第五章 民族區域自治制度概述
第一節 民族區域自治的概念
一、民族區域自治的定義
1954年召開的第一屆全國人民代表大會，把民族區域自治制度載入了《中華人民共和國憲法》之中。此后，我國歷次憲法修改，都載明堅持實施這一制度。2001年修改頒布的《中華人民共和國民族區域自治法》則明確規定：民族區域自治制度“是國家的一項基本政治制度”。作為我國解決民族問題的一項基本政策和基本政治制度，《中華人民共和國民族區域自治法》序言中指出：“民族區域自治是在國家的統一領導下，各少數民族聚居地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。”因此，民族區域自治包含以下幾個因素：
第一，民族區域自治的前提是國家的統一領導。
國家統一是實行民族區域自治的前提條件，少數民族在統一國家內實行區域自治，建立民族自治地方，這是黨長期以來堅持的建立民族自治地方的一個根本性的原則。《憲法》和《民族區域自治法》明確規定，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分，從而將國家統一建立民族自治地方的原則法制化。1991年12月8日國務院《關于進一步貫徹〈中華人民共和國民族區域自治法〉》若干規定的通知》明確指出：“在我國，國家統一是實施民族自治的前提。”[190]由于中國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家，單一制是國家結構的根本特點之一，民族自治地方與國家的關系是部分與整體的關系，民族自治地方是整個國家的有機組成部分，國家在各民族自治地方行使主權，維護國家統一和領土完整，而各民族自治地方的自治機關是地方國家機關，接受中央國家政權機關的統一領導，擔負維護國家統一和領土完整，保證憲法、法律和總的方針、政策等在本地方的遵守和執行，完成中央和上級機關下達的各項任務的職責。
第二，實施民族區域自治的自治主體是各少數民族。
漢族作為中國占人口絕大多數的主體民族，不論其居住的地理條件能否滿足建立民族自治地方的條件，都不享有民族自治的權利。也就是說，中國的民族區域自治制度是保障除漢族之外所有55個少數民族自治權利的制度。我國共有55個少數民族，根據2010年第六次全國人口普查，在55個少數民族中，有44個建立了民族自治地方，實行區域自治的少數民族人口占少數民族總人口的70%以上，民族自治地方的面積占全國國土總面積的64%左右。之所以只有一部分少數民族實行了區域自治，而另一部分少數民族卻沒有實行區域自治，完全是由建立民族自治地方的地理區域的條件決定的，絕不存在對任何少數民族在自治權利方面的歧視狀況。鑒于中國的一些少數民族聚居地域較小、人口較少并且分散，不宜建立自治地方，《憲法》規定通過設立民族鄉的辦法，使這些少數民族也能行使當家做主、管理本民族內部事務的權利。1993年，我國頒布了《民族鄉行政工作條例》，以保障民族鄉制度的實施，根據2013年行政區劃統計，我國共建立了1248個民族鄉。
第三，民族區域自治以區域為載體。
實行自治并非是將自治權抽象地賦予每一個少數民族，而必須有地域載體。“離開了民族，民族區域自治當然無從談起。但是區域也是必定要有的。否則，自治就成了空中樓閣。”[191]在一個國家的政治實體內，尤其是在一個錯綜復雜的多民族共同生活的格局內，民族區域自治實施起來絕非易事，要真正地實現民族區域自治，必須輔之以其他條件，其中最便利的條件之一，與地域結合起來，在某一個具體的地域范圍內，建立自治機關，通過自治機關來實際行使自治權。因此，民族區域自治是民族自治與區域自治相結合的制度。民族區域自治，既有民族自治的因素，也有區域自治的因素。在長期的歷史發展中，形成各民族大雜居、小聚居的分布格局。各少數民族大多有本民族范圍大小不等的聚居地區。他們各自以自己的聚居地區為基礎實行區域自治。因此，“區域”并不是一般意義上的地理概念，而是有特定條件的，即在“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，可見“聚居”就是“區域”特定的限制條件。只有達到一定絕對或相對密集人口的少數民族地區，才能建立民族自治地方，實行區域自治。
第四，民族區域自治制度中，“自治權”是其核心要素。
“自治權”是民族區域自治的核心問題，是少數民族人民當家做主，管理本民族內部事務的標志，是衡量民族區域自治實施程度的根本尺度，也是實現民族平等團結的重要手段和加速發展少數民族經濟文化，實現民族共同繁榮的根本保證。自治權是民族自治地方的自治機關依照《憲法》《民族區域自治法》和其他法律規定的權限，根據本地方的實際情況，貫徹執行國家的法律、政策，自主地行使管理本地方經濟文化建設事業和本民族內部事務的權利。行使自治權的主體是民族自治地方的自治機關，即人民代表大會和人民政府。在民族自治地方，只有自治機關才具有行使自治權的資格，才能行使自治權，其他機關、單位、團體和個人均不具有行使自治權的資格，不能行使自治權。各族人民管理本地方內部的事務和實行區域自治的民族管理本民族內部的事務的權利，是通過自治機關行使的。自治機關的自治權是法定的權利，即國家《憲法》《民族區域自治法》和其他法律所賦予的權利，包括法律授予的權利和法律委托的權利，民族自治地方的自治機關不存在也不允許有超越法律規定的權限的自治權。
二、民族區域自治與其他類型自治的比較
我國現行《憲法》第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”特別行政區是指在我國行政區域內，根據我國憲法和法律的規定，專門設立的具有特殊法律地位，實行特殊的社會、政治和經濟制度的行政區域。它是中華人民共和國不可分離的部分，但又具有特殊的法律地位。
民族區域自治制度和特別行政區制度的不同之處表現在：
1.確立的時間、地區不同。1949年新中國成立前夕，制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》中，正式確定我國實行民族區域自治制度。截至2013年，我國在少數民族聚居地方先后共建立了5個自治區、30個自治州、120個自治縣（旗）。全國有44個少數民族建立了共155個自治地方，在少數民族雜散居住地區還建立了1248個民族鄉（鎮）。1990年4月和1993年3月制定的香港、澳門特別行政區基本法確定了特別行政區制度。1997年7月1日和1999年12月20日，我國對香港、澳門恢復行使主權，建立了香港、澳門特別行政區。
2.設立的目的不同。為了解決單一制國家結構形式下的民族問題，處理好民族之間的關系，充分尊重各少數民族自身的特點，實現少數民族人民當家做主，管理本民族內部地方性事務的權利，而設立民族區域自治制度。為了維護國家的統一和領土完整，運用和平方式解決歷史遺留問題，保持港、澳、臺地區的繁榮與穩定，而設立特別行政區制度。
3.社會制度不同。特別行政區與民族區域自治的根本區別在于它們所實行的基本社會制度不同。民族區域自治實行社會主義制度和政策；而香港、澳門特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，50年不變。
4.自治層次不同。在我國的政權體系中，省、自治區、直轄市、特別行政區都是最高的一級地方政權。省、自治區下設自治州、縣、自治縣、市、鄉、民族鄉、鎮。我國的民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣三級，相應的自治機關有自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府三層。它們在各自的權限和范圍內，履行職責。特別行政區只有一級政府、一級政權、特別行政區政府不再下設任何政權單位，本身就是直接聯系市民的政權組織。香港特別行政區所保留的區域組織（如市政局），澳門特別行政區所保留的市政機構（如市政廳）都是非政權性的區域組織，它們具有管理香港或澳門地方政治事務的權力。
5.自治程度不同。特別行政區享有高度自治權是其區別于我國民族區域自治地方的主要標志。高度自治權主要包括：（1）行政管理權。除國防、外交以及其他根據基本法應當由中央人民政府處理的行政事務外，特別行政區有決定政策和發布行政命令權、人事任免權、社會治安管理權、有關經濟、文化和社會事務管理權、中央人民政府授權特別行政區依照基本法自行處理的對外事務權。（2）立法權。特別行政區有權制定、修改和廢除除有關外交、國防和其他按基本法規定不屬于特別行政區自治范圍，不能自行制定的法律以外的其他所有民事的、刑事的、商事的和訴訟程序方面的適用于特別行政區的法律，制定的法律只需報全國人大常委會備案，備案不影響該法律的生效。（3）獨立的司法權和終審權。特別行政區法院獨立進行審判，不受任何干涉；特別行政區的終審法院為最高審級，該終審法院的判決為最終判決。但特別行政區各級法院對國防、外交等國家行為無管轄權。
民族自治機關享有“一定的自治權”，主要表現在：（1）民族自治地方的人大有權制定自治條例和單行條例，按法定程序經上級機關批準后生效；對不適應民族自治地方實際情況的國家法律、政策，自治機關可以報經上級國家機關批準變通執行或停止執行。（2）依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入，都由民族自治地方的自治機關自主地安排使用。（3）在國家計劃指導下自主地安排和管理地方性的經濟建設事業，經國務院批準享有一定的對外貿易自主權。（4）自主地管理教育、科學、文化、衛生、體育事業。（5）依照國家軍事制度和當地的實際需要，經國務院批準，可以組織維護社會治安的公安部隊。（6）使用本民族的語言文字。通過比較可以看出，特別行政區的自治權明顯高于民族區域自治。
6.實施的法律體系不同。我國的民族自治地方實施社會主義法律體系，執行全國統一的法律和國務院頒布的行政法規及自治機關制定的自治條例和單行條例；在國家統一領導下，行使法律賦予的自治權，保證憲法和法律在本行政區內貫徹執行；而中華人民共和國法律總體上不在特別行政區實施，就是國家的根本大法——憲法，也并不完全適用于特別行政區。具體地說，凡是憲法關于維護國家主權統一和領土完整的規定，必須適用于特別行政區；凡是憲法關于社會主義制度和政策的規定，都不適用于特別行政區。在特別行政區實施的法律為特別行政區基本法，不與特別行政區基本法抵觸的港、澳原有法律，特別行政區立法機關制定的法律以及少量特定的全國性法律（如國籍法、國旗法、國徽法、領海法及毗連區法、外交特權與豁免條例、中華人民共和國香港、澳門駐軍法等）。這幾類不同來源的法律構成了整個特別行政區的法律體系。[192]
基層群眾性自治組織是指依照有關法律規定，以城鄉居民（村民）一定的居住地為紐帶和范圍設立，并由居民（村民）選舉產生的成員組成的，實行自我管理、自我教育、自我服務的社會組織。
民族區域自治制度與基層群眾性自治制度的區別表現在：
1.確立的時間、建立的原則和程序不同。
基層群眾性自治組織這一概念出于現行憲法。我國《憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”然而，作為基層群眾自治組織的一種形式，居民委員會早在20世紀50年代就已經存在了。1954年制定的《城市居民委員會組織條例》規定：“為了加強城市中街道居民的組織和工作，增進居民的公共福利，在市轄區、不設區的市人民委員會或者它的派出機關指導下，可以按照居住地區成立居民委員會，居民委員會是群眾性的居民自治組織。”
居委會和村委會的建立并非居民或村民自主、自動的過程，一方面要依據國家法律，另一方面則要由基層國家機關協助建立。法律規定的設置總原則是便于居民或村民自治，考慮居民或村民的居住狀況、人口多少等因素。
2.實行自治的機關和組織的性質不同。
民族自治地方的自治機關具有雙重職權，一方面，它們是國家的一級地方政權機關，在各級人民代表大會和人民政府的組織和活動原則、產生、任期、職權、工作制度、派出機構和領導機制的設置等方面，與普通行政地方的人民代表大會和人民政府基本相同；另一方面，它們又是民族自治地方的自治機關，依法行使自治權。現行憲法和民族區域自治法對于民族自治地方的自治機關的組成、自治權等都作了專門的規定，以利其行使自治權。
而基層群眾性自治組織是群眾性的社會組織，不同于國家政權組織和其他政治、經濟等社會組織。國家政治組織是以一定的行政區劃為基礎設立的，以實現國家職能為目的的社會組織。其他政治、經濟組織是基于特定的政治、經濟目的而建立的社會組織。基層群眾性自治組織是以居民和村民的居住地為基礎，基于一定范圍的居民和村民社會生活需要而建立的，其目的是解決居住地范圍內的公共事務和公益事業方面的社會問題。它不是以行政區劃為基礎設立的，也不具有特殊的政治經濟目的。所以它是群眾性的社會組織。它也區別于按性別、年齡、職業、專業等組織起來的群眾團體。
3.自治機關或組織與人民政府的關系不同。
基層群眾自治組織和基層人民政府的關系包括兩個方面：一是基層人民政府對基層群眾性自治組織的指導關系；二是基層群眾性自治組織對基層人民政府的協助關系。二者之間的指導和協助關系保證了基層群眾性自治組織在與基層人民政府的關系中保持了自己的獨立性。它表明：基層群眾性自治組織不是隸屬于基層人民政府的下級行政機關，基層人民政府不可對其采取直接的行政命令；基層人民政府對基層群眾性自治組織的工作進行指導，但這種指導不具有法律上的約束力，基層群眾性自治組織可以根據需要決定是否采納；基層群眾性自治組織有義務協助基層人民政府或其派出機關或有關部門進行工作，但應與其自治性相適應。在實踐中這種指導與協助關系能否順利實現是基層群眾性自治組織能否成為真正的基層群眾性自治組織的關鍵。[193]
4.自治權內容不同。
根據《村民委員會組織法（試行）》的規定，村民委員會的自主權涉及財產自治、財務自治、人事自治、管理自治、教育自治和服務自治等方面。自治權也是《城市居民委員會組織法》賦予城市居民委員會的一種權利，這種權利主要是用來處理與居民利益有關的事務。在法律性質上它不同于國外一些國家中自治組織或者自治團體所享有的自治權力，城市居民委員會的自治權不屬于國家權力的范疇，而是憲法所保障的公民權利的擴大和延伸，是城市居民委員會處理本居住地區居民的自治事務所必需的。根據《城市居民委員會組織法》的規定，城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，因此，城市居民委員會的自治權也是圍繞著“自我管理、自我教育、自我服務”這三項自治事務而展開的。
三、民族區域自治制度的優越性
實行民族區域自治，對發揮各族人民當家做主的積極性，發展平等、團結、互助的社會主義民族關系，鞏固國家的統一，促進民族自治地方和全國社會主義建設事業的發展，都起了巨大的作用。
第一，民族區域自治制度的實行通過有效地保障少數民族的權利，激發了少數民族當家做主的積極性。
第二，有利于發展平等、團結、互助的社會主義民族關系。
第三，促進民族自治地方和全國社會主義建設事業的發展。
第四，維護了國家的統一。
按照憲法和民族區域自治法的規定，中華人民共和國是一個統一的多民族國家，而民族區域自治是在國家統一領導下實行的。這就是說各民族自治地方都是中華人民共和國的一部分，并且是不可分割的一部分，都要接受國家統一的領導，各民族自治地方既要保證國家的法律、方針、政策在本地方貫徹執行，又享有憲法和法律賦予的各種自治權利。這種原則，就把國家的集中統一和民族的自主、平等結合起來，從制度上保證了國家的統一。同時，民族區域自治法的實施，使各少數民族人民真正感到自己既是本民族的主人，又是國家的主人，從而激發他們愛自己的民族、愛自己祖國的深厚感情，使國家的統一從根本上得到了保證。與當代一些多民族國家的民族動亂和戰爭仍形成強烈反差的中國，由于民族區域自治制度的制定與實施，國家形成統一、安定、民族團結的大好局面，這是一個值得中國各民族人民驕傲和珍惜的寶貴財富。