- 大學章程法律問題研究
- 湛中樂等
- 11322字
- 2019-11-15 17:51:11
第三節 大學章程在大學治理中的地位
大學章程對于大學治理的合法化、對于依法治校而言有著不可替代的意義。為什么大學章程會如此重要？大學章程是什么，它在大學治理中具體占據何種地位？這需要我們首先審視大學章程的定義和性質，進而圍繞大學章程構建和協調大學治理的內部乃至外部規范體系。
一、大學章程的定義和性質
學界對大學章程的定義和性質，迄今為止認識不一。事物的性質在很大程度上決定著事物的定位和功能，也只有逐點剖析清楚大學章程的性質，我們才能真正給大學章程一個清晰的定義。正是因為對大學章程的性質認識存在某些不足，大學章程的真正含義也未被理解得十分清楚，大學章程建設工作因此受到了重要影響甚至可能是誤導。因此，辨析清楚大學章程的性質，進而明晰大學章程的含義和地位，是研究整個大學章程法律問題的首要關鍵。
首先，大學章程是大學治理的總體規范。大學治理的所有重要方面，都應當在大學章程中得到體現。基于這種性質，我們可以稱大學章程是大學治理在一校之內的“綱領法”。從國外大學的大學章程看，通常ordinance和Verfassung（憲法）形式的章程及大學法人董事會的by-law（規程）最能體現這一點；大學評議會的by-law次之[47]（但也規定了大學處理內部各種事務的范圍和程序）；charter則較為簡略，現在幾乎僅相當于一紙授權書，一般不獨立作為大學章程；statutes可能是一個單件（如部分法國大學）、也可能是一套基礎校規的集合（如牛津大學），但都起到總體上統攝全局、設定大學治理主體結構和基本進程的作用。從這個意義上看，大學章程是大學治理的總體規范。
對此，我們需要深入認識的一點是：大學章程不是大學的“憲法”。部分情況下，章程之于大學與憲法之于國家也有不少相似之處。例如，它們都既包含了機體內部的組織和運行機制、也包含了機體成員的權利義務及其保障；憲法對于下位的法律、法規、規章和大學章程對于下位的校內規章制度而言，都是綱領性的文件，擁有上位法的權威；它們在理想狀態中都應當是民主的產物，體現人民或大學成員、大學師生[48]的意志。但從理論上看，只有在徹底自我授權的大學自治中，大學章程才是大學的“憲法”，但這種情況歷史上未曾有過，大學的諭令（Habita）/欽章（charter）/詔書（bull）總是由一個類似于主權者的頒布機關——皇帝、教宗、獨立城市權力機關、國王、國會或州議會發布，大學也由此得到授權，和人民制定憲法的自我授權相去甚遠。因此，即使國外一些大學的章程被冠以Verfassung或constitution之名，它與憲法的真正含義也并不相當，制定章程的活動與權限更完全不能同制憲活動及制憲權相比。
制憲是徹底的“無中生有”，是整個政治社會的實定規范體系得以建立的第一步。“制憲權是一種政治意志，憑借權力或權威，制憲權主體能夠對自身政治存在的類型和形式作出具體的總決斷?！?span id="doam4xo" class="math-super">[49]但大學章程在很大程度上無法如此進行，因為其上還有憲法、法律（如《高等教育法》和《教育法》）、行政法規和部門規章（如《高等學校章程制定暫行辦法》），大學章程的制定只能是一種不完整的局部決斷。制憲權是一種具體的政治存在[50]，而制憲權本身永遠不會被憲法律所規定和取消：“……制憲權本身永遠不能憑憲法律來設立。人民……始終是一切政治事件的根源，是一切力量的源泉。這種力量以在在常新的形式表現出來，由自身生發出在在常新的形式和組織，其本身的政治存在則永遠不會有一個最終的定型。”[51]但大學章程的制定權則幾乎是純然規范的。即使在中世紀的大學自治時期，大學章程也需要依托教宗、皇帝或城市議會的諭令、詔書或法律而制定。它的許多方面受制于上位規范和意志，它的制定力量也沒有在在常新的自生形態，因此我們不能把章程完全等同于“大學的憲法”，而必須重視它鑲嵌于整個高等教育法律規范體系的這個事實來看待大學章程的性質。
在高等教育法律規范體系中，上位法律法規總攬一國高等教育之全局，對大學章程的制定進行授權、加以原則性的約束，但理論上不應當施加過多的規則限制；大學章程則總攬一校之全局，對本院校治理過程的各個方面進行檢視，界定治理主體，建構治理組織，設計治理過程，認定權利義務，保障師生及相關人士的合法權益。從這個意義上看，大學章程是大學治理的總體規范。
大學章程是大學治理的直接依據。雖然大學章程鑲嵌于整個高等教育法律體系中，而受一系列上位法律規范的拘束；但大學治理的整個運行過程應當以大學章程為直接依托，高等教育上位法律規范應在大學章程中得到體現；上位法律規范及相關的有權主體應當避免跨越正常的大學治理結構直接對大學事務進行干預和調整。這是現代大學治理的一種基本定位，雖然在實踐中存在各種例外，但原則上大學的治理應當保持治理結構的均衡性和常態性，這樣更加有利于大學的有序運行，有利于大學內部秩序的穩定和教學科研工作不受干擾，有利于大學內外的力量能夠協調、和諧地合作。因此，大學章程作為適用依據的直接性也可以說是一種獨立性，相對于上位的高等教育法律規范有著一定的獨立地位和優先適用之效果。
從規范位階及性質上看，大學章程不能替代和遮斷上位法的拘束作用；但從功能上看，大學章程最好能夠“獨當一面”，作為大學治理的直接依據，在常規情形下也作為大學治理的實際上的最終依據。從最顯白的層面上看，大學章程作為大學治理的直接依據，可以使大學治理的規范依據明確而穩定，給治理活動和參與主體一個相對穩定的制度預期，則整個學校的教學和管理活動均可以順暢、放心地進行。然而要真正說明大學章程作為大學治理直接依據的益處，則需要深入到整個高等教育制度中去觀察方能知悉。
高等教育的制度工具雖多，從根本形式上看，主要就是兩類：一為法律，二為政策。法律的內容包括高等教育大政方針、學歷學位制度、辦學形式、學校產權、治理架構、核心管理體制、師生權利義務、行政與司法救濟等內容，對于這一部分，我們可以稱之為法律必須規定的內容；此外如課程設置、教育標準、教育規模、具體管理體制等也是法律有權并可能規定的內容，即法律可以規定的內容；政策包括資金扶持傾向、指導性的審批或給付原則、參考性的教學綱要或課程設置標準等。高等教育的行政調節應當以政策手段為主，減少對治理架構、產權關系、核心管理體制和權利義務保障的反復變動，避免“傷筋動骨”，保持法律層面上的相對穩定性和確定性，通常政策工具如資金傾斜政策的變化來引導高等教育的發展。但是，高等教育的形勢時刻在變化，這種變化也不能不在規范面上有所回應，這就帶來多重選擇的可能性：或者通過法律、法規、規章的不斷制定和修改以回應這種變化；或者通過對上位法律規范的概念不斷進行重新解釋以應對社會變化；或者上位法律法規只管基本框架，保持相對穩定，而將具體應對社會變化所必需的規范彈性交給大學自身，即通過大學章程以下的規范層級去處理這種變化，同時以政策工具進行配合。選擇第一種路徑，容易產生“一刀切”的效果，對于部分高?；蛴羞^之，對于另外一部分高校則為不及，再合理的普遍性規范設計也很難滿足各個具體高校的需要。同時，如果從上位規范直接進行普遍性的調整，并且使得這種調整合理、適當的話，需要全國范圍內大量的信息和數據，進行廣泛而深入的研究，面臨要么反應遲緩、要么考量不足的兩難選擇。選擇第二種路徑，則解釋權若不下放，與第一種路徑基本無異；解釋權下放而又不在規則層面上明確體現出來，就容易流于任意、武斷；解釋權下放而又要體現法律解釋的確定性、穩定性和民主性要求，則本質上已經接近于依法制定大學章程。因此，最有益的選擇是采取上述第三種進路，以大學章程為應對社會變化壓力和實現系統自適應的主要規范層，讓大學在社會形勢變化中作出選擇、進行競爭，教育行政管理部門可以通過行政指導和政策設計予以一定的導向作用。
由此，大學章程作為大學治理的直接依據，實際上是現代高等教育（尤其是中國高等教育）的特點所要求的。在中國，現代高等教育的特點是高等院校眾多，地區之間、高校之間差異巨大，轉型時期社會發展變化極快，教育理念實際上并不統一，制度工具庫尚未真正形成，教育行政管理部門頻繁進行整體規范設計的行政資源有限，這就要求高等教育應當盡可能地推進大學的自主治理，以各自的章程因應社會的發展變化和本地方、本院校的特色需求。這和我國改革開放以后立法進程常常是由局部探索至整體規劃、由地方突破至中央統籌的路徑具有內在機理的一致性。在這種情況下，高等教育法律、法規和規章應當盡可能減少直接干預高等教育管理的內容和過程，而由大學章程作為大學治理的直接規范依據。
大學章程具有契約性的色彩，但其本身不是一種契約，也并不能被比擬為一種契約。這一點可能經常被誤讀。將大學章程作為一種自治契約的觀點，此前屢見不鮮。典型的觀點認為：“大學章程具有契約的屬性，是大學舉辦者之間的組織性契約，是舉辦者與辦學者和師生員工之間的格式合同?！?span id="f7iyoe4" class="math-super">[52]學界對“契約說”曾有一種簡要的概括：“契約說認為，大學章程是大學舉辦者在協商的基礎上就如何舉辦學校達成一致意見而訂立的文件，是全體舉辦者共同的意思表示，對每一個舉辦者都有約束力。大學章程作為舉辦者之間就學校設立的基本的、重大的問題制定的組織性契約，不可避免地要涉及大學的內部關系?！?span id="ngqnu4o" class="math-super">[53]對于這種理論，學界也不乏批評的聲音，如有觀點認為：“契約是兩個或多個平等主體意志的統合，主要適用于民商法領域。而大學章程，尤其是公立大學的章程，往往是作為舉辦者的政府、作為辦學者的大學、作為管理者的大學領導人以及作為大學成員的大學師生相互協商，讓步和妥協的產物，任何一方都不可能完全左右章程的內容。政府與大學、大學與大學成員之間并不處于對等地位，而是管理者與被管理者的關系，章程固有的行政法屬性從根本上排斥了‘契約說’?！?span id="fabpney" class="math-super">[54]
這種批評意見并沒有涉及“契約說”的本質缺陷。很大一部分契約都是各方相互協商、讓步和妥協的產物；很大一部分契約的內容都不是單方決定的；相當一部分契約的締結各方在身份關系上并不處于對等地位，但卻不影響他們之間締結契約。由此可見，我們對大學章程的法律性質的認識不能僅停留于感覺，而需要理性的論證。對大學章程是不是契約的分析進路，取決于我們用經驗主義還是理性主義的方式定義大學章程。如果采取經驗主義的認知路徑，則現實中相當一部分大學章程不是契約，只是治理或管理主體制定的一套規范，不需要嚴格意義上的合意因素。如果采取理性主義的認知路徑，將大學章程的性質直接規定為契約性也未嘗不可，如此一來，在純理論層面倒是易于達成自洽，但卻產生若干重要的問題：誰向誰讓渡權利？讓渡什么樣的權利？這種權利又是如何轉化為治理權力的？這些問題的答案和社會契約論并不是同質的。在洛克的社會契約論中，在自然狀態里個人直接擁有的權力[55]，形成政治社會時讓渡的就是個人在自然法上所享有的個人權力，直接形成政府權力。在盧梭的社會契約論中，社會契約本身并不形成政府，與維多利亞、普芬道夫等奉行雙重契約的政治理論家不同，盧梭的社會契約只形成政治社會，不直接形成管理和治理；而政府的產生在他的學說中并不是一項契約，而只是一項任用（emploi）。[56]普芬道夫倒是承認雙重契約，但他的思路與洛克是類似的：“每個人都將力量行使的指揮權交給同一個人”，“將使用公共力量組織共同防衛的權力移交給被任命的人（人們）”。[57]這種契約在社會契約的層面上是能夠成立的，但在既有社會契約中的局部卻不能成立，因為自然狀態已經不復存在，個人已無可轉讓的權力，而其自覺接受限制一定的權利和承擔部分義務并不自動轉化為管理或治理的權力，這一重論證在社會契約之中是無法完成的。從本質上看，大學章程的權力、權威與合法性基礎都主要地不是來自人們的轉讓，而是來自于高等教育法律法規或（國外的）大學法令。況且，硬要套用契約理論來分析大學章程，在意思表示、違約責任、抗辯權、合同解除等各個方面都面臨相當棘手的麻煩。
因此，我們不能認為大學章程是一種契約，但這并不排除其具有契約性的色彩。這種契約性的色彩主要也是理論意義上的，旨在強調大學章程的合意性、民主性和自治性，盡可能地排除高位階權威的干擾，而滿足各方主體的需求。盡管現實生活中大學章程經常離各方相關主體的合意相去甚遠，但在這個合法性需求較高的時代，大學章程需要盡可能地從這種合意中獲取合法性，也從這種合意中尋求更為因校制宜、因時制宜的治理方式。大學章程同時具備高權性和合意性，使得它成為一種比較特殊的規范形態，既需要民主乃至多元參與的制定過程和治理權力建構，也需要上位法律規范或制度權威的認可或默認。在大學章程法律問題中，這兩方面的力量始終潛伏在各種法律問題的內部，其力量對比格局決定著大學章程法律問題解決之道的實際走向。
大學章程在大學內部具備高權性和抽象性，這一點也值得特別關注，準確理解大學章程的高權性是對大學章程進行準確定性的重要基礎。
首先需要澄清的一點是，大學章程不是抽象行政行為。章程本身不是行為，制定章程可以是行為，但制定大學章程也不一定是抽象行政行為。因為大學章程至少包括公立高等院校和民辦高等院校的章程，后者并不一定屬于抽象行政行為的內容，而這一類院校在國外舉足輕重，在國內也開始占有一定的分量；特別是學生與學校之間純粹是契約性、存在充分可替代性的高等成人教育院校，其制定章程的行為更不必然是抽象行政行為。公立大學制定章程可以認為是抽象行政行為，但和一般情況下的典型抽象行政行為存在形態上的差異，從抽象行政行為的角度去理解大學章程可能不是特別便利。在我國，抽象行政行為之概念在行政法上所起到的功能就是排除司法審查和啟動規范性文件備案審查程序，大學章程顯然不一定需要走一般的規范性文件備案審查程序；此外，強調大學章程的抽象行政行為屬性也可能削弱它的自治或治理色彩。大學章程原本起源于中世紀的大學自治傳統，到近代，大學逐漸獲得了自主制定章程的權力，上位授予的特許狀逐漸退化為一紙授權；而在大學獲得自主制定章程的權力時，行政權概念還未被提出，更不用說抽象行政行為了。在現代政治社會中，部分大學章程的制定被體制吸收、轉化為一種抽象行政行為，是因為部分大學制定章程的行為被看作行政權發動的結果；但就大學章程的雙重合法性基礎及學術自治精神而言，它更適宜于被看作一種類型獨立的自治性立法行為，有別于行使立法權和行政權的立法行為?？傊@種視角雖然不至于淪為謬誤，但卻存在一定的缺失。
但是，我們又必須將制定大學章程當作一種具有高權性和抽象性的行為，使大學章程具有高權性和抽象性。大學章程的高權性在于，章程所形塑的治理權力具有一定的命令服從色彩，大學治理主體在章程授權的范圍內可以進行對師生員工等人員的命令、處罰和給付行為；大學章程的抽象性在于其規定在大學內部的普遍性，一般情況下都在空間上及于整個大學，在時間上既拘束當下的大學、大學機構及大學成員，也拘束未來的相關機構和人員。雖然理論家們有時在自治和治理的相關研究中刻意回避權力的概念，但自治和治理在部分過程中的權力性卻無法被取消，再徹底的自治也不能等同于一個人自己管理自己。自治和治理不可能離開權力，并不是所有事情都能經由充分協商達成合意的方式去解決。不過，本書中所使用的權力性的概念是一種規范上而非事實上的權力關系，這部分規范上的權力性主要來源于上位法律規范的授權或認可，并為民主決策過程所補充。即使是民辦高校，其管理或治理同樣具備一種由上位法律規范承認的權力性，只是這種權力很難解釋為行政權而已，保持著一種未經特定型式化處理的權力形態。
大學章程的高權性和抽象性，注定大學章程不會是契約一般的存在。契約是具體的，有具體的締約人，契約拘束不同的締約人是通過一個個具體的契約（可能是內容相同的契約）進行的；但大學章程拘束所有校內機構和人員，一定時空范圍內卻只有一個章程。只有高權性和抽象性能夠保證這種法律關系結構的實現。因此，大學章程的高權性和抽象性，也是認識其性質時必不可少的一環。
綜上所述，大學章程可以被認為是從總體上規定大學治理主體結構、核心過程及大學內部相關主體權利義務保障的、在大學治理中可以直接適用甚至優先適用的、地位相對獨立的規范性文件。這種規范性文件是大學治理的規范依據，也是大學治理的規范屏障。在高等教育領域的法律規范體系中，大學章程處于當仁不讓的核心地位，盡管有著權威性較高的上位法律法規和眾多下位校規校紀，但對于大學治理而言，大學章程仍然發揮著首要的規范調節作用，大學治理規范體系應當以大學章程為中心向規范權威的上下游進行展開。
二、圍繞大學章程構建大學治理規范體系
前述分析已經為我們勾勒了大學章程的輪廓。大學章程是大學治理的總體規范、直接依據，具有合意性、高權性和抽象性，它的歷史實踐也證明它適宜于作為大學治理和自治的首要基礎。大學章程的這些屬性能夠支持它作為大學治理之基礎的重任，但大學章程不是獨立存在的一套法律規范，而必須融入整個大學治理規范體系中才能發揮應有的作用。通過大學章程，銜接上位的憲法、法律、法規、規章和下位的校規校紀，構建一種對我國而言凸顯新型特性的大學治理規范體系，就成為當前大學治道變革的當務之急。
憲法作為“根本法”和“最高法”，在我國法律體系擁有無可替代的規范權威地位，它也是大學治理的最終規范依托?！稇椃ā窞榇髮W治理提供了規范依據及可能的解釋空間?！稇椃ā分杏嘘P教育的條款不多，關系到高等教育的條款也較少，關系較密切的規范大約有以下幾種類型：（1）教育方面的國家任務（Staatsaufgabe），如第19條第1款規定：“國家發展社會主義的教育事業，提高全國人民的科學文化水平。”第2款規定：“國家舉辦各種學校，普及初等義務教育，發展中等教育、職業教育和高等教育，并且發展學前教育?！保?）科學文化事業方面的國家任務，如第20條規定：“國家發展自然科學和社會科學事業，普及科學和技術知識，獎勵科學研究成果和技術發明創造?！保?）社會保障方面的國家任務，如第45條第3款規定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！保?）公民受教育的基本權利和義務，如第46條第1款規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”（5）公民在科學研究等方面的基本自由，如第47條規定：“中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助?！贝送?，國家機構方面的相關規定并未對高等教育的治理提出限制，其框架同樣可以適用于高等教育治理。
以上幾個方面的憲法規定，客觀地說既適合于大學的行政管理方式，也適合于大學治理。即使結合《憲法》第33條第3款“國家尊重和保障人權”的規定及第35條的六種政治自由，也不能得出大學治理而非大學管理更加符合憲法明文規定的結論。但是，如果將這些國家任務作為一種原則性的規定，而依法律原則作為一種最佳化命令[58]的觀點，大學治理更可能促進科學研究、文學藝術創作及其他文化活動的自由，從更深遠的視野看，它更適合于高等教育自身的規律，也更可能促進高等教育的發展。但即使有這些解釋空間，單純憑借憲法的規定還是遠遠不足的，為此，我們需要高等教育法律、法規及規章為大學自治提供進一步的支持。
在憲法之下，高等教育方面的權力機關立法應是大學治理的綱領與底線。因全國高等院校的情況有較大差異，辦學性質、舉辦者、地域、行業、民族、規模等方面呈現出相當大的多元性，整齊劃一地規定所有院校的內部管理體制或治理結構并不現實；但這不等于要求高等教育立法在這方面無所作為。高等教育立法在高校內部治理或管理方面主要是根據國家的政治、經濟和社會狀況構筑一般性的綱領，此種綱領包含三類構成部分：（1）必要的治理或管理機制，例如確定名稱、制定章程、建立確定的治理機制、確定法定代表人、保護國有資產等；（2）自主的治理或管理內容，例如自主設置專業及學科、自主管理和使用辦學和科研經費、自主評聘教師、自主確定招生規模等；（3）指導性、建議性、推薦性或可選性的措施，例如對教輔人員及其他專業技術人員實行專業技術職務聘任制度，即應為一種建議性的措施；又如在有條件的高校，可以探索建立董事會或評議會制度等。在必要性的部分中，高等教育法可以通過禁止性的規定為大學治理規定某些不可突破的底線，例如不得危害國家主權的獨立、完整。
在我國，《高等教育法》正在發揮這種功能。但是，當前《高等教育法》所發揮的作用更加偏重于大學行政管理模式，盡管也兼容治理的空間，許多規定還是更加適合管理性的活動過程，例如《高等教育法》第37條規定：“高等學校根據實際需要和精簡、效能的原則，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備；按照國家有關規定，評聘教師和其他專業技術人員的職務，調整津貼及工資分配。”這一規定實際上是限制了高等學校自主聘任教師及設定待遇的權限。第41條對校長職權的規定、第49條有關管理人員和教輔人員的規定也對高等學校自主設計治理結構構成了實質性的限制。但總體來看，如果不考慮一系列相關的法規、規章及規范性、政策性文件，《高等教育法》本身為大學治理和大學章程建設留下的空間還是相當大的，許多原則性的規定并沒有對大學治理的結構與過程作出實質性限制，這就為高等教育法律體系的進一步發展留足了余地。
在《高等教育法》《教育法》《學位條例》等國家權力機關立法之下，高等教育方面的行政法規與部門規章可以針對某些具體方面的治理活動規定大學治理的原則性導向。鑒于前述我國高等教育的復雜多樣性，行政法規與部門規章不宜就具體的治理機制規定過細，較適宜作原則性的要求及導向，或根據各地的情況因地制宜地作一些稍微具體的要求，如《湖南省實施〈中華人民共和國高等教育法〉辦法》《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國高等教育法〉辦法》《山西省實施〈中華人民共和國高等教育法〉辦法》等，均針對本地區的情況作了一些有意義的細化規定，如內蒙古自治區規定“高等學?？梢耘e辦民族班、民族預科班，專門或者主要招收少數民族學生，并且可以采取定向招生、定向分配的辦法”即是一例。它們可以適度細化前述必要性的法律規定，但更多地應當在自主性方面給予大學治理以制度支持，在指導性規定方面進行深入探索。
但是，目前的高等教育法規、規章仍有很大的改進空間。例如教育部《高等學校章程制定暫行辦法》，對高等院校章程的制定作出了更多的限制，事實上這一規章完全可以“軟法”的方式提供參考性的章程框架及建議條款，通過原則性導向發揮上位規范的作用。避免過度的剛性，為大學治理及大學章程保留充分的自主空間，是高等教育法規、規章需要注意的問題。
地方性法規及地方政府規章可以在地方院校涉及地方性事務的部分進行規定，但亦不宜直接干預大學內部的治理結構。地方院校對地方政府往往存在非常深的依賴，在這種情況下地方政府就應當更加保障大學學術自由，避免對大學辦學自主權不當侵犯。
圍繞大學章程來構建一種相對較新的高等教育法律規范體系，是我國高等教育法制面臨的重要變革途徑。在基于大學自治或治理的大學章程真正興起以后，我國原有的基于單一的行政管理邏輯的高等教育法律規范體系即面臨重大的變化，因為從一定程度上而言，大學章程對于原先的規范體系呈現部分的異質性；而正是這樣一種大學章程需要負擔起作為大學治理制度中樞的重責，因此圍繞大學章程構建新的高等教育法律規范體系，使得規范權威位階上下游的規范能夠對大學章程和大學治理構成一套較完備的支持體系，就成為高等教育法治發展的新任務。
如果上位法律規范為大學章程留足了空間，大學章程作為大學治理的總體規范與直接依據就將更加順理成章，也享有了更充分發揮自身功能的平臺。在這種情況下，上位法律規范除部分必要性規定外，偏重于“虛”的層面；大學章程則全面鋪展大學治理機制，處于“實”的層面，對大學治理起著承上啟下的中樞作用。在大學內部，章程是高等學校特定、唯一的權力機構或組織制定的校園管理總括性文件。[60]從實體內容看，大學章程規定一校管理事項中重要、根本的部分，是一校之內的“綱領法”；這是由章程是校內“最高法”之地位決定的。根據現行法律規定并結合高教管理實踐，所謂“重要”“根本”問題一般系指大學的性質、宗旨、培養目標、辦學規模、領導體制、校長的職責權限、教職工和學生的權利、義務及其參與學校民主管理與監督的形式、學校重大事項的決策方式與程序、舉辦者與辦學者之間的權利、義務關系、財產和財務管理制度等。[61]大學章程既要服從上級行政主管機關的宏觀監督與領導，又要盡力拓寬自身自主管理范圍；既要充分行使對師生管理之行政職權，實現管理之高效，又要尊重學術自由與人權保障之基本原理。大學章程正是憑借其一校之內的“綱領法”“組織法”的杠桿作用，對以上法律關系的處理作出了合理制度安排；這種制度安排意蘊著高教法治之追求，旨在通過正義理念的賦予與自由價值的伸張，在高等學校內部實現管理秩序的良性互動與和諧。[62]總之，我們需要大學章程作為大學治理的總體規范與直接依據，自主、務實地具體地全面承載大學內部治理的主要制度框架。
部分觀點可能擔憂大學章程全面掌握“實”的層面可能給高等教育體制帶來宏觀管理上的不便。但此種擔憂可以從多個方面得到化解：（1）上位法律、法規、規章依然擁有規范權威，而且隨時可以根據實踐情形的變化對法律底線和原則性要求進行調整；（2）行政技術需要與時俱進，和時代的變化同步，在全社會權利意識高漲、社會活力日益釋放的今天，政府尤其需要掌握柔性管理的藝術，不一定需要依靠“一刀切”的硬性法律規定和政策舉措；（3）“以虛御實”是我國法律規范體系常見的現象，也是我國立法進程中常用的技巧，上位法規定即使偏于抽象和務虛，也能對下位法乃至整個法律規范體系起到巨大的影響作用。[63]我們完全有理由相信，大學章程作為大學治理的總體規范和直接依據，能夠最大限度地使“實”的法律規范層面貼近一線治理活動，同時也受到整個高等教育法律秩序的制約，從而有序而靈活地推進中國大學治理的進程。
大學為保障其有效運行，必須制定各種關于學校運行和治理規則的規章制度，而大學章程則在所有的規章制度中居于最高地位。大學的其他內部管理制度，包括教學常規管理制度、教職工崗位制度、教育教學評估制度、安全衛生保健制度、教職工獎懲制度、財務制度以及學生管理制度等都是大學章程的派生和細化，都不得與大學章程相違背。大學章程最主要、最核心的價值在于它是大學自治（或治理）的保障書，以大學自治（或善治）作為最根本的價值取向，這就必然決定了學校的其他規章制度也必須以保障大學自治（或善治）為終極目標。[64]
目前，我國高等院校的內部規章制度較為繁蕪、雜亂，數量雖多但很少經過系統的清理，亟需在大學章程的統攝下得到系統性的梳理和整合，構筑起大學治理最前線的具體規范秩序。
結語
由最高位階的憲法到最低位階的校內規章制度，規范內容逐層夯實，規范數量日益龐大，在其中，大學章程處于“腰”的地位，上承憲法、高等教育法律、法規、規章，下統眾多校內規章制度，肩負著為大學治理提供合法性保障和制度支持的使命，可謂舉足輕重。建設高水平的大學離不開高水平的大學治理，而高水平的大學治理離不開完善的大學章程。在此，我們需要明確大學章程的法律地位，保障大學章程發揮作用的制度空間，充實大學章程在大學治理中的實際地位和作用。要做到這一點，在理論上和實踐上都需要相當艱巨的努力：通觀古今，略覽中外，方知章程之沉浮，而辨前途之路向；解析法理，檢視實務，方曉章程之功能，而盡綱紀之妙用；察其形態，審其細目，方解章程之內容，而實條款之設計；憂其施行，慮其實效，方思章程之保障，而為通達之救濟。本書的其他章節，將認真處理前述相關問題。