理的貴族制，進一步又分為自然的、世襲的與選舉的制度，其中自然貴族制只適于質樸善良的人民，世襲貴族制則是所有模式中最不堪的，而選舉貴族制最好；第三種是由一人治理的國君制，其優勢在于充滿活力，但隱患在于當社會公共福祉并非其治理目標時，國民利益就會遭受侵害。單一結構的政府固然好，但現實中基本都是混合結構的政府。

從績效評價角度來看，法學理論界與實務界曾提出過“法治政府”“有限政府”“效能政府”“誠信政府”“責任政府”“陽光政府”“透明政府”“服務政府”等諸多名稱術語，作為評判一個政府施政績效的衡量標準，從不同的范疇對政府開展政績評估。

二、政府的起源

關于政府起源的理論研究，由古迄今，眾多哲學家、歷史學家和政治思想家們探討紛紜，著述甚多。其研究共性在于將政府起源與國家起源結合考察，這種研究思路具有一定的合理性，由此得到了頗具影響力的研究成果，包括了自然論、神權論、契約論、人性論和馬克思主義政府論等。到了20世紀，政府被當作影響經濟活動的重要內生變量，因此關于政府起源的深層問題才開始受到西方經濟學的關注與重視，進而得到了公共選擇理論、新制度經濟學理論的闡釋。

（一）自然論國家起源觀

自然論是古希臘哲學家的政府起源觀，代表人物為柏拉圖（Plato，約公元前427—公元前347年）及其學生亞里士多德（Aristotle，公元前384—公元前322年）。該觀點設想了一種較為簡單的國家與政府的起源觀點，認為政府的誕生源自于自然需要，是人類生活自然需要之產物，強調了自然對于人類政治生活產生的必要意義。柏拉圖提出，人類生活的自然需要是國家成立的唯一緣由。因為人是群居性動物，不能獨立于社群而存在，有依賴同伴協助而生存下來的自然性需求以及與他人交往溝通的社會性需求，一系列必要的需求共同促成了人類逐步結合成群，組成團體，建立國家，通過政府的組織形式來發揮強于個體的集體力量，管理公共事務，協調群體間的人際關系，處理成員們的人際糾紛與矛盾，以實現生存和發展的目的。亞里士多德則遵循著老師的思路，更加深入地提出了自己的假設。他認為，國家這一組織形式，就如同自然的基因一般，自始至終都潛藏于家庭和社群的血脈中。隨著生產力的不斷發展，特別是人類分工合作這一關鍵因素的出現，推動了社會組織形式從家庭到社群乃至國家的不斷演進。國家是統治階級核心利益的代言人，國家及其具體機構即政府主要用于協調階級關系、分配階級利益和鞏固統治地位，所以肯定會受到階級力量變化波動、角力斗爭的影響。

（二）神權論國家起源觀

神權論是盛行于中世紀的政府起源學說，這與歐洲當時森嚴的封建等級制和嚴苛的專制統治背景密切相關。支持這一觀點的政治思想家代表有奧古斯丁（Aurelius Augustinus，354—430年）和托馬斯·阿奎納（Thomas Aquinas，約1225—1274年），他們從教會信條出發，運用“君權神授”等教義解釋國家和國王的權力均屬于上天安排，上帝授予的神旨是皇權的源頭，這就為公權力的行使罩上了神性的光環。例如，奧古斯丁在《懺悔錄》中提出了“上帝創世論”，即上帝既不需要材料，也不需要工具，甚至連時間和空間也不存在，他僅憑語言就足以產生出整個世界，將上帝塑造成為一個“無中生有”的創世者。阿奎納篤信神學，被基督教會尊為“圣人”，終身致力于神學傳播，其政治思想是神權政治論，其核心是上帝高于一切，一切服務于上帝。他將亞里士多德的“三段論”邏輯引入基督教教義的論證中，通過類比論證——既然自然界最終只有一個權力（大前提）；上帝是宇宙的主宰，君主是世俗的統治者（小前提）——得出皇權神授的結論。由于君權是上帝經由教會授予的，那么教權高于王權，政治隸屬于宗教，世俗服從于教會。歸根結底，國家要聽教會的使喚，國王是上帝的一個仆人。未曾交匯的中西思想在此處達成一致，中國古代君主專制時期的思想家們均不約而同地萌發出了君權神授之觀點，為封建統治階級的國家治理著說力作，造勢輿論。

（三）契約論國家起源觀

施特勞斯認為，古希臘和西方中世紀時期的主流思想是德性主義思想，故西方理論是以德性為核心的政府理論。但在進入現代社會后，西方的思想發生了重大的變遷，由德性主義為主流的思想轉變為個人權利思想。由此，權利主義成為了西方政府管理理論的主流。在此主流思想的影響下，維持政府權力與個人權利之間的平衡點成為了重點關注的問題。針對這個問題，學界提出了契約政府理論、理性主義政府理論以及功利主義政府理論進行回應。[7]

契約論是西方政治哲學中關于政府起源的、影響最為深遠的理論學說，其中的典型代表包括英國政治學家、哲學家霍布斯（Thomas Hobbes，1588—1679年），約翰·洛克（John Locke，1632—1704年）以及法國啟蒙思想家盧梭（Jean-Jacques Rousseau，1712—1778年）。

霍布斯和洛克是契約論的開創者，但二者的觀點大相徑庭。分歧主要集中于對于自然狀態的不同認識，以及由此推導出的國家和政府的形成原因。自然環境，是指政府產生之前的社會狀態。霍布斯將自然狀態定義為“所有人對所有人的戰爭”，彌漫著剝削、搶奪、廝殺的硝煙，而人民在自然狀態下是普遍的“孤獨、貧窮、齷齪、粗暴又短命”。因此，民眾熱切期盼著某種強有力的權威形式對混亂秩序進行肅整。于是，國家應運而生。霍布斯進一步提出，和平秩序的塑造必須建立在社會契約達成的基礎上，由一個無限的、絕對的威權凌駕于所有民眾之上，每一個人都接受其庇佑，且都交出自己的全部自然權力，托付給這威權來行使主權，以維持內部秩序與實施外部防御。他運用強大的“利維坦”來指代國家，旨在借此論證君權至上，反對“君權神授”。[8]洛克則對自然狀況提出了完全相反的觀點。他心中的原初狀態是安寧平和、井然有序的社會，人民在其中安居樂業，享受自由平等。正是在如此假設下，國家建立和政府組閣的目的就變成了捍衛這種已有的和平，防止社會遭受破壞。洛克強調，僅當政府獲得民眾的許可，并誓言保護人民的權利時，政府統治的正當性與合法性才成立。因此，社會契約成立的前提是取得民眾的同意；否則，契約不成立。不僅如此，統治也只能在法治的框架下實施，政府運用法治手段來治理國家、管理社會和保障人民自由。一切政府僅是民眾委托的代理人，其權力來自于人民，政府不得越權或不作為；若代理人（政府）背叛了委托人（人民），政府就應該被人民解散；如果既定的法律（契約）被違反或是代理人（政府）逾越職權時，這個政府便是背叛了人民，那么人民就有權解散政府，收回授權。之后，人民有權再建立一個新政府，以對抗舊政府的不正當權威，這就是“革命”。[9]盧梭也同意契約是一切合法權威的基礎，社會秩序來源于共同的、原始而樸素的約定。“人生而自由，但卻無往不在枷鎖之中。”自然狀況的生存壓力已經超越每個個體所能承受的極限，那么所有成員的聚合團結、接受主權者的保護便成為了對抗壓力的必由之路。主權者必須涵蓋盡可能多的社會成員以及道德與集體的共同體（國家或政治體），對于每一個個體而言，契約平等均效。在契約的約束和保護下，人類從自然狀態過渡至社會狀態，又從本能狀態邁入道德和公義狀態，放棄了天然自由而獲得了契約自由。[10]

（四）人性論國家起源觀

美國著名思想家、激進民主主義者潘恩（Thomas Paine，1737—1809年）提出了關于政府起源的人性論，即政府是由人類的邪惡產生的，是“由于人們德行的軟弱無力而必須要采用的一種恰當的治理方式”[11]，而“政府好比是一件衣服，是天真淳樸受到殘害的表象”[12]；政府的目的在于制止人類的惡行，從而消極地增進人類的幸福，“建立某種形式的統治是十分必要的，只有這種制度才能彌補人們德行方面的天生缺陷”[13]。對于具有反叛精神、對政府充滿質疑的潘恩而言，社會契約作為政府的起源一說值得商榷，心懷不軌、險惡殘忍的野心家才是政府的真正建立者。譬如，潘恩從政府的起源出發，條分縷析地解構了英國政體，對英國政府的產生評價道：“他們的始祖只不過是某一伙不逞之徒作惡多端的魁首，他那殘忍的行徑或出名的陰險手段為他贏得了盜匪頭領的稱號。由于勢力的增加和掠奪范圍的擴大，他嚇倒了手無寸鐵的善良人民，逼得他們時常貢獻財物來換取他們的安全。”[14]他進一步犀利地指出：“英式政體是君主暴政和貴族暴政的骯臟殘余，是兩者利益的終極代表，其存在的唯一目的無非是為君王、貴族謀求福利。因此，它不僅是達官貴人們用于剝削本國人民的利器，更是宗主國借以盤剝殖民地的工具。”[15]對此，有學者評價道，潘恩的人性論雖然沒有契約論的影響廣泛而深刻，但其理論確有“極其重要的意義，因為社會契約論是抽象的，沒有哪一個政體是以社會契約的方式建立的，潘恩則將其具體化了”[16]。

（五）馬克思主義國家起源觀

馬克思主義學者堅持歷史唯物主義史觀的研究態度，從史實出發，在對豐富翔實的史料進行分析與探究后，對國家和政府的起源問題做出了系統而深刻地闡述。例如，馬克思（Karl Heinrich Marx，1818—1883年）和恩格斯（Friedrich Von Engels，1820—1895年）在《家庭、私有制和國家的起源》書中就集中論述了國家和政府起源的理論問題。他們認為，私有制和階級的出現是國家及政府產生的必要前提，而私有制與階級的出現又觸發于早期人類社會的三次大分工。在此基礎上，隨著社會的進一步發展，國家這一凌駕社會之上的權力組織及其官僚機構政府便逐步產生且愈發專業化。所以說，國家和政府并非從來就有，它們是社會在一定發展階段上的產物，其誕生的直接根源是階級矛盾的不可調和性。當國家產生之后，政府也從階級沖突中逐步發展起來，充任階級矛盾的協調者，以實現對階級對立的控制。政府從形式上表現為一切國家機構的總和，擁有軍隊、警察、法庭、監獄等國家機器，可以運用武裝力量實現一個階級對另一個階級的統治，其設立是國家區別于氏族社會的顯著標志。而且，政府的最初形式又因國家產生途徑之不同而不同，這取決于歷史條件、經濟基礎以及統治階級的利益需要等。國家性質決定了政府的職能，而政府職能充分反映了統治階級的核心利益。

（六）現代西方經濟學對政府起源的闡釋

西方古典自由主義經濟學歷來將政府視為“守夜人”（Night Watch），以保護本國安全、捍衛國民權利、建立并維持某些公共機關和公共工程為天職，而僅有市場才對經濟活動發揮著重要作用。這就致使傳統經濟學從某種程度上對于政府這一同樣重要之角色的忽視與定位偏移，所以，探討政府起源理論的缺失便也不足為奇。直到20世紀這一情況才有所改善，新古典自由主義經濟學的崛起使得政府被當作影響經濟活動的內生變量而日益備受重視。正是到了這時，經濟學家才開始致力于對政府起源的解析，其中較為有影響的經濟學理論主要有公共選擇理論和新制度經濟學理論。

經濟學分析方法之所以能在眾多理論流派中脫穎而出，關鍵在于它將“理性經濟人”假設作為研究前提，創新性地提出并論證了人類為擺脫受純粹自利動機驅使的“霍布斯式”自然狀態而努力獲得“帕累托改進”，在經過漫長的自然演進后，最終產生了政府。經濟學家的研究還表明，一股強烈涌動的利益分配動機是隱匿在政府起源表象背后的關鍵力量，政府的產生恰是為了滿足社會的某種公共需求而從先前無政府的原初狀態中逐步顯現出來。“當最好的獵手或戰士成為部落的首領，并最終取得足夠的權威時，戰爭和保衛活動開始成為政府的主要活動，部落的權威領導便開始從這些活動中索取利益。人類逐漸地從已形成的合作中獲得某種利益，這種利益是他們在原始狀態中單獨行動不可能得到的，作為這一合作的一種必要手段，政治組織曾經是而且仍將是有益的。”[17]

三、政府的權力配置

政府不僅是一種政治組織，還是一種權力分配的格局。權力既可以在橫向上的立法、行政和司法部門之間進行配置，也可以在縱向上的中央政府與地方各級政府之間劃分，甚至具體到政府各部門單位以及公務員崗位之間還有不同的權力分配，可謂縱橫交錯、復雜異常。傳統政治學理論將政府權力的橫向配置形式定義為政體，縱向權力配置形式為國家結構形式。

（一）政府權力的橫向配置

所謂政府權力的橫向配置，指的是一國人民通過憲法，將國家不同性質的權力如立法權、行政權、司法權，在該國同一層級政權（通常是中央政權）的不同機關之間進行分配，使各個國家機關行使相應的國家權力，從而實現分權制衡或分工合作之效的制度設計。例如，亞里士多德曾依據掌權者人數多寡及其執政目標，將政體形式劃分為君主制、貴族制和共和制三種為全體人民利益服務的合法政體，以及暴君制、寡頭制和暴民制三種為少數人服務的腐化政體。現代國家中，政體類型主要包括美國式的總統制、法國式的半總統制、德國式的議會共和制、英國式議會君主立憲制、少數國家的二元君主制等。

正如“一切有權力的人容易濫用權力”[18]，“權力生產腐敗，絕對的權力，絕對會生產腐敗”[19]。權力互不制衡容易導致一權獨大和專權濫用，再加上監管的缺失或失效，腐敗的滋生便難以避免。因此，傳統西方思想家們多主張權力的橫向分立。譬如，約翰·洛克是近代資產階級中第一位提出分權理論的啟蒙思想家，他所提出的兩權分立理論開創了分權學說的理論體系，主張將政府劃分為掌控立法權的立法部門與手握執法權的執法部門，使得兩權之間相互制約。[20]洛克的理論為英國實行君主立憲政體提供了理論依據，鞏固了當時英國資產階級革命的成果，而且對后來其他資本主義國家的基本政治制度構建也產生了重大影響。在洛克兩權分立理論的基礎上，法國啟蒙思想家孟德斯鳩進一步提出了影響更廣的三權分立理論。他提出，應將國家權力分為三部分，即議會有立法權、國王有行政權、法院有司法權，其中，“三權”相互獨立、互相制衡，并保持平衡，三權分立可以限制王權，防止國王暴政。這一理論對美國憲政產生了積極而深遠的影響，美國建國后采取的正是三權分立的政治架構，1787年《美利堅合眾國憲法》既是對孟德斯鳩三權分立學說的第一次偉大實踐，也是對該學說的進一步補充和完善。

（二）政府權力的縱向配置

所謂政府權力的縱向配置，指的是一個國家中央與地方或國家整體與組成部分之間的權力格局，即根據國家權力與其管轄地域、人口、歷史傳統、公共事務的性質和總量等各種復雜的變量關系加以考量后，自上而下或自下而上設置不同層級的權力機構（政府），并且把權力在不同層級的政府之間進行分配的制度設計。[21]

依據中央與地方關系之不同，國家結構形式還分為了單一制和復合制。單一制，是指由若干不享有獨立主權的一般行政區域單位組成統一主權國家的制度。從世界范圍來看，單一制占據著主流，中國即是典型的單一制國家。復合制，是指由多個政治實體而組成聯盟的國家制度。其中，以聯盟之間的緊密度作為標準，分為了聯邦制與邦聯制。聯邦制與邦聯制最大的區別在于聯邦制是以多個邦或者是州聯合而成，較為典型的是美國。美國是世界上第一個建立現代聯邦制的國家。而邦聯制是指多個獨立國家為了達到某種特定目的而聯合的制度。需要注意的是，邦聯制構成的不是一個獨立主權國家。現今，邦聯制一般指某些國際間的區域組織，如英聯邦（Commonwealth of Nations）、美洲國家組織（Organization of American States）、獨立國家聯合體（簡稱“獨聯體”，Common-wealth of Independent States）、東南亞國家聯盟（簡稱“東盟”，Association of South-east Asian Nations）等。其中，歐盟是當今世界上最為成功的國家間邦聯組織。除此之外，也有學者將君合國和政合國歸入復合制的范疇。

（三）政府權力配置的理論探索

當代理論研究者在傳統思想家們的研究成果上，從理論深度與方法創新上對政府的權力配置進行了更加深入細致的理論探索，取得了很多理論上的突破與進展。

理論深度方面的學術努力主要致力于研究變量的拓展。例如，阿倫·利普哈特（Arend Lijphart）在其最具代表性的著作《民主的模式》中挑選了十個影響變量，并根據縱向權力配置和橫向權力配置的維度將之分為兩組，以此作為衡量標準來考察36個民主國家，樣本時間跨度超過50年（1945—1996年）。在詳實豐富的數據支撐下，經由扎實的實證分析，利普哈特發現共識民主（分權體制）作為通常情況下的標準范式，其實踐效果往往要比多數民主更好。[22]從政體及制度的分類來看，利普哈特對比較政治學的貢獻是歷史性的，其共識民主理論不僅對學界產生了極大的震撼，還影響了一些國家的政體轉型和憲法設計，因此該理論被視作最近十年來國際民主理論界最重要的進展之一。然而，有國內學者認為，在行為主義方法論運用、共識民主的構成以及共識民主與觀念的關系上，利普哈特的論證都存在問題。[23]還有學者立足于研究方法，從概念界定、研究設計、經驗證據與因果機制四個具體方面入手，對共識民主理論進行了系統的檢討與反思，最終得出了特別是對于高度分裂的社會來說，用共識民主理論來指導政體轉型和憲法設計將會帶來誤導性的結論，提升了國內學界關于此問題的研究高度。[24]

在理論方法的創新方面，主要有以布坎南（James M.Buchanan, Jr.）為代表的公共選擇理論。[25]公共選擇理論，是一個將經濟學與政治學進行有機融合的理論學派，能夠將經濟學的基本假設、原理和方法作為研究工具而靈活運用，對現實世界中政治個體、群體的行為特征進行透徹解析，并著重摸清政治市場的運行規律。盡管問世不久，但該理論已晉升為當今經濟學領域的理論翹楚，代表著較為前沿的學術研究。關于政府的權力配置，布坎南創新采用了不同于以往的經濟學研究方法。他提出，政府權力的橫向合理的分權，會增大代表性，減少決策成本；成本的大小與代表性的大小之間存在著替代關系；中央和地方之間的單一制決策模式將可能帶來無限大的成本，不是最優的模式；中央和地方之間層級（或分權層次）太多也可能帶來很大的成本，最終使政府陷于癱瘓。[26]

國家的權力配置關系到一個國家的權力運行是否有效率，能否維護社會的公平正義、為人民群眾謀福利，而一國憲法的基本功能就是配置國家權力。20世紀初，革命先驅孫中山先生提出了具有中國特色的“五權憲法”理論，旨在對國家權力進行重新配置，以期創立一個為人民謀幸福的“萬能政府”。然而，這一構想在實踐中卻沒有實現。新中國成立后，我國實施的是中國共產黨領導下的人民代表大會的政體模式。歷史表明，這種權力配置模式有著獨特的優勢，因其能在共產黨的領導下最大限度地聚集人民群眾的智慧與辛勞，推動著我國國力逐步邁入強盛。特別是改革開放以來，我國在經濟、政治、社會與文化等領域均取得了巨大而豐碩的成果，“中國模式”更是在國際學界引起了廣泛熱議。

但是，還應該清醒地認識到，現實運行中也暴露出了人民代表大會政體模式的某些缺陷，如代表選舉程序的透明性、群眾參與選舉的熱情度等問題。而且，當前中央還十分關注轉型時期如何理順中央與地方的縱向分權改革問題，這也將是“十三五”規劃中的重點議題。因此，理論界與實務界繼續加強關于國家權力的配置研究，對于促進我國的民主和法治化進程具有十分重要的理論與實踐意義。

四、政府的職能

關于政府職能的基本理論，是科學設置政府職能的前提，也是確保政府恪盡職守的理論指導。那么，以政府職能學說關于政府的起源作為劃分標準，學界的政府職能基本理論可以分為西方政府職能理論和馬克思主義政府職能理論，西方政府職能理論又表現為國家干預主義的政府職能理論和自由主義的政府職能理論這兩種主要的理論形態，歷經了五個發展階段，至今仍在不斷創新中。馬克思主義政府職能理論也是政府職能學說的重要組成部分，馬克思主義學者以辯證唯物主義和歷史唯物主義為指導，經過長期而廣泛的革命與建設實踐，逐步形成了特有的政府職能理論。經過廣大馬克思主義學者的傳播與推廣，這一理論在我國得到了全面豐富與深刻發展。

（一）政府職能的概念和內容

目前，學界對于政府職能的定位大同小異，且偏差不大，主要是描述的角度不同。具體來看，對政府職能的理解有狹義和廣義之分，狹義視角把政府職能限定于行政職能（administration），廣義視角則囊括了除行政職能外的其他職能，如立法、司法職能等。狹義視角的代表性觀點有很多。例如，亞里士多德提出：“行政職能是指行政機關在管理活動中的基本職能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發揮什么作用的問題。”[27]亞當·斯密（Adam Smith，1723—1790年）認為，政府職能是“政府在國家和社會生活中所承擔的職責和功能。具體地說就是政府作為國家行政機關，依法在國家的政治經濟以及其他社會事務的管理中所應履行的職責及其所應起的作用”[28]。國內曾有學者提出：“行政職能又稱公共行政職能，在某些條件下亦稱政府職能。”[29]

從內容上看，政府職能包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能；從政府的管理過程來看，政府職能又可分為一系列動態的管理環節：決策職能、組織職能、協調職能、控制職能及監督職能。

（二）西方政府職能理論

自然法、社會契約論等對西方政府理論影響甚重的流派也是西方政府職能理論的重要基礎。有學者依據西方國家在不同歷史時期所要解決的不同歷史任務，將西方政府職能理論的發展劃分為五個階段[30]：

在第一階段（15世紀至17世紀末），英國重商主義的產生標志著政府職能理論的萌芽。雖然完整成熟的政府職能理論框架在這一時期尚未構成，但是重商主義對于政府力量的重視已不同于以往，憑借政府之力整頓市場秩序、重構市場經營新模式以及開拓其他新興市場的種種努力，說明了重商主義敏銳覺察到了政府職能的有效發揮對于市場經濟的重要意義，于是從此階段開始，政府與市場這兩股力量開始了緊密融合。

在第二階段（18世紀至20世紀20年代），以亞當·斯密、洛克等為代表的古典自由主義經濟思想家從不同角度提出的有限政府論占據了這一時期經濟思想領域的主流。該理論主張政府應發揮有限職能，僅充當“守夜人”，為國民的自由、財產和人身等方面提供保障而不干預經濟生活，“管得最少的政府就是管得最好的政府”。

在第三階段（20世紀30年代至70年代），經濟危機的嚴重爆發席卷了資本主義世界，并對學術界產生了極大震蕩，掀起了一股學術批判與反思的浪潮。以凱恩斯為代表的經濟學家認為，“市場失靈”是經濟危機爆發的主要原因，在此基礎上提出了“政府干預理論”，即市場這只“看不見的手”存在諸多本身無法解決的弊端如壟斷、不完全競爭或市場行為的外部性等，而且市場并不能革除或預防自身弊端，唯有借力政府這只“看得見的手”予以解決。具體解決手段包括重視政府經濟職能，不遺余力地發掘和擴寬，鼓勵政府積極涉入經濟領域，利用財政杠桿，刺激投資和消費。

在第四階段（20世紀70年代至90年代），一系列經濟困境和社會矛盾均把矛頭指向了“政府失靈”，學界出現了對政府干預論的質疑聲，“公共選擇理論”就在此時應運而生。該理論相信正是政府對市場的過度干預導致了“滯漲”問題的頻發，不僅如此，事實表明了政府干預存在的種種問題，如市場資源配置效率低下、引發壟斷與不公、行政權力擴張等。據此，學者主張政府停止過分干預政策，轉而對經濟實施自由放任。

在第五階段（20世紀90年代至今），“公共行政合法性危機”的出現掀起了學術界的新一波思潮。新型政府職能理論如“新公共行政理論”“新公共管理理論”“政府再造理論”等如雨后春筍般勃發，指導著眾多西方發達國家開展政府職能改革運動，推動公共物品和公共服務提供的民營化，宣傳社區主義，構建公民社會，加強公私合作，發展非政府組織，以企業精神再造政府。

（三）馬克思主義的政府職能理論

相較于西方政府職能理論，馬克思主義在政府職能的議題上也提出了諸多獨到見解，散見于經典作家的國家學說之中，產生了廣泛而深遠的社會影響力。

代表性的觀點有“政府職能的兩重理論”，即政府職能具有雙重性。馬克思和恩格斯強調了國家的階級鎮壓職能，即政治職能，指政府作為一種凌駕于社會之上的力量，為了維護統治階級的利益，會運用國家機器來管理被統治階級。而且，政府還具有社會管理職能，用于解決社會自身無力解決的問題，如政府對宏觀經濟進行管理。社會管理職能是政治職能的基礎，而政治職能又極大影響著社會管理職能。對此，恩格斯指出：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政府統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”[31]這就論證了政府的社會管理職能乃至其擴大實際上都體現了維持政治統治之需要。不僅如此，政治職能與社會管理職能并非歷來就有，不同時期有不同的職能側重點。例如，在革命戰爭年代，階級鎮壓職能起著主導作用，但到了和平時期社會管理職能又轉變為主要職能。政府職能不會永遠存在，將隨著國家的自行消亡而逐步消失。

五、政府治理的含義及其中國本土化意義

“治理”（governance）原意指引導、控制和操縱，西方國家從20世紀70年代開始掀起了一場聲勢浩大的政府改造運動后，對于治理的概念又有了新的賦義，如主張政府放權并授權給社會，弱化政治威權，實施治理主體的多元化，搭建政府與社會協同共治的平臺等。這說明了治理本身并非一個純學理意義上的概念，而是嵌在特定實踐與制度背景之下的特殊詞匯。

這一特殊背景指的是西方國家在政府治理模式上的重大變革，具體表現為七個方面[32]：第一，在國企大規模私有化浪潮的席卷下，公共部門撤離了經濟活動的制高點；第二，依然保留在政府部門中的社會政策職能已服從于管理化和市場化的過程；第三，以績效為導向成為了政府治理的風向標，公共服務領域出現了用更少的錢獲得更好的服務提供、成本指標、績效評價體系、加強成本收益核算與強化財務審計的趨勢，服務提供的過程也更加公開、透明；第四，由“安于現狀的管理”向“變遷的管理”轉變的趨向，公眾對于公共服務品質的要求也越來越高，愈發強烈地呼吁政府變革之前封閉的、單向且專斷的治理模式，轉而變為開放的、透明的和積極的領導方式，組織不斷向學習型組織發展，公共部門開始實施戰略性人力資源管理，且采取更具人性化的管理模式；第五，以企業理念“重塑政府”，引入市場機制，建立競爭性公共組織，樹立顧客至上原則，開展政府機構重建、人員精簡的行動；第六，競爭機制的引入使得政府部門不再是公共物品和服務的唯一提供者，政府內部的不同機構需要為贏得顧客的選擇而參與競爭、提升自身績效，各種私人組織同樣有資格加入其中參與到公共物品與服務提供的競爭；第七，公務員越來越多地卷入到政治事務中，加之高層公務員的政治任命，均在一定程度上打破了公務員須秉持政治中立的原則。不僅如此，合同雇傭和臨時雇傭等方式已漸成趨勢，公務員終身受雇的永業制原則被打破。

當“治理”一詞被引進國內后，中國學者們開始了對其的頻繁使用，將之與不同的前綴搭配形成不同的學術名詞，如“公共治理”“國家治理”“政府治理”“社會治理”“公司治理”“多中心治理”等，在不同語境的使用下治理的含義均不同，特別是隨著傳統觀念的變遷，被中國化后的治理概念已經產生了較大變化，學者們對其做出的解析亦“仁者見仁、智者見智”，尚無統一定論。關于政府治理（government governance），國內學界較為具有代表性的觀點有：

政府治理是政府聯合多方力量對社會公共事務的合作管理和社會對政府與公共權力的約束的規則和行為的有機統一體，其目的是維護社會秩序，增進公共利益，保障公民的自由和權利。[33]有學者較早地認識到了我國政府治理應當包括政府代表社會施政和政府及其官員應履行社會義務的兩層含義：首先，它意味著政府對人們行使屬于社會的權力。政府代表社會施政，從社會獲取權力以促使全體社會成員履行自己的社會義務并使他們服從法律。同時，它也意味著政府及其公職人員切實履行社會契約規定的條件，即保障社會利益、促進社會公共意志的實現。[34]還有學者指出，政府治理概念被中國本土化后，變為了一個與中國國情相適應的概念。在中國政治話語體系中，其基本含義主要植根于國家治理的含義上。具體而言，“政府治理”是指在中國共產黨領導下，國家行政體制和治權體系遵循人民民主專政的國體規定性，基于黨和人民根本利益一致性，維護社會秩序和安全，供給多種制度規則和基本公共服務，實現和發展公共利益。在此定義下，中國的政府治理主要包含了政府自身內部管理、實施經濟和市場治理活動以及管理社會公共事務三方面的內容。[35]

中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”。國家治理現代化重在政府治理，必須合理界定政府與市場的關系。政府治理要充分運用經濟法治的基本理論，在尊重市場規律的前提下，遵循維護國家、社會公共利益的原則，規范政府職能，理順市場與政府的關系。經濟法治對政府治理的意義在于創設、促進、完善行政決策、執行、監督的相互協調及制約的運行機制，促使政府宏觀調控法治化。[36]