現代大學治理需要大學章程——代序[1]

湛中樂

一、現代大學治理的內涵

現代大學治理理論是伴隨著現代大學制度的建立而興起并發展起來的。自20世紀以來，大學功能多樣化和高等教育規模的迅速擴大，大學制度存在的時間和空間發生了巨大變化，傳統的大學自治與學術自由的觀念受到了挑戰，大學自身的管理問題變得更為復雜，尤其是隨著高等教育大眾化進程的啟動，引發了大學制度與社會轉型的矛盾。在這種情況下，西方國家紛紛發起高等教育制度改革。與此同時，西方國家的高等教育領域掀起了一場治理變革的浪潮。

所謂大學治理就是大學內外利益相關者參與大學重大決策的結構和過程。大學的治理結構是現代大學制度的本質與核心，大學治理是聯系大學內部以及外部各利害關系人的正式的和非正式關系的制度安排，以便使各利害關系人在權利、責任和利益上相互制衡，實現大學內外部效率和公平的合理統一。治理涉及學?？v向和橫向關系，各種權力、義務與責任的界定，各種利益關系的格局。治理實際上是一種新的管理模式，它涵蓋所有正式制度和規則，同時也包含各種非正式的制度安排。與以往的管理模式相比，治理更注重協調，而不是控制，主張政府組織與非政府組織共同參與公共事務的管理。從控制走向協調，以治理代替管理，已經是世界高等教育改革的趨勢。[2]

二、研究大學治理的必要性

自20世紀90年代以來，治理的理論也引入到中國的高校管理中，在中國大學內部管理體制改革中逐步引出了大學治理的議題。當時，1998年《高等教育法》頒布實施為高等學校提供了許多新的辦學思路，同年江澤民總書記在北京大學百年校慶上提出要建設世界一流大學以及教育部“985工程”的推出，推動了高校在建設世界一流大學的過程中更加關注西方大學制度層面的問題。與此同時，入世使得高等教育的國際競爭問題，再次受到關注，而以大學辦學自主權問題為核心的大學制度問題已經成為制約我國高等教育改革與發展的根本性問題，我國高等教育改革面臨制度性障礙。在這種背景下，國內展開對現代大學治理的廣泛討論。如何優化現有大學內部治理結構，是大學成為一個高效運轉的學術機構成為我國高教界普遍關注的問題。與此同時，我國高等學校的治理現狀存在著諸多的問題，與西方現代大學制度的要求存在極大的差距，其中最主要體現在以下三個方面：

1.黨委與校長的責權不明確，教代會監督權弱化

根據《高等教育法》的規定，國家舉辦的高校實行中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學?；鶎游瘑T會按照中國共產黨的章程和有關規定統一領導高校工作，支持校長獨立負責地行使職權?！陡叩冉逃ā冯m然，規定了黨委和校長的職責范圍，由于黨委書記和校長都由上級組織部門任命，實際上存在著領導體制的“雙首長制”。在具體的管理活動中，校長與黨委存在著職能交叉、重疊的現象。黨委領導下的校長負責制要求重大事項需經黨委討論決定，而實際運作過程中卻存在這較大的主觀隨意性，常發生黨委包辦行政，或行政不聽從黨委的意見，甚至黨委、行政各行其是，不能形成“民主治理”，只能是“精英治理”或“一把手治理”。

《高等教育法》第43條規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益?！比欢趯嶋H運作中，教代會既無法對校黨委決策權實施有效監督，也無法對高校行政權實施有效監督。具體而言，從權力隸屬關系講，高校黨委是在高校黨的代表大會基礎上由上級黨委任命的，它只對黨代會和上級黨委負責，并不對教職工代表大會負責；由于學校的行政權掌握在校長手中，校長可以按照自己的意愿決定教代會的組成、召開時間、審議議題、會議程序，所討論的問題主要集中在教職工福利待遇方面，使得教代會的監督權基本流于形式。[3]

2.學術權力與行政權力失衡，學術權力不斷萎縮

加拿大學者許美德將“學校自治”和“學術自由”作為西方大學的基本價值取向，并指出其作為“歷史遺產的組成部分被延續下來”，大學組織的意義首先應該是作為“專門化”和“學術性”組織，其次才是行政組織。[4]但是在我國，由于受計劃經濟的巨大影響，在大學內部管理中，傳統的行政管理模式并沒有實質性的改變，行政職能泛化、行政級別分明，大學的學術品行得不到顯現。[5]主要表現為大學內部學術權力與行政權力不分，簡單地認為學術權力就是學校權力、學術權力就是學術管理，甚至認為校長就是學術權力的代表，從而導致學術管理活動中的行政化現象。[6]行政權力不斷膨脹，干預了太多的學術問題，在職稱評定、院系設置、專業人員引進等眾多學術活動中也主要是以行政權力為主。這種現象導致我國高校學術權力的萎縮，嚴重限制了我國高校的學術發展。

3.學校、院、系權責不對等

目前，我國大學校、院、系的直線職能式組織結構，基本上屬于行政系統和生產企業沿用的科層式管理體制。這種以“貫徹執行”為主要內容的行政管理體制，用來管理謀求研究創新和高學術水平的大學就顯得很不適應，其結果往往和預期目標相差甚遠。其弊端是十分明顯的：一是校領導陷于具體、瑣碎、繁重的行政管理事務中，難以集中精力考慮涉及大學長遠發展的重大事情；二是院系權力小、責任大，既違背權責對等的管理原則，也不利于調動院系參與大學治理結構積極性；三是縱向的信息傳遞渠道導致信息傳遞過程受阻、內容扭曲，四是過于強調等級秩序和層次，不利于調動廣大教職員工參與大學治理結構積極性，不利于形成平等、寬松、自由的學術環境，不利于形成民主監督、權力制衡的機制。

三、大學章程對大學治理的意義

目前，我國的高等教育體制正處于轉型時期，大學內部管理還存在許多的問題。要理順高校內部治理關系，就必須以理性和法制為基礎，建立適應大學發展的組織管理制度。大學章程通過規定學校的辦學理念和特色、學校發展目標和戰略，校內各種關系、學校的領導體制、治理結構、管理模式，教職員工的權利和義務，學生的權利和義務等重要內容，回答包括現代大學治理等在內現代大學制度的核心為題，為大學依法自主辦學提供可行的自治規范。從世界范圍內看，“世界一流大學都有自己的‘大學章程’，具有高度的權威性和嚴肅性，并以章程為基礎制定有各種規范，具有規范管理和依法治校的良好氛圍?！?span id="kirlo7z" class="math-super">[7]

在法國，巴黎大學取得行會式特許權并成為自治機構的重要特征便是擁有自己的章程，并有權要求其成員做遵守其章程的宣誓，有權開除違規者。[8]巴黎大學最早的章程，當屬1215年的章程，為教皇特使為巴黎大學制訂，但1231年教皇格雷古瓦九世發布諭旨同意頒發的新章程被稱為創辦巴黎大學真正的“大憲章”。[9]

在德國，大學是由國家設立的間接執行國家任務的公法人，有權依據國家法律的授權為管理自己的事務制定規章。[10]大學在獲得建立教育機構許可的同時，必須提出自己的大學章程作為其“基本法”。1737年成立的哥廷根大學的哲學院章程規定“所有教授，只要不涉及損害宗教、國家和道德的學說，都應享有教學和思想自由這種責任攸關的權利?！边@是德國第一次在法律的意義上申明學術自由的原則，因此被看做是德國大學史上的一個里程碑。[11]

在英國的高等教育治理中，大學章程起著核心作用。大學章程規定了政府如何介入，在什么范圍內介入和在多大程度上介入大學治理，規定了社會有責任參與，在什么范圍內和在多大程度上參與大學治理，大學如何適應社會發展的要求和保持大學自治，學術自由中間取得平衡。大學章程規約的大學治理結構主要包括社會參與的發展決策機制、校長負責的行政執行機制、教授治學的學術自由機制、監督分離的財物安全機制，程序公平的人事管理機制等。大學章程對一所大而言居于大學憲章地位。[12]

在美國，無論是公立高校還是私立高校，一般都有由大學權力機構（一般是學校的董事會）根據大學設立的特許狀或地方政府頒布的教育法律法規而制定的大學章程，雖然不同大學的章程在表述和內容構成上存在差異，但其基本內容一般都明確了大學的理念、辦學宗旨、辦學目的或培養目標，規定了大學的名稱與校址、內部管理體制、大學重大事項的決策程序、舉辦者與大學之間的權利與義務、校長的權利與義務、教師的聘任與管理、教學事務及教師的學術權力、學位的授予、學生事務、經費來源、財產與財務制度、章程修改程序等重大事項，尤其規定了董事會及其下屬各個委員會的組織構成、成員的選舉與任用等大學決策的方式與程序，因而成為規范大學運作的綱領和法則。[13]

日本大學原本沒有章程，但是伴隨著先期啟動并于2004年4月正式實施的大學法人化改革，從明治時期開始一百多年政府對大學的傳統管理模式發生巨大變化，各個大學都在重新研討自身定位與未來發展目標，大學章程作為一種新制度管理下的新形式應運而生。[14]2003年3月18日召開的東京大學評議會通過了《東京大學憲章》，之后在《東京大學憲章》的范本之下，各個國立大學紛紛效仿制定自己的憲章（章程）。憲章（章程）的制定使大學法人化改革在學校實踐層面制度化，使法人化管理在學校執行中有章可循，有據可依。大學憲章（章程）作為校內總綱領，集中反映了大學兩個方面的制度訴求：一方面是對外部評價的一種責任說明，明確在長期地目標之下，大學管理制度的理念，基本原則與組織運營機制；另一方面，是在大學被授予自治自主權后，在法人化改革的法律框架下行使自治權利的自我規范，是對內部管理的一種自律性追求。[15]

在我國，一般認為現代大學治理的構架包括兩個層面，即宏觀層面和微觀層面：前者是指學校與外部的關系，包括政府宏觀管理、市場適度調節、社會廣泛參與、學校依法自主辦學；后者是指學校內部關系，包括黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理。就其核心而言，就是在政府的宏觀調控下，通過制定大學章程，明確大學與政府的關系，使大學成為具有一定辦學自主權的真正獨立法人，獨立面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。1995年3月28日，原國家教委辦公廳關于印發“《中華人民共和國教育法》宣傳提綱”的通知第七部分第6條指出，“學校及其他教育機構的章程是指學校及其他教育機構為了實現正常運行，對其辦學宗旨、管理體制、財務活動等基本的、重大的問題，做出全面規定而形成的自律性基本文件，是學校及其他教育機構進行自主管理的基本依據。規定章程制度，是落實學校自主權、促使學校建立和完善自主辦學、自我發展和自我約束機制的重要保證，是建立現代學校制度的必然要求，也有利于政府及其有關行政部門加強對學校及其他教育機構的管理和監督?！逼浜?，《教育法》《高等教育法》通過將大學章程對于現代大學治理的意義也法律的形式確立下來。根據《教育法》《高等教育法》以及相關的法律法規、政策性文件的有關規定，大學章程應該通過規定學校的辦學理念和特色、學校發展目標和戰略，校內各種關系、學校的領導體制、治理結構、管理模式，教職員工的權利和義務，學生的權利和義務等重要內容，回答包括現代大學治理等現代大學制度的核心為題，為學校依法自主辦學提供可行的自治規范。

結語

可以說，大學章程就是大學治理的“憲法”，是大學得以存在和運作的最為重要的規則，也是大學自主地位的體現。我國《教育法》《高等教育法》均要求“一校一章程”，但由于歷史的原因，目前還有相當數量的高等學校沒有制定學校章程；已制定了章程的，大多面臨形同虛設的尷尬境地。“在社會轉型期，對公立高校的管理正是缺乏對學校章程的重視和運用，而僅僅依靠傳統的行政管理方式已經導致學校管理領域的混亂局面。”[16]大學章程不僅是促進現代大學制度的建立與創新的重要載體；更是明確高等學校與政府管理部門與社會的關系，健全和完善學校內部管理制度，規范學校辦學與管理行為，落實學校的法人地位和辦學自主權的重要保障。根據1999年《教育部關于加強教育法制建設的意見》，“各級各類學校特別是高等學校要提高依法管理學校的意識，依據法律、法規的規定，盡快制定、完善學校章程，經主管教育行政部門審核后，按章程依法自主辦學。”所謂“核準”，實質上是審核加批準的過程，這一過程自始至終伴隨著對學校章程的內容是否合法所進行的評估，也是教育行政部門對大學的運作予以監督的過程。大學章程通過教育行政部門的核準之后就具有了法律效力，不僅約束約束大學的辦學行為有力，而且大學管理者的管理行為和舉辦者的監督行為，凡大學章程中規定的屬于學校自主管理的領域，管理者和舉辦者不能再加以干預。目前高等學校章程的缺失，不僅使得我國高等學校法人制度不完善，也使得《教育法》和《高等教育法》賦予大學的辦學自主權在一定程度上成為一紙空文。因此，為推進高等學校章程建設，完善大學法人治理，進一步落實和擴大高等學校的辦學自主權是我國高等教育法治發展的重要任務。