第一章　實施措施的統計分析

一、研究數據的檢索和處理

（一）研究數據的檢索

1.研究數據的來源。本項目研究《政府信息公開條例》[1]（以下簡稱《條例》）的實施情況。從文本研究角度來講，就可以《條例》頒布后中央和地方各級人民政府及其職能部門，以及公用單位的實施行為為研究對象。如果能對所有行政機關及公用事業單位的實施行為逐一進行調查和統計，則研究對象是最為全面的。但是，課題組沒有開展這項調查，理由如下：第一，調查時間和精力的限制。調查全部行政機關和公用事業單位實施《條例》的情況，所需要耗費的時間會超過課題的研究時間。同時，如此調查所需的人力也是課題組無法承擔的。第二，調查的準確性難以保證。行政機關實施《條例》的各種行為文本，并非均會上傳至網絡或對外公布。如果聘用非專業調查人員開展這種調查，則很難保證研究對象的完整性和準確性。第三，有可供替代的方法。北大法寶V5數據庫（http://www.pkulaw.cn/）建立的法律規范及規范性文件的數據庫，以比較完整和準確的特點而為學界同人所認可。課題組通過北大法寶V5數據庫檢索，可以獲得所需的主要信息。因此，課題組在確定研究對象后，使用北大法寶V5數據庫，通過關鍵詞檢索的方式以獲得研究對象的數據。

2. 檢索關鍵詞的確定。課題組在檢索時使用的關鍵詞有兩個：“政府信息公開”和“政務公開”。行政機關實施《條例》時普遍使用“政府信息公開”這一術語，因而該術語是課題組使用的檢索關鍵詞之一。除此之外，“政務公開”也被作為檢索關鍵詞使用。這是因為，我國最早建立行政公開制度時使用的是“政務公開”一詞，如2000年的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》[2]和2005年的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》[3]。“政務公開”的使用不僅早于“政府信息公開”，而且在《條例》出臺后仍然在使用，如2011年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于深化政務公開加強政務服務的意見》[4]等。因此，行政機關在實施《條例》時也常以“政務公開”為核心語匯。

3. 檢索結果及數據篩選。課題組于2015年3月26日14時15分以“政府信息公開”為關鍵詞進行了檢索，獲得國務院所屬機構實施數據411條，地方行政機關實施數據2598條，共計3009條。2015年6月3日21時15分以“政務公開”為關鍵詞進行了檢索，獲得國務院所屬機構實施數據98條，地方行政機關實施數據1675條，共計1773條。兩項相加，檢索到數據4782條。

在檢索到的上述實施數據中，有部分是重復數據，還有部分是在《條例》頒布之前有關政府信息公開的數據。本課題所研究的是《條例》的實施情況。《條例》于2007年1月17日頒布，于2008年5月1日開始實施。行政行為的生效時間因行政機關和相對人而有所不同。行政行為對相對人的生效時間往往有特別規定，對行政機關的生效時間則為公布或頒布之日。[5]為此，課題組以2007年1月17日為篩選實施數據的時間點。這樣，如四川省達州市于2007年9月26日公布的《達州市政府信息公開辦法》[6]之類的數據，也在課題組的篩選范圍之內。課題組通過排除重復的數據和在《條例》頒布之前的數據，共獲得研究對象數據4032條。

4. 研究數據的說明。課題組在研究中發現，有的實施數據，如重慶市渝中區人民政府于2009年11月9日公布的《重慶市渝中區政府信息主動公開制度》等5項專項制度[7]，并不在課題組所檢索到的數據范圍之內。課題組在北大法寶V5數據庫多次檢索，仍無結果，原因在于北大法寶V5數據庫并未收錄該數據，所收錄數據并不完整。經過討論，課題組仍決定以從北大法寶V5數據庫檢索到的數據作為分析對象，理由如下：第一，任何數據庫幾乎都是有局限性的，都難以窮盡所有數據。北大法寶V5數據庫所收錄的數據盡管有遺漏但仍具有權威性，所收錄數據盡管不完整但已具有充分性。第二，我們選擇的數據庫盡管存在數據遺漏問題，但我們的研究方法仍然是科學的。實證研究的要求之一是研究過程必須是可復制的。從公開的數據庫中獲取研究數據，是滿足可重復性的必要途徑。比較當前我國的各類法律數據庫，北大法寶V5數據庫具有廣泛的認可度。從該數據庫中檢索研究數據能夠保證我們實證研究的科學性。第三，以現有數據進行研究仍能在整體上得出比較準確的結論。經過不斷檢測，我們發現北大法寶V5數據庫所收錄的數據已經比較全面，少數疏漏并不影響我們對《條例》實施狀況的整體判斷。退一步講，我們可以把所檢索到的數據看作隨機數據。按照隨機數據進行分析，也是可行的。

（二）研究數據的處理

1. 研究數據的歸類。經過初步的閱讀，課題組發現各研究數據往往存在彼此不同的信息，如發布時間、發布機關、法律位階以及內容等方面的差異。基于這些差異，可以對有關研究數據進行歸類，以便從各種不同角度觀察《條例》的實施情況。例如，根據發布時間的不同可以觀察《條例》在各年度的實施趨勢，根據發布機關的不同可以觀察哪些中央機關、哪些省級行政機關實施《條例》更為積極，根據研究數據法律位階的不同和內容上的差異，可以觀察實施《條例》的舉措及力度。

2. 指標的設定和表格的設計。研究數據的差異性或特性，為歸類提供了可能，形成了統計指標，從而實現了對數據的表格化處理和加工。具體而言，我們設計的指標包括四項：發布機關、發布時間、法律位階和內容類型。

發布機關，原則上系發布數據文件的行政機關。如果數據文件的發布機關為某行政機關的辦公室、政務信息公開領導小組、政務公開領導小組或信息化工作領導小組，則我們將該辦公室、領導小組所在的行政機關確定為發布機關。

發布時間，系數據文件的發布而非實施時間。數據文件的發布，即代表發布機關已經啟動了《條例》的實施工作。

法律位階，分為條例（地方性法規）、規章、規范性文件和非規則類四大類。凡符合《立法法》[8]和《規章制定程序條例》[9]，能被界定為條例和規章的，均如實標志它們的屬性。凡不屬于條例和規章，但具有普遍性法律約束力的數據文件，我們標志為規范性文件。有關政府信息公開工作安排的數據文件，不具有普遍性法律約束力，則標志為非規則類。

內容類型，包括綜合性實施制度、專項制度、工作方案、工作總結和工作落實五大類數據文件。其中，綜合性實施制度是指比較全面地規定政府信息公開事項的規章或規范性文件。一般而言，綜合性實施制度包含《條例》所確定的總則，實施機關，主動公開的范圍、方式和程序，依申請公開的條件、程序和方式，以及監督和保障這幾大部分的內容。專項制度是指專門規定政府信息公開某一特定制度的規范性文件。專項制度可以專門規定主動公開制度，也可以專門規定依申請公開制度或保密制度、年報制度以及考評制度。專項制度在規定政府信息公開的特定制度之外，一般不再規定政府信息公開的其他制度。工作方案是行政機關為實施《條例》所發布的帶有規則性質的工作計劃或工作要求，如《國務院辦公廳關于印發2014年政府信息公開工作要點的通知》[10]。工作總結是行政機關依照《條例》第31條的規定發布的，本行政機關的政府信息公開工作年度報告。在研究數據中，我們只是把年度報告歸為工作總結，沒有把開展政府信息公開工作中的其他總結性文件歸為工作總結。工作落實是行政機關實施《條例》的具體工作措施，不具有設定規則的性質。工作落實包括成立有關政府信息公開的工作機構及確定或調整該工作機構的組成人員、命名示范點、開展考核評估工作及公布相關結果、表彰先進單位或先進個人、要求統計報送相關信息、啟用相關機構印章、開展培訓工作、自查和督查、聘任社會監督員、實施準備工作、開展活動和學習署名文章等內容。

根據設定的指標，課題組對所有研究數據進行了全面統計，并制作了工作表格，如下所示：