二、政府信息概念現有研究述評

（一）現有研究概述

現有關于政府信息概念的研究大多圍繞四個方面展開。一是對政府信息概念界定的重要性和難度方面的研究。王敬波教授在《中國行政管理》一文中認為，政府信息的定義事實上成為決定政府信息公開范圍的前提和基礎。她認為《政府信息公開條例》通過一個相對寬泛的政府信息定義為“公開是常態，不公開是例外”原則的發展創造了條件。也有學者認為，界定申請公開的適用對象是政府信息公開制度的核心。這些事實和論述說明了厘清政府信息概念十分重要，但同時也是個挑戰。最高人民法院李廣宇副庭長在其《政府信息公開判例百選》一書當中就指出，司法審查中一個令人頭疼的問題就是甄別形形色色的“政府信息”。

二是對實踐中所遇有關政府信息概念界定問題的歸納總結。上海市法制辦在2012年開展的《政府信息公開條例》立法后評估工作當中就指出，實施中的問題包括民事信息、內部信息、過程性信息、黨政混合信息、檔案信息、信訪信息這類信息和政府信息的區分存在難度。青島市中院在關于政府信息公開訴訟案件審理問題的調研當中曾指出以下問題：監察建議信息、刑事執法文件信息、內部管理信息是否屬于政府信息，司法實踐中對獲取信息如何準確理解。這些實踐問題的提煉為理論研究提供了豐富素材。

三是對政府信息構成要素的研究。基于實踐中所遇問題，專家學者對政府信息構成要素進行了系統研究。基于我國《政府信息公開條例》第二條將政府信息界定為行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，研究中大多主張四要素說。這四要素包括信息產生主體、產生過程、產生方式、存在形式。也有學者認為，界定政府信息需要考慮信息主體、職責、來源和載體四個要素。四要素說從《政府信息公開條例》第二條的定義出發，基于字面含義進行拆分后理解政府信息。也有學者主張五要素說，包括信息擁有主體、信息性質、信息產生方式、信息存在形式、所對應權利，上海市法制辦就持這一說。五要素相比四要素增加了一個所對應權利，即強調公開主要是公眾享有知情權的信息。最后還有三要素說，即包括主體、內容、形式三個方面，省略了信息產生方式。還有一種將產生過程和產生方式放在一起討論的三要素說。

圍繞這些要素，大家都進行了深入探討。對于產生主體、存在形式和產生方式，大家的認識趨于一致。政府信息的主體為廣義的行政機關，不僅包括各級人民政府及其組成部門，還包括法律法規授權管理公共事務的組織。存在形式上，政府信息是以一定形式記錄、保存的信息，“一定形式”可以是紙質文本，也可以是電子介質，還可以是其他可感知的載體。產生方式包括制作或獲取，大家的分歧主要集中在產生過程，即對“履行職責”（以下簡稱“履職”）的理解。有一種觀點認為，履職可從宏觀、中觀和微觀三個層面進行認識。實踐中，履職常被作履行行政管理職責這種微觀理解。

（二）現有研究評介

現有研究尚有一些不足。一是在政府信息構成要素上的認識不夠統一。無論是四要素說，還是五要素、三要素說，哪一種更接近于實踐或者還有其他要素未被考慮到以及如何組合更為合理，我們難以評判。這就要求圍繞具體案例開展實證研究，而不局限于從理論或字面上理解政府信息概念。

二是對《政府信息公開條例》第二條的理解是否全面，值得進一步研究。該條的理解是否只有“非政府信息”這個視角，實踐過程中有沒有出現其他視角，比如大家常見的針對咨詢類申請的答復，第二條是否是可援引的法律依據，似乎沒有人對此進行過回答。這就需要從實踐出發，探究條例第二條在實踐中的各種適用，進行準確的梳理分類后，作出相對準確回答。

三是現有研究方法還有待創新。現有圍繞第二條政府信息定義的案例研究存在不全面的問題，有的也僅從個案出發進行探討，但是條例實施多年后，似乎需要更強有力的案例支撐。本研究試著從較為全面的案例分析當中重新理解政府信息概念。基于易用性和完整性考慮，我們從Openlaw庫收錄的裁判文書中整理出涉及政府信息概念的874件最為相關案例，從而更為全面分析條例實施以來對規定在第二條中政府信息概念的具體理解。