二、政府信息概念現(xiàn)有研究述評(píng)

（一）現(xiàn)有研究概述

現(xiàn)有關(guān)于政府信息概念的研究大多圍繞四個(gè)方面展開(kāi)。一是對(duì)政府信息概念界定的重要性和難度方面的研究。王敬波教授在《中國(guó)行政管理》一文中認(rèn)為，政府信息的定義事實(shí)上成為決定政府信息公開(kāi)范圍的前提和基礎(chǔ)。她認(rèn)為《政府信息公開(kāi)條例》通過(guò)一個(gè)相對(duì)寬泛的政府信息定義為“公開(kāi)是常態(tài)，不公開(kāi)是例外”原則的發(fā)展創(chuàng)造了條件。也有學(xué)者認(rèn)為，界定申請(qǐng)公開(kāi)的適用對(duì)象是政府信息公開(kāi)制度的核心。這些事實(shí)和論述說(shuō)明了厘清政府信息概念十分重要，但同時(shí)也是個(gè)挑戰(zhàn)。最高人民法院李廣宇副庭長(zhǎng)在其《政府信息公開(kāi)判例百選》一書(shū)當(dāng)中就指出，司法審查中一個(gè)令人頭疼的問(wèn)題就是甄別形形色色的“政府信息”。

二是對(duì)實(shí)踐中所遇有關(guān)政府信息概念界定問(wèn)題的歸納總結(jié)。上海市法制辦在2012年開(kāi)展的《政府信息公開(kāi)條例》立法后評(píng)估工作當(dāng)中就指出，實(shí)施中的問(wèn)題包括民事信息、內(nèi)部信息、過(guò)程性信息、黨政混合信息、檔案信息、信訪信息這類信息和政府信息的區(qū)分存在難度。青島市中院在關(guān)于政府信息公開(kāi)訴訟案件審理問(wèn)題的調(diào)研當(dāng)中曾指出以下問(wèn)題：監(jiān)察建議信息、刑事執(zhí)法文件信息、內(nèi)部管理信息是否屬于政府信息，司法實(shí)踐中對(duì)獲取信息如何準(zhǔn)確理解。這些實(shí)踐問(wèn)題的提煉為理論研究提供了豐富素材。

三是對(duì)政府信息構(gòu)成要素的研究。基于實(shí)踐中所遇問(wèn)題，專家學(xué)者對(duì)政府信息構(gòu)成要素進(jìn)行了系統(tǒng)研究。基于我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第二條將政府信息界定為行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，研究中大多主張四要素說(shuō)。這四要素包括信息產(chǎn)生主體、產(chǎn)生過(guò)程、產(chǎn)生方式、存在形式。也有學(xué)者認(rèn)為，界定政府信息需要考慮信息主體、職責(zé)、來(lái)源和載體四個(gè)要素。四要素說(shuō)從《政府信息公開(kāi)條例》第二條的定義出發(fā)，基于字面含義進(jìn)行拆分后理解政府信息。也有學(xué)者主張五要素說(shuō)，包括信息擁有主體、信息性質(zhì)、信息產(chǎn)生方式、信息存在形式、所對(duì)應(yīng)權(quán)利，上海市法制辦就持這一說(shuō)。五要素相比四要素增加了一個(gè)所對(duì)應(yīng)權(quán)利，即強(qiáng)調(diào)公開(kāi)主要是公眾享有知情權(quán)的信息。最后還有三要素說(shuō)，即包括主體、內(nèi)容、形式三個(gè)方面，省略了信息產(chǎn)生方式。還有一種將產(chǎn)生過(guò)程和產(chǎn)生方式放在一起討論的三要素說(shuō)。

圍繞這些要素，大家都進(jìn)行了深入探討。對(duì)于產(chǎn)生主體、存在形式和產(chǎn)生方式，大家的認(rèn)識(shí)趨于一致。政府信息的主體為廣義的行政機(jī)關(guān)，不僅包括各級(jí)人民政府及其組成部門，還包括法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織。存在形式上，政府信息是以一定形式記錄、保存的信息，“一定形式”可以是紙質(zhì)文本，也可以是電子介質(zhì)，還可以是其他可感知的載體。產(chǎn)生方式包括制作或獲取，大家的分歧主要集中在產(chǎn)生過(guò)程，即對(duì)“履行職責(zé)”（以下簡(jiǎn)稱“履職”）的理解。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，履職可從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面進(jìn)行認(rèn)識(shí)。實(shí)踐中，履職常被作履行行政管理職責(zé)這種微觀理解。

（二）現(xiàn)有研究評(píng)介

現(xiàn)有研究尚有一些不足。一是在政府信息構(gòu)成要素上的認(rèn)識(shí)不夠統(tǒng)一。無(wú)論是四要素說(shuō)，還是五要素、三要素說(shuō)，哪一種更接近于實(shí)踐或者還有其他要素未被考慮到以及如何組合更為合理，我們難以評(píng)判。這就要求圍繞具體案例開(kāi)展實(shí)證研究，而不局限于從理論或字面上理解政府信息概念。

二是對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》第二條的理解是否全面，值得進(jìn)一步研究。該條的理解是否只有“非政府信息”這個(gè)視角，實(shí)踐過(guò)程中有沒(méi)有出現(xiàn)其他視角，比如大家常見(jiàn)的針對(duì)咨詢類申請(qǐng)的答復(fù)，第二條是否是可援引的法律依據(jù)，似乎沒(méi)有人對(duì)此進(jìn)行過(guò)回答。這就需要從實(shí)踐出發(fā)，探究條例第二條在實(shí)踐中的各種適用，進(jìn)行準(zhǔn)確的梳理分類后，作出相對(duì)準(zhǔn)確回答。

三是現(xiàn)有研究方法還有待創(chuàng)新。現(xiàn)有圍繞第二條政府信息定義的案例研究存在不全面的問(wèn)題，有的也僅從個(gè)案出發(fā)進(jìn)行探討，但是條例實(shí)施多年后，似乎需要更強(qiáng)有力的案例支撐。本研究試著從較為全面的案例分析當(dāng)中重新理解政府信息概念。基于易用性和完整性考慮，我們從Openlaw庫(kù)收錄的裁判文書(shū)中整理出涉及政府信息概念的874件最為相關(guān)案例，從而更為全面分析條例實(shí)施以來(lái)對(duì)規(guī)定在第二條中政府信息概念的具體理解。