三、政府信息概念的比較研究

（一）比較基準

我們選中的比較基準是全球信息公開法評級體系。該評級體系系歐洲依申請公開（Europe Access Group）和加拿大法律和民主（Law & Democracy）兩大非政府組織于2011年9月28日（世界知情權日）推出。目前該評級體系被適用到全球102個國家和地區的信息公開法的評估當中。

全球信息公開法評級體系是通過諸多指標分析一國信息公開法與國際標準之間差距的完整系統。該指標圍繞知情權，設置了總分為150分，涵蓋七大方面權重不等的一級指標。該七大一級指標包括知情權（6分）、信息公開適用范圍（30分）、依申請公開程序（30分）、例外和拒絕（30分）、救濟機制（30分）、處罰和保護措施（8分）、信息公開推進措施（16分）。該評級體系當中的“信息公開適用范圍”一級指標和政府信息概念最為相關，可作為我們比較研究政府信息概念的基準。其中第5和第6指標最為直接。第5指標總分是4分，指標內容是知情權適用于由政府機關或代表政府機關擁有的不論存儲格式和制作主體的任何信息，該指標結合了產生主體、產生方式及存在形式這些要素界定政府信息。第6指標總分是2分，指標內容是申請人有權申請信息和文件，該指標就信息和文件針對公開對象進行了評估，具體指標評比見表1。

表1：全球信息公開評級體系中所涉政府信息概念指標

（二）三種立法模式

通過研讀全球信息公開評級體系的第5和第6兩個指標，縱觀這102個國家和地區，我們可以大體總結出針對信息公開法的適用對象方面的三種立法模式。一種是將信息公開的對象限定在“文件”的立法模式；另一種是將信息公開的對象限定在“信息”的立法模式；還有一種是將信息公開的對象擴充到“數據”模式。其中，“信息”的立法模式占大多數，有86個國家和地區，比例高達84.31%。“數據”模式是最新發展趨勢。

一是文件（Document or Record）的立法模式。有一部分國家和地區的信息公開法僅將信息公開的對象限定為文件而不包括信息，包括瑞典、幾內亞、科索沃、奧地利、葡萄牙、我國臺灣地區、意大利、丹麥、智利、挪威、日本、希臘等12個國家和地區，占比達到11.76%。這些國家和地區當中大部分的信息公開法律通過得較早，最早的是瑞典，通過了全球第一部信息公開法，時間可追溯到1766年。

二是信息（Information）的立法模式。信息的立法模式擴充了信息公開的對象，不僅僅限于文件，而且還包括文件當中的信息。大部分國家的立法模式屬于這種，新近立法的國家更是如此，我國也不例外。此種立法模式給實踐帶來的一個挑戰就是申請人是否有權向行政機關提出咨詢類申請，對此，各國信息公開法的分歧較大。個別國家較為明確地表示不允許，例如烏拉圭和厄瓜多爾^[3]。一些國家和地區立法并沒有明確表示不允許，但是實踐中卻認為立法當中暗含了申請人無權提出咨詢類申請的規定，包括喬治亞州^[4]、埃塞俄比亞^[5]、南非^[6]、韓國^[7]、美國^[8]和巴基斯坦^[9]。澳大利亞較為特殊，在其2010年修改信息公開法后就對正式的信息公開申請和非正式申請做了區分。這是源于其在過去實施過程中，大量的申請人申請的是關涉其個人的信息，為了降低這方面的申請量，信息專員鼓勵行政機關在申請進入正式的信息公開處理流程之前，就申請人的非正式申請先期進行處理。這種處理方式并不被信息公開法所禁止，處理方式也相對靈活，包括加工匯總提供申請人所需要的特定信息以及提供針對一個問題的答案。這可以認為是澳大利亞允許申請人提出咨詢類申請的例證，區別是該類申請屬于非正式申請，一般不進入信息公開處理程序。^[10]

另外，對于信息公開法是否要求行政機關為申請人制作新文件，津巴布韋^[11]、圭亞那^[12]和澳大利亞^[13]是三個特例，對行政機關設定了從電子文件當中制作新文件的要求。另外，少數國家如韓國^[14]、愛沙尼亞^[15]、阿塞拜疆^[16]和烏克蘭^[17]，對政府信息從產生過程角度提出了“履職”方面的要求，大多數國家信息定義當中并沒有這一限定條件。當然，這些國家更多將“履職”這方面的限定通過內部管理信息、過程性信息等政府信息公開例外的形式進行體現。對于信息公開法是否適用于實施前所制作或獲取的信息，圭亞那等少數國家對此有明確規定，^[18]大多數國家并沒有這方面的規定。

三是數據（data or dataset）的立法模式。這種立法模式的國家還屬少數。隨著大數據時代的來臨，一些國家的信息公開法也開始明確將數據這類原始信息包括在信息公開的對象范圍之內。這些國家有英國^[19]、烏克蘭^[20]、尼加拉瓜^[21]和吉爾吉斯斯坦^[22]四國。英國通過在其2012年通過的《保護自由法》第一百零二條對信息公開法第十一條和十九條進行了修改。修改的主要內容就是如果申請人申請的是數據集，并且希望以電子形式提供，行政機關有義務滿足申請人這一要求，為申請人開發利用所申請得到的數據集掃除知識產權許可和費用等方面的法律障礙。^[23]這代表了信息公開法最新立法趨勢，從而有利于促使信息公開法轉型升級，為數據開放服務。