第二節　全科醫生制度的設計理念

一、全科醫生與現代醫學模式

全科醫生（general practitioner，GP），美國、加拿大以及我國香港特別行政區和臺灣地區也稱之為家庭醫生（family doctor）或家庭醫師（family physician）。通常認為，全科醫生是全民初級醫療衛生服務的主要提供者和健康護衛者，是運用全科醫學知識從事全科醫療服務，為個人和家庭提供個性化的、基本的、連續性醫療服務的保健醫生，素有全民健康和醫療費用“守門人”美譽。[41]

全科醫生是在18世紀北美洲通科醫生基礎上產生的。[42]18世紀歐洲興起了向北美大陸的“移民熱”，一些內科醫生也遷移到了美洲。由于移民醫療需求不能得到滿足，內科醫生不得已突破行業的原有界限，向病人提供諸如驗尿、配藥、放血、灌腸、縫合等多面手的醫療服務，[43]這類醫生由于通曉各類醫學知識，被稱為“通科醫生”。例如，當時弗吉尼亞一位叫約翰·譚南的醫生，是《每個人都是自己的醫生：可憐的殖民者醫生》一書的作者，在這本書中，約翰對專業醫生收取過高的醫療費、使用糟糕的治療法等行為大加抨擊，并向那些付不起“醫生診視費”的窮人推薦各種既便宜又方便的診療方法。[44]19世紀初，這類具有多種技能的醫生被英國Lancet雜志稱為“general practitioner”（GP），通科醫生雖然誕生于18世紀的美洲，卻被命名于19世紀的歐洲。19世紀末以來，工業革命不僅顯著提升了生產力，也促進了生物學、解剖學和生理學等學科的飛速發展，X射線、血壓計、心電圖機等一系列新技術的發明和使用，使醫學專業化突飛猛進并形成了眾多醫學二級學科。[45]尤其是20世紀40年代以來，青霉素、各種傳染病疫苗、抗生素和維生素類藥物的研制成功，使專科醫學備受關注并得到長足發展。專科醫學日漸取代了通科醫學，通科醫生也由于沒有用武之地而紛紛改行。20世紀50年代以來，人類疾病譜漸漸發生變化，人口老齡化引發的各種老年病、慢性病呈現上升趨勢，老年人和慢性病患者需要醫生在社區甚至在患者家中長期陪伴并照顧他們，否則，一些原本不成為疾病的諸如焦慮、抱怨等將有可能產生嚴重后果。[46]由于專科醫學越來越注重專科醫生某一特定醫學領域知識的縱深化培養，使得專科醫生對于非本專業醫學知識十分陌生，而社區居民大部分醫療保健問題需要全面掌握醫學知識的通科醫生方能應對。在英國，健康保險制度的推廣使得通科醫生又再次復興并承擔起社區居民衛生保健的“守門人”職責。昔日通科醫生在公眾呼吁聲中重新回歸到社區。[47]美國、加拿大、澳大利亞等國將通科醫生稱為“家庭醫師”（family physician），家庭醫師提供的服務稱為“家庭醫療”（family medicine），還相繼成立了全國性家庭醫師協會或學院，家庭醫學也成為與其他專科醫學并列的一門醫學專科。英國與英聯邦國家并未改變GP稱謂，我國香港特別行政區也建立了通科醫學這一醫學專科，考慮到容易使人誤解通科醫生只“通”不專，遂在翻譯“general”時翻譯為“全”，說明這類醫生可以為患者提供全方位、全過程的醫療服務。全科醫生與家庭醫生成為同一種醫生的兩種不同稱謂。[48]全科醫生從產生、衰落再到復興的過程，說明全科醫生是迎合了社會發展規律的時代產物。

由于各國醫療衛生服務發展狀況不同，全科醫生的定義也不統一。英國皇家全科醫生學院將全科醫生定義為，為個人和家庭提供針對個人的、基本的、連續的醫療保健醫生，服務場所多為病人家中和全科醫生自己的診室，有時也在醫院提供服務；對于病人提出的每一個問題，他都有責任作出初步決定，必要時需咨詢專科醫生；原則上要與其他全科醫生團隊合作，有專門的業務用房，有醫療輔助人員、助理人員和必需的設備；即使是單人診所，必要時，全科醫生也會在一個團隊中開展工作；他要作出包括身體、心理和社區等方面的診斷，并從教育、預防和治療等方面進行干預，從而促進病人恢復健康。[49]美國家庭醫生協會對家庭醫生的定義是，他們經過范圍寬廣的家庭醫療專業教育，具有相應的特殊知識與技能，具備向簽約對象（無論其性別、年齡或疾病類型）提供全面且連續性的醫療關照、健康維系和疾病預防服務，他們還是社區所有健康相關事務的組織者，包括利用當地顧問醫師、衛生服務以及社會資源。[50]澳大利亞皇家全科醫生學院將全科醫生定義為，他們第一時間解除患者的個人健康問題，協調病人的醫療護理并引導患者尋求其他專科醫生，對患者進行全方位的醫療照顧，包括患者工作、家庭和所在的社區，對患者實施連續性的醫療照顧而不論患者年齡、性別或基本類型。[51]歐盟全科醫生的定義，認為全科醫生即家庭醫生，是經過全科醫療或家庭醫療訓練的專科醫生。他們作為私人醫生，必須為每一個患者提供全面的、連續性醫療服務，不論其年齡、性別和疾病類型；他們關心患者及其家庭成員、患者所在社區和社會文化，始終尊重患者自主；在與患者協商并簽約的服務過程中，整合物理、心理、社會、文化和生存的因素，利用知識和信任為患者真誠服務；通過自己的專業知識，促進健康、預防疾病、提供治療、緩解病痛，直接或間接的服務，根據患者的健康需求和他們所服務的社區內的可用資源，協助患者在必要時利用這些服務；他們有責任維護和發展自己的技能、個人的平衡和價值觀，并以此作為病人護理安全有效的基礎。[52]世界全科醫生/家庭醫生協會將全科醫生/家庭醫生定義為，他們必須為每一個病患提供全面性醫療服務并承擔主要責任，必要時安排其他衛生人員提供服務。作為通科醫生，全科醫生/家庭醫生的功能是必須接受每個人的醫療需求，而其他醫療服務者則對患者的年齡、性別或疾病類型有所限制；他們為簽約個體、家庭以及他們所在社區提供醫療服務，不分種族、宗教、文化或社會階層；他們有能力提供臨床醫療照顧并考慮到患者的文化、社會經濟和心理背景。此外，他們還為患者全面而持續的醫療服務承擔個人責任。[53]

上述英國、美國、澳大利亞等國以及歐盟、世界全科醫生/家庭醫生協會關于全科醫生或家庭醫生的界定，說明了這樣一個日漸公認的事實，即全科醫生與家庭醫生最初為各國用語，后來基于國際交流與協作的加深，日漸成為同義語，共同指向同一種類型的初級醫療服務提供者。[54]

全科醫生服務模式順應了醫學模式的轉變并與現代醫學模式精髓相契合。現代醫學模式的創新為全科醫生及其制度發展提供了哲學依據。醫學模式是考慮醫學問題所持有的整體醫學方法和哲學觀點。[55]傳統醫學模式基于人的自然屬性偏重于從生物學角度醫治人的疾病，忽視了疾病產生的人的心理和社會因素。1948年生效的《世界衛生組織組織法》開篇即宣告“健康不僅為疾病或羸弱之消除，而系體格、精神與社會之完全健康”，“完整的健康”理念被提出并成為指導各國醫療衛生事業發展的指南。1977年，美國羅徹斯特大學精神病和內科學教授G.L.Engle率先提出全新的、符合“完整的健康”理念的醫學模式，即不能單純從生物學角度考察疾病的決定因素，而應當從病人、病人所處的環境以及社會提供的衛生保健系統來全面考察病因，這一思想被公認為“生物—心理—社會”三位一體的現代醫學模式。[56]現代醫學模式的提出使人們對于疾病理解超出了過去僅從病人生物體角度理解的狹隘性，將致病因素考察擴展到更為廣闊的心理學和社會學視野，從而為實現醫學使命提供了更具有說服力的哲學觀。[57]

全科醫生正是在這種全新的醫學模式指引下為簽約居民提供從身體、心理到社會問題等一系列全方位的醫學關照，被世界衛生組織稱為最經濟、最適宜的醫療衛生服務模式。[58]全科醫生提倡運用全科醫學知識為社區居民提供優質、方便、經濟有效的、一體化基礎性醫療保健服務，進行生命、健康與疾病的全過程、全方位負責式管理。[59]首先，全科醫學的發展為全科醫生發揮社區居民健康“守門人”作用提供了科學依據。全科醫學是在19世紀西方通科醫生長期實踐經驗的基礎上發展起來的一門年輕的醫學專科，1969年，美國家庭醫療委員會（American Board Family Practice，ABFP）的成立標志著現代全科醫學誕生。[60]1972年，世界家庭/全科醫生組織在澳大利亞墨爾本成立，在國際層面協調各國家庭/全科醫生制度和家庭/全科醫學的發展。1993年11月，中華醫學會全科醫學分會的成立，標志著我國全科醫學學科的誕生。全科醫學區別于其他專科醫學的特點在于，全科醫學是為基層醫療保健服務的綜合性醫學技能體系，它整合了臨床醫學、預防醫學、康復醫學和現代行為科學、人文科學的最新研究成果，使這一門醫學專科既具有醫學專業性，同時又充滿了醫學的人文關懷精神，注重預防，倡導以病人為中心的健康照顧同時關注家庭和社區，遵循以問題為導向的循證醫學方法，為病人、家庭和社區提供全方位的初級醫療衛生保健服務奠定了科學基礎。[61]其次，人性化、綜合性、可及性和連續性的全科醫療服務，成為現代醫學模式所倡導的理想型醫療衛生保健形式。[62]以全科醫學為指導的全科醫療服務倡導人文關懷，設身處地為病人健康著想，經過規范化培養并持證執業的全科醫生采取診所服務、上門服務等多種形式為病人提供方便可及性的全科醫療衛生服務，運用醫學專業知識和相關人文社會科學知識為病人、家庭和社區提供全面的健康照顧，將治療、康復、健康教育與疾病預防融為一體。[63]全科醫療在英美等國的實踐表明，全科醫生綜合高效、可及性的醫療衛生服務是病人、家庭和社區初級醫療衛生保健的最佳形式。[64]

二、全科醫生制度的體系整合

全科醫生制度是全科醫生在一國醫療衛生保健系統中發揮作用的規則稱謂。我國全科醫生制度在新醫改基本文件的引導下，制度體系與脈絡已逐步形成。我國新醫改基本文件提出要盡快實現基層醫療衛生服務機構都有合格全科醫生并作為基本醫療衛生服務的主要人力資源，國務院為貫徹和實現新醫改總體策略和目標專門就建立全科醫生制度出臺指導性意見，以國務院政策文件形式從宏觀層面上指導我國全科醫生制度的建立。該意見明確了全科醫生制度外延，包括全科醫生培養制度（涉及培養模式、培養方法和內容、參加全科醫生規范化培養人員管理、執業準入、學位授予、完善臨床醫學基礎教育、繼續教育以及近期多渠道培養方式等）、全科醫生執業方式制度（涉及多種方式執業、服務平臺、契約服務關系、分級醫療和雙向轉診機制、服務質量監管等）和全科醫生激勵制度（涉及簽約服務費、其他診療收費、勞動報酬、津補貼政策、職業發展路徑等），并將全科醫生培養模式和“首診在基層”服務模式作為全科醫生制度的總體目標之一。[65]在國務院建立全科醫生制度文件出臺之前，上海從2010年就在局部區縣試點全科醫生制度改革，并于2013年出臺全面推廣全科醫生制度的指導意見。根據該“指導意見”，全科醫生制度外延包括服務內容（涉及簽約家庭健康管理服務、首診機制、轉診渠道）、服務形式（涉及簽約服務、團隊服務形式、社區衛生服務中心平臺作用、信息化手段）、與全科醫生制度配套的支付方式改革、隊伍建設（涉及充實全科醫生隊伍、人才培養、考核管理、激勵機制）等。[66]

綜合國務院建立全科醫生制度文件和上海全面推廣全科醫生制度指導意見的相關規定，全科醫生制度以全科醫生執業資質的取得為標準，可分為兩部分：

其一，全科醫生培養制度。全科醫生培養制度本質上應歸屬于全科醫學專業人員的醫學教育制度及其改革范疇，與全科醫生在分級診療制度體系中的執業活動及其功能定位有內在聯系。全科醫生培養制度是全科醫生與居民建立簽約服務關系并按約提供基本醫療衛生服務的基礎，全科醫生培養制度已納入住院醫師規范化培訓制度范疇且制度規范日益健全，需要對全科醫生培養相關制度設計進行整合化處理。

其二，全科醫生執業制度。全科醫生執業制度屬于建立全科醫生作為居民健康與醫療費用“守門人”的制度范疇，是全科醫生制度具體運作及其保障機制的主要制度設計。筆者認為，全科醫生執業制度從廣義上講應包括全科醫生簽約執業制度、全科醫生團隊服務制度、全科醫生首診服務制度與全科醫生執業發展制度。全科醫生簽約執業制度是全科醫生與居民簽訂提供基本醫療衛生服務協議，根據協議約定向簽約居民及其家庭成員提供符合協議約定的基本醫療衛生服務。全科醫生簽約執業制度為全科醫生執業制度的基礎，主要涉及簽約主體資格、簽約協議名稱、簽約主體雙方權利與義務等。全科醫生團隊服務制度的目的在于建立以全科醫生為核心成員并由不同醫學專業知識背景和技能的醫護人員組成、團隊成員間分工明確的制度化合作機制，為簽約對象提供全面的基本醫療衛生服務，主要涉及全科團隊成員類型、配備標準、團隊服務制度等。全科醫生首診服務制度是在初級衛生保健系統中構建的、全科團隊為簽約居民及其家庭成員提供初次診療服務并將符合條件的患者轉診至上級醫療機構的制度設計，是分級診療制度得以建立的基礎，主要涉及全科醫生首診權與轉診權的確立與制度化保障機制。執業發展制度是基層醫療衛生服務機構在全科醫生通過簽約方式向社區居民提供基本醫療衛生服務過程中，基于全科醫生這一特定執業身份所能依法享有的、由多種激勵機制予以保障的自由與利益的制度集合體，主要涉及全科醫生職稱制度、全科醫生專業技術發展權利以及全科醫生績效工資制度等。

上述四種具體的全科醫生執業制度關系密切。全科醫生簽約執業制度是服務關系建立的基礎，全科醫生團隊服務制度是服務的主要形式，全科醫生首診服務制度是全科醫生制度的核心特色，全科醫生執業發展制度是全科醫生的執業保障。全科醫生執業制度的四個組成部分是具有內在聯系的有機整體，缺一不可。[67]

三、全科醫生制度的設計理念

（一）基本醫療衛生服務的人力資源制度

確保人人享有基本醫療衛生服務是新醫改的主要目標，而全科醫生制度正是基本醫療衛生服務的人力資源制度設計。新醫改基本文件確立了我國深化醫藥衛生體制改革的總體目標并提出到2020年基本實現人人享有基本醫療衛生服務。[68]基本醫療衛生服務制度要堅持保基本、強基層、建機制的指導原則。“保基本”的要求是確保基本醫療衛生服務的可及性，滿足廣大居民基本醫療衛生服務需求。新醫改的最大亮點就在于將基本醫療衛生服務從整個醫療衛生服務中區分出來，基本醫療衛生服務作為公共產品向全民提供。基本醫療衛生服務事關廣大居民的生命權和健康權以及社會穩定與和諧，基本醫療衛生服務在整個醫療衛生服務體系中居于核心地位。而基本醫療衛生服務提供者是以全科醫生為主體的基層醫療衛生服務人員，要大力培養全科醫生并充實基層醫療衛生服務機構，確保到2020年每萬名居民有2-3名合格的全科醫生，[69]全科醫生通過與居民建立簽約服務關系并以全科團隊的方式為其提供符合約定的基本醫療衛生服務，滿足城鄉居民基本醫療衛生服務的全方位需求。“強基層”要求健全基層醫療衛生服務網絡并提高基層醫療衛生服務機構的服務能力。基層醫療衛生服務網絡主要是城市的社區衛生服務中心（站）和農村的鄉鎮衛生院、村醫療室等，全科醫生是基層醫療衛生服務機構的核心成員和主力軍，而全科醫生的培養則是提升基層醫療衛生服務機構服務能力的關鍵。“建機制”要求構建富有效率和公平的基本醫療衛生體制。全科醫生制度有利于廣大居民公平地獲得基本醫療衛生服務，所有居民都有權利與全科醫生簽約并接受簽約全科醫生提供的基本醫療衛生服務，有權選擇全科醫生并對全科醫生的服務作出評價和投訴，全科醫生必須公平地對待每一位簽約居民（包括非簽約居民），依法提供全面可及性的基本醫療衛生服務并保障每一位就診居民知情、同意等法定權利和其他合法訴求。全科醫生制度建設仍然存在不可回避的問題，目前還沒有將全科醫生制度規范化和法治化，還沒有用法治的手段將改革成果固定下來，但各地都有貫徹《國務院關于建立全科醫生制度的指導意見》的具體實施辦法，使得這一保障居民公平和高效獲得基本醫療衛生服務的醫療制度“地方化”“多樣化”，這勢必影響改革成效。[70]

（二）居民健康與醫療費用的“守門人”制度

全科醫生是具備全科醫學專業知識與技能的醫學人才，被譽為居民健康的“守門人”。[71]我國目前已經初步建立起全科醫生培養制度并將全科醫生培養納入住院醫師規范化培訓制度的框架，即高等醫學本科以上學歷畢業生除獲得臨床執業醫師資格外，尚需進行住院醫師規范化培訓并取得《住院醫師規范化培訓合格證書》，在衛生行政部門經過注冊而成為全科執業醫生。[72]規范化的全科醫生培養制度的目的在于，通過專業化全科醫療服務全面提升基層醫療衛生服務機構基本醫療衛生服務能力。全科醫療服務具有如下幾個鮮明特色：一是綜合人性化的醫療衛生服務。全科醫生經過全科醫學專業化培養，熟練掌握內科、外科、兒科、婦科等基本醫療的預防、治療、康復、保健和提供基本公共衛生服務的知識和技能，為居民生活中常見病、多發病和慢性病等提供全面的醫療服務，同時為家庭和社區提供健康宣傳、衛生保健以及計劃生育等醫療衛生服務。[73]全科醫生接受過醫學人文教育并將人文醫學理念貫穿于整個執業的始終，為居民提供個性化的基本醫療衛生服務，將會有效緩解當前緊張的醫患關系，有助于形成平等、和諧、健康的醫患關系。二是方便可及性的基本醫療衛生服務。可及性意味著簽約居民可以比較方便地隨時與簽約全科醫生取得聯系，獲得基本醫療衛生服務。居民可以在簽約全科醫生診所接受醫療服務，也可請求全科醫生提供家庭上門服務，以滿足行動不便居民的醫療服務需求。全科醫生的聯系信息將向全體簽約居民和社會公示，有利于簽約居民獲得及時且方便性的基本醫療衛生服務。三是連續協調性的醫療衛生服務。全科醫生提供的基本醫療衛生服務，如果無法滿足居民需求（如急性病、疑難病等），將轉診至上級醫院接受治療，接受醫院治療后的康復將由居民的簽約全科醫生負責。全科醫生向簽約居民提供除了非全科類專科醫療服務和住院服務之外的其他一切醫療服務和健康知識普及，同時還通過轉診制度發揮簽約居民與上級醫療機構間的橋梁作用。

全科醫生不僅是居民健康的“守門人”，更是居民醫療費用的“守門人”。建立簽約服務關系后，簽約居民及其家庭成員有健康需求時，應當首先尋求簽約全科醫生及其團隊的全科醫療服務。全科醫生專業化的全科醫療服務，以“控費”效果作為績效重要考核指標。[74]全科醫生績效收入與簽約對象合理、正常的醫療費用支付標準相關聯，不正常的醫療費用增幅或為刻意“控費”而人為減少醫療費用的支出，都將嚴重影響全科醫生及其團隊的績效收入水平。除此之外，對于超出基層醫療衛生服務機構功能定位或不屬于基本醫療衛生服務的診療項目，全科醫生將按照轉診制度將簽約對象轉診至適宜的上級醫療機構就診。作為“守門人”，全科醫生可以有效避免簽約對象有健康需求時直接前往二、三級醫療機構盲目就醫。

（三）分級診療制度建立的基礎

作為居民健康與醫療費用的“守門人”制度，全科醫生制度是我國分級診療模式得以建立的關鍵性制度設計。[75]“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”是我國分級診療制度的主要目標。“基層首診”意味著由全科醫生作為簽約對象的首診醫生并實行“首診在基層”的服務模式。“雙向轉診”的內容之一便在于全科醫生將符合轉診標準的簽約對象轉診至適宜的上級醫療機構，[76]簽約對象在上級醫療機構就診仍然需要全科醫生的全科醫療照顧，主要表現為前往上級醫療機構探視簽約對象病情、負責簽約對象在原基層醫療衛生服務機構或家庭的康復護理服務。“急慢分治”意味著急性病簽約對象無須選擇簽約全科醫生作為首診醫生而可以直接尋求專科或住院治療，不受簽約協議束縛；而全科醫生簽約對象多數為慢性病患者，慢性病患者應當選擇簽約全科醫生作為首診醫生。“上下聯動”則要求醫療衛生資源合理配置，提供基本醫療衛生服務的優質醫療衛生資源應配置于基層醫療衛生服務機構，全科醫生作為基本醫療衛生服務的具體提供者，應作為基層醫療衛生服務機構的簽約執業人員，強化基本醫療衛生服務提供能力。因此，全科醫生制度是建立分級診療制度的基礎，沒有健全完善的全科醫生制度，分級診療制度的建立將是不可想象的。

全科醫生制度是醫療衛生資源在醫療衛生服務體系中合理配置的體現。初級與二、三級醫療衛生服務體系形成了一個醫療服務網狀系統，從而滿足人們多層次的就醫需求。不同醫療衛生資源的配置方式即醫療衛生資源的流向和利用，對醫療衛生資源的公平享有和高效利用有深刻影響。[77]對醫療衛生資源在這三個層級合理配置的目標是追求有效率的公平。[78]醫療衛生資源配置的公平性實質是各類社會主體享用醫療衛生資源中的地位和占有比例的公平性。在分級診療體系中，初級醫療衛生服務體系最大限度地實現了基本醫療衛生資源分配的公平性，在基本醫療保障的范圍內，以全科醫生為主體的基層醫療機構面向所有服務對象并為之提供基本醫療衛生服務。專科和高端醫療資源則配置于二、三級醫療機構，服務對象是經過初級醫療衛生服務體系過濾之后需要特殊治療的患者。醫療衛生資源配置的效率體現在不同層級的醫療服務體系之間的無縫銜接。初級醫療衛生服務體系中的患者如何高效地進入二、三級醫療服務體系，需要建立科學的首診制度和轉診制度，從而確保醫療秩序的規范化和有序化，確保患者有充分實現自身健康權益的條件和機會。由此可見，醫療衛生資源在分級診療體系三個層級之間的合理配置，體現了公平與效率的價值理念。值得指出的是，初級醫療衛生服務體系是分級診療體系三個層級中最為基礎并實現各層級之間“潤滑作用”的關鍵一環，而全科醫生則是這一層級的基本醫療衛生服務的主要承擔者。有效率的公平這一醫療衛生資源配置目標的實現，實質上取決于全科醫生在初級醫療衛生服務體系中權利配置與權利保障。

我國整體上尚未建立起真正意義上的分級診療體系。2015年5月27日，中國醫師協會發布《中國醫師執業狀況白皮書》，指出32.69％的醫師每周工作超60個小時，除了高強度和超負荷的工作外，醫師們還要面對患者和社會的不理解與責難，這種無所適從讓醫師們難以應付。[79]這里的“醫師”應特指二、三級醫療機構的專科醫生，不包括在社區衛生服務中心（站）、鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構里的醫生，尤其是全科醫生。[80]二、三級醫療機構里的專科醫生工作量的超負荷說明，我國醫療衛生資源的配置不合理。從“保基本、強基層、建機制”的新醫改經驗來看，醫療衛生資源合理配置圖景應為金字塔形，底座為初級醫療衛生服務體系，以上分別為分工明確的二、三級醫療服務體系，醫療衛生資源配置的優先性和重要性也應遵從從下到上的配置規律。金字塔形的醫療衛生資源配置圖景符合系統論的基本原理，具有涌現性，即線性作用只能帶來“1+1=2”的平庸結果，非線性作用則可以產生“1+1＞2”的非平庸成就。[81]初級醫療衛生服務體系不僅可以提供基本醫療衛生服務，還具有對患者進行“過濾”并通過轉診制度連接二、三級醫療服務體系的功能，其形成的醫療服務綜合效益遠遠超過不區分醫療服務體系或混亂醫療服務體系帶來的綜合效益。[82]然而，我國目前的醫療資源配置圖景恰恰與此相反，初級醫療衛生服務體系的醫療衛生資源短缺，人才流失嚴重，二、三級醫療服務體系占據了絕大多數的醫療資源，整個醫療資源配置圖景呈現倒金字塔形。患者就醫沒有任何限制，可以直接前往想去的任何醫院，二、三級醫療機構人滿為患，醫生工作量超負荷也就不足為奇，醫鬧、醫暴現象也時有發生。[83]建立規范科學的分級診療體系，初級醫療衛生服務體系為之基礎與核心，因此，為實現分級診療體系下醫療衛生資源的合理配置，全科醫生制度勢在必行。