證券市場穿透式監(jiān)管的創(chuàng)新：綜合監(jiān)管機制

——以前海人壽的跨界“監(jiān)管穿透”案例為視角

王建平^[1]

摘要：保監(jiān)會“放開前端、管理后端”的監(jiān)管思路，誘惑了我國證券市場“土豪、妖精、害人精、強盜、野蠻人”的出現(xiàn)，對資本市場險資主動的“監(jiān)管穿透”第一步即協(xié)同監(jiān)管，前海人壽被扶持與被打壓的“監(jiān)管穿透”具有一定的正當(dāng)性，是被監(jiān)管主體“穿透抵觸”在綜合監(jiān)管合作博弈與非合作博弈缺失的背景下發(fā)生的。險資進入證券市場，要做“友好投資人”，需要“一行三會”等機構(gòu)、投資者、上市公司和社會公眾共同形成綜合性監(jiān)管模式，在合作監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管目標(biāo)下，作出險資入市的綜合監(jiān)管型“穿透選擇”：在證監(jiān)會《部門權(quán)力方案》落實中，將我國《資本市場監(jiān)管法》或《資本監(jiān)管法》綜合性監(jiān)管機制立法，納入國家立法規(guī)劃，并進行文化自信的補課。

關(guān)鍵詞：穿透監(jiān)管 協(xié)同監(jiān)管 綜合機制 友好投資人 立法補救

2015年2月16日，中國保監(jiān)會發(fā)出通知，按照“放開前端、管理后端”的監(jiān)管思路，廢除2007年開始執(zhí)行的《萬能保險精算規(guī)定》（簡稱《萬能險規(guī)定》），取消萬能險不超過2.5%的最低保證利率限制，將萬能險產(chǎn)品利率市場化，改由保險公司自行決定的政策。于是，萬能險產(chǎn)品這頭猛虎出了籠子，姚振華等保險業(yè)界從業(yè)者響應(yīng)號召，從實業(yè)挺進保險業(yè)，股災(zāi)時沖上火線成為接盤俠，保險資本成為眾望所歸的救市英雄，與王石大戰(zhàn)若干回合，^[2]被斥責(zé)為資本市場上的“野蠻人”。^[3]

2015年7月8日，中國保監(jiān)會《關(guān)于提高保險資金投資藍籌股票監(jiān)管比例有關(guān)事項的通知》（簡稱《險資監(jiān)管通知》），放寬保險資金投資藍籌股票監(jiān)管比例，將投資單一藍籌股票比例上限由5%調(diào)整為10%，投資權(quán)益類資產(chǎn)可進一步增持藍籌股票，不高于上季度末總資產(chǎn)的40%，更是保險業(yè)“監(jiān)管穿透”保險市場到了證券市場。2016年全國兩會期間，保監(jiān)會項俊波表態(tài)說，險資舉牌是二級市場普通的股票投資行為，國際上保險資金是重要的機構(gòu)投資者，舉牌越多我們證監(jiān)會主席劉士余是比較高興的。這種說法，似乎也是準(zhǔn)確的。

從2016年5月開始，中國保監(jiān)會就對萬能險業(yè)務(wù)量較大，特別是中短存續(xù)期產(chǎn)品占比較高的前海人壽、恒大人壽等9家公司開展了萬能險專項檢查，陸續(xù)出臺很多監(jiān)管規(guī)則，試圖彌補資金組織方面所存在的漏洞。2016年7月21日，項俊波公開表態(tài)：“少數(shù)公司進入保險業(yè)后，以高風(fēng)險方式做大業(yè)務(wù)規(guī)模，實現(xiàn)資產(chǎn)迅速膨脹，完全偏離保險保障的主業(yè)，蛻變成人皆側(cè)目的‘暴發(fā)戶’‘野蠻人’。”從鼓勵險資進入證券市場到監(jiān)管敲打，其“管理后端”的“監(jiān)管穿透”思路是值得肯定的。但是，與2016年1月5日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點方案》國辦發(fā)〔2015〕92號（2015年12月28日成文，簡稱《部門權(quán)力方案》）要求相比，卻距離甚為遙遠。

一、資本市場險資的主動“積極穿透”——服務(wù)實體經(jīng)濟的監(jiān)管理念被動回歸型“監(jiān)管穿透”

2017年全國兩會前夕，這個觀察中國政策走向的重要窗口時間，2月24日保監(jiān)會對前海人壽及董事長姚振華開出1份行政處罰書，姚振華被撤銷任職資格，并以禁止進入保險業(yè)10年，寶能系的姚振華猝然倒下。中國資本市場的分業(yè)監(jiān)管，終于以“其興也勃，其亡也忽”的“姚振華悲劇”^[4]驗證了“監(jiān)管穿透”的重要性、迫切性與必要性的同時，也為我國《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）的新一輪修訂，提出了綜合監(jiān)管機制創(chuàng)新建設(shè)必然性的要求。法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為，“權(quán)”與“責(zé)”這“兩張清單”是法治政府建設(shè)的一項重頭戲。2016年年初，國務(wù)院確定在國家發(fā)改委等7部門開展試點，并要求在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，適時建立國務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單制度。^[5]那么，我國資本市場監(jiān)管體制應(yīng)當(dāng)借鑒前海人壽跨界“監(jiān)管穿透”的教訓(xùn)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)即綜合性監(jiān)管職能的對接，證監(jiān)會的“放管服”改革工作，提升資本市場監(jiān)管在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，要與簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)和推動政府職能轉(zhuǎn)變等相關(guān)改革任務(wù)結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)推進，著力解決社會反映強烈的突出問題，讓公眾尤其是廣大證券市場的投資者切身感受到“放管服”改革，在資本市場監(jiān)管綜合監(jiān)管機制建設(shè)中的改革成效。^[6]

本來資本市場是一個統(tǒng)一的大市場，由于證券、保險、銀行和投資等各自的業(yè)務(wù)特點，而分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，實際上就有把一個明確統(tǒng)一的監(jiān)管理念，即“服務(wù)實體經(jīng)濟”的監(jiān)管理念，搞成了分割或者割裂的各自為戰(zhàn)的分業(yè)監(jiān)管理念。應(yīng)當(dāng)說，這種資本市場分割的監(jiān)管理念，對于資本市場與實體經(jīng)濟的關(guān)系定位而言，是非常有害的。理由是：金融或者資本市場要為實體經(jīng)濟服務(wù)，防止資本市場脫實向虛，這是我國中央政府劃定的一條政策紅線。比如，南玻A被稱為玻璃行業(yè)的“黃埔軍校”，其深圳蛇口工業(yè)六路的南玻總部路口聳立著一塊標(biāo)語“空談?wù)`國，實干興邦”。當(dāng)險資入市爭奪萬科這類房地產(chǎn)企業(yè)，監(jiān)管層尚靜觀其變。然而，在目睹“實干興邦”的南玻A的曾南團隊悲情離去，格力電器又被野蠻地敲門，高層的憂慮逐漸加深。^[7]資本市場如何不背離服務(wù)實體經(jīng)濟的初衷，如何防止資本為了“賺快錢”而腐蝕實體經(jīng)濟？這是采用資本市場險資主動“積極穿透”型監(jiān)管，通過處罰“野蠻人”從而讓服務(wù)實體經(jīng)濟的監(jiān)管理念，被動地回歸到“監(jiān)管穿透”^[8]第一步，即協(xié)同監(jiān)管的可喜一步。

2016年12月3日，格力電器董事長兼總裁董明珠對格力被寶能舉牌表態(tài)：“如果有人要成為中國制造的破壞者，他們就會成為罪人。”^[9]繼而，證監(jiān)會劉士余主席也痛批險資無序肆意舉牌者，是“土豪、妖精、害人精、強盜、野蠻人”。應(yīng)當(dāng)說，證監(jiān)會負責(zé)人的這一表態(tài)性的申斥，表達了證券市場運行監(jiān)管一段時間以來被“趟渾水”的強烈不滿。當(dāng)然，也意味著證監(jiān)會與保監(jiān)會在“野蠻人”行為監(jiān)管方面的合作契機的到來。2016年12月9日，中央政治局會議上，提到資本“脫實向虛”令實體經(jīng)濟發(fā)展面臨更多挑戰(zhàn)，會議釋放提振產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要信號：“一些領(lǐng)域金融風(fēng)險顯現(xiàn)”，強調(diào)要“大力振興實體經(jīng)濟”。后來的“2017年中央經(jīng)濟工作會議”提出：要把防控金融風(fēng)險放到更加重要的位置，下決心處置一批風(fēng)險點，著力防控資產(chǎn)泡沫，提高和改進監(jiān)管能力，確保不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

為此，筆者有理由認為：我國資本市場開放的近40年里，為什么資本市場的監(jiān)管一直擺脫不了“政策市”和“新興+轉(zhuǎn)軌”的影子？實際上，很大程度上是我國資本市場上的相關(guān)資本，沒有找準(zhǔn)自己的定位，也沒有把證券市場定位為實體經(jīng)濟服務(wù)的“服務(wù)型市場”，而是自己獨立發(fā)展或者任性成長，誤以為證券市場的基本規(guī)律就是“我的錢，想干什么我做主”。從上市公司這一非常重要的市場主體，到相關(guān)證券品種的供給者，再到市場監(jiān)管者和各種各類中介機構(gòu)，以及形形色色的投資者等等，都想通過證券市場賺錢，卻不想為證券市場的“服務(wù)功能”的養(yǎng)成，添磚加瓦。尤其是，我國資本市場的培育，是在欠缺資本市場誠信文化建設(shè)補課的基礎(chǔ)上，被各方市場主體“以營利為目的”所蒙蔽，而形成了欠缺“制度自信”、“文化自信”即“四個自信缺兩”的分業(yè)監(jiān)管制度設(shè)計缺陷。^[10]應(yīng)當(dāng)說，這大抵是我國證券市場功能設(shè)計中，從為國企改制提供保障的偏差，到后端監(jiān)管為主理念造成的惡果。

2001年2月16日，以中國證監(jiān)會《關(guān)于同意成都托普科技股份有限公司發(fā)行境外上市外資股的批復(fù)》證監(jiān)國合字〔2001〕4號文同意托普科技到香港創(chuàng)業(yè)板發(fā)行境外上市外資股開始，托普軟件繼而收購國有法人股，入主長征機床股份有限公司。托普軟件這個由國企改制上市公司，經(jīng)過重組成為私企的證券市場上的“一面旗幟”，竟然可以在證券監(jiān)管機構(gòu)的眼皮底下造假，而監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管不力，讓市場上的散戶投資者損失慘重，最后退市了事就是“事后監(jiān)管”或者“分業(yè)監(jiān)管”的慘痛教訓(xùn)之例。后來，托普軟件的宋如華自己則以合同欺詐身陷囹圄，為我國證券市場的監(jiān)管功能設(shè)計偏差，濃濃地注解了一筆！那么，我國的政府主導(dǎo)型股市，何時脫離證券市場功能設(shè)計的“服務(wù)功能”缺失之窘境，并不是簡單的處罰“野蠻人”被動回歸“監(jiān)管穿透”就能解決的問題，而是一個非常嚴肅的資本市場綜合監(jiān)管機制構(gòu)建的急迫而又重大的理論與實踐課題。

二、前海人壽被扶持與被打壓的機制“監(jiān)管穿透”的正當(dāng)性

2016年12月13日，項俊波發(fā)表講話重申：實體經(jīng)濟是我國的立國之本。于是，中國保監(jiān)會痛下狠手處置萬能險產(chǎn)品及其險資的資本市場行為，導(dǎo)致前海人壽等保險新貴“經(jīng)脈俱斷，武功盡廢”。2017年2月22日，項俊波再次強調(diào)：“保險市場就必須遵守保險監(jiān)管的規(guī)矩，就必須承擔(dān)保險業(yè)對社會、對實體經(jīng)濟、對人民群眾的社會責(zé)任，否則，我們就要堅決把它驅(qū)逐出保險業(yè)。”“絕不能把保險辦成富豪俱樂部，更不容許保險被金融大鱷所借道和藏身。”兩日后，即2017年2月24日前海人壽及姚振華被處罰，姚振華被驅(qū)逐出保險業(yè)。^[11]那么，姚振華會不會是最后一個先被監(jiān)管層扶持而后被監(jiān)管層打壓，并強力驅(qū)逐的資本市場上的人士呢？

應(yīng)當(dāng)說，前海人壽尤其是姚振華被頂格處罰，表面上看，是前海人壽及其姚振華觸犯監(jiān)管規(guī)則，理所當(dāng)然。但是，不容忽視的前置事實是，中國保監(jiān)會《萬能險規(guī)定》《險資監(jiān)管通知》前后出臺，讓2015年中國證券市場經(jīng)歷了前所未有的股災(zāi)。換句話說，這場股災(zāi)的政策供給性誘導(dǎo)，便是這兩個具有導(dǎo)向性的政策文件的面世。于是，便誕生了具有中國特色的資本市場上的“險資扶持”后成為“野蠻人”的現(xiàn)象，^[12]以及中國證監(jiān)會主席隔空喊“土豪、妖精、害人精、強盜、野蠻人”后，處理“野蠻人”的潛臺詞。這樣，便有了中國保監(jiān)會和中國證監(jiān)會在資本市場上“監(jiān)管打架”的奇特現(xiàn)象發(fā)生。應(yīng)當(dāng)說，這是我國資本市場上分業(yè)監(jiān)管的挽歌，也是前海人壽和姚振華帶給我國資本市場統(tǒng)一監(jiān)管或者綜合監(jiān)管模式必須要創(chuàng)新的血的啟示：對保險行業(yè)模式的選擇，將會產(chǎn)生重大的影響，激進的“資產(chǎn)驅(qū)動模式”或?qū)⒂纱硕K結(jié)，保險行業(yè)回歸保障本源，即“保險姓保”更為確信真切，資金全面監(jiān)管時代來臨。

從某種意義上看，保險資金“變性”不姓保，并不是獨此一家，證券市場上，上市公司過度融資、概念炒作、短期套利等亂象，讓“金跑鞋”成為屢試不爽的秘籍，讓全社會多了更多的投機氛圍和心態(tài)，而少了為實體經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的文化與理念。雖然，2017年3月1日，前海人壽針對保監(jiān)會發(fā)出的罰單，公告稱目前公司經(jīng)營情況一切正常；公司將堅持“保險姓保”，深入服務(wù)實體經(jīng)濟，做市場的友好投資者和長期投資者，為保險行業(yè)健康發(fā)展和實體經(jīng)濟發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻。^[13]但是，這種表態(tài)還不是實際的現(xiàn)實，在我國“資金全面監(jiān)管時代”到來的時候，需要認真分析和檢討的是，我國《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）、《證券法》與《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）在金融監(jiān)管體制方面的“分業(yè)監(jiān)管”之弊端的革除，與綜合監(jiān)管體制的審慎推出。

從我國《保險法》第8條的規(guī)定看，保險業(yè)和銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，保險公司與銀行、證券、信托業(yè)務(wù)機構(gòu)分別設(shè)立。對于保監(jiān)會而言，我國《保險法》第152條、第154條和第157條分別規(guī)定了其履行職責(zé)的與保險公司董事、監(jiān)事和高級管理人員“監(jiān)管談話”“履責(zé)措施”^[14]保監(jiān)會與證監(jiān)會、中國人民銀行、銀監(jiān)會等建立監(jiān)管信息共享機制的規(guī)則。我國《商業(yè)銀行法》第10條、第61條則規(guī)定，商業(yè)銀行依法接受銀監(jiān)會的監(jiān)管，法律規(guī)定有關(guān)業(yè)務(wù)接受保監(jiān)會、證監(jiān)會監(jiān)管的，依照其規(guī)定處理；同時，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)向銀監(jiān)會、中國人民銀行報送資產(chǎn)負債表、利潤表及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料等。根據(jù)我國《證券法》第6條～第8條、第178條～第179條和第185條規(guī)定，證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，中國證監(jiān)會對全國證券市場集中統(tǒng)一監(jiān)管；依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實行自律性管理；中國證監(jiān)會依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行，并履行法定職責(zé)；^[15]中國證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)與保監(jiān)會、銀監(jiān)會和中國人民銀行等建立監(jiān)督管理信息共享機制。與此同時，《中國人民銀行法》第9條、第31條和第35條規(guī)定，由國務(wù)院建立我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，中國人民銀行依法監(jiān)測金融市場運行情況，對金融市場實施宏觀調(diào)控，促進其協(xié)調(diào)發(fā)展；中國人民銀行履責(zé)中，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機構(gòu)^[16]報送資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料等。中國人民銀行應(yīng)當(dāng)和中國銀監(jiān)會、中國保監(jiān)會和中國證監(jiān)會建立監(jiān)管信息共享機制。

由此言之，前海人壽被扶持與被打壓的機制“監(jiān)管穿透”的正當(dāng)性又是缺乏的。那就是，中國保監(jiān)會《萬能險規(guī)定》《險資監(jiān)管通知》的前后出臺，并沒有在監(jiān)管信息共享機制層面，取得中國證監(jiān)會、中國銀監(jiān)會和中國人民銀行的知情權(quán)和監(jiān)管職責(zé)方面的共識，從而，形成一種共享機制和共同監(jiān)管機制。從而，有效控制前海人壽這類保險公司，攜帶巨量保險業(yè)務(wù)資金，進入證券市場，改變“保險姓保”的性質(zhì)，而讓“保險姓證券”。前海人壽的深刻教訓(xùn)在于，中國保監(jiān)會未經(jīng)啟動“監(jiān)管信息共享機制”而單獨冒進，從而導(dǎo)致2015年中國證券市場發(fā)生股災(zāi)。從這個層面看，在我國的“分業(yè)監(jiān)管”的法律效用，已經(jīng)被消耗殆盡，應(yīng)該考慮廢止這種“分業(yè)監(jiān)管”而啟動綜合監(jiān)管機制的建設(shè)。

三、被監(jiān)管主體的“穿透抵觸”——綜合監(jiān)管合作博弈與非合作博弈

應(yīng)當(dāng)說，劉士余任職中國證監(jiān)會時，90天內(nèi)我國股市17次千股跌停，從6000多點跌到2638點，等待著新主席進行股災(zāi)之后的“災(zāi)后重建”A股市場慘象。那時，險資入市救市的事跡或者實踐，在2016年兩會時，是得到了保監(jiān)會主席項俊波肯定的。而A股市場已經(jīng)擺脫危局時過境遷之際，對險資進入證券市場的要求，當(dāng)然有所改變。于是，要求險資做“友好投資人”，分散投資并且不干預(yù)上市公司的運營。表面上看，這種要求是合理、合規(guī)和合法的。然而，在這點上前海人壽的集中投資，是不符合要求的；而恒大人壽的險資在證券市場上快進快出，也是有問題的。不過，在當(dāng)時，可以“穿透監(jiān)管”的保監(jiān)會和證監(jiān)會，都并無相關(guān)的禁止性規(guī)定。于是，監(jiān)管主體的“穿透監(jiān)管”就出了沒有規(guī)則的事后監(jiān)管，又陷入了“事后監(jiān)管”的窠臼。

按照道理，對前海人壽、恒大人壽的處罰依據(jù)，應(yīng)該是險資在股票買賣過程中是否存在違規(guī)違法行為，而不是在劉士余“土豪、妖精、害人精、強盜、野蠻人”的“遞進式”罡言罡語^[17]之后，立即就有了保監(jiān)會的殺伐型處罰。也就是說，保監(jiān)會事后處罰的險資違規(guī)行為，與現(xiàn)在的“友好投資人”，分散投資并且不干預(yù)上市公司運營的政策要求無關(guān)，而是存在于保險業(yè)務(wù)范疇內(nèi)的違規(guī)行為，目的是限制險資對股票市場的投資。那么，為什么以前不進行處罰呢？民營險資積極參與我國A股救市的行為，理應(yīng)受到肯定，其保險業(yè)務(wù)范疇內(nèi)存在的違規(guī)問題，不應(yīng)該株連其股票投資。理由是，在中小投資者看來，現(xiàn)在對民營險資的處罰有點過河拆橋的意味，讓人想起了“狡兔死，走狗烹；飛鳥盡，良弓藏”的典故。^[18]從長遠來看，保險資金投資股市在我國是大勢所趨，作為重要的機構(gòu)投資者，保險公司應(yīng)加強專業(yè)投資能力養(yǎng)成，優(yōu)中選優(yōu)并負責(zé)任地挑選優(yōu)質(zhì)上市公司進行證券投資，從而，引導(dǎo)A股市場步入價值投資和理性投資階段，這才是保險資金入市應(yīng)有的作為。^[19]

總體上看，迄今為止我國資本市場的發(fā)展仍不成熟，市場內(nèi)在的脆弱性和復(fù)雜性不可低估。加強證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會，以及中國人民銀行等金融部門之間的監(jiān)管協(xié)作，建立資本流動數(shù)據(jù)交換和業(yè)務(wù)實質(zhì)認定機制，組成聯(lián)合小組，進行“穿透式監(jiān)管”，以及資本市場的違規(guī)違法行為整治，是非常必要的。也就是說，前海人壽、恒大人壽在被處罰之前，保監(jiān)會的“穿透+共享+綜合機制=有效監(jiān)管”，應(yīng)綜合資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向等全流程信息采取“穿透式監(jiān)管”方法，透過表面判定險資的業(yè)務(wù)本質(zhì)屬性、監(jiān)管職責(zé)和應(yīng)遵循的行為規(guī)則與監(jiān)管要求，在監(jiān)管上要看到最終投資人和融資人，只有這樣，才可以分清楚投資人應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，才能夠真正地落實投資人適當(dāng)性原則，縮短風(fēng)險鏈，減少系統(tǒng)性風(fēng)險。繼而，成為資本市場綜合監(jiān)管機制構(gòu)建中，合作監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管的充分必要性。而這種必要性，在遇到被監(jiān)管主體的“穿透抵觸”時，就需要以綜合監(jiān)管的合作博弈，克服非合作博弈帶來的市場監(jiān)管混亂，或者險資從“土豪”到“妖精”，再到“害人精”，又到“強盜”進而“野蠻人”的“遞進式”進化或者發(fā)展。也就是說，“穿透式”監(jiān)管方式，要透過表面現(xiàn)象看清險資業(yè)務(wù)的實質(zhì)，把保險資金包括其他任何證券資本的來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透聯(lián)接起來，綜合全流程信息來判斷業(yè)務(wù)性質(zhì)，并執(zhí)行相應(yīng)的資本監(jiān)管的規(guī)定。由此而言，穿透式監(jiān)管所應(yīng)當(dāng)遵循的“實質(zhì)重于形式”原則，表現(xiàn)為一種功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，是深化依法全面從嚴監(jiān)管，維護證券市場秩序，不斷提升證監(jiān)會證券市場監(jiān)管能力，守住不發(fā)生證券市場系統(tǒng)性風(fēng)險底線的關(guān)鍵。強化證券市場的“穿透式監(jiān)管”，有效遏制股權(quán)管理中的違規(guī)行為，不僅需要跨行業(yè)資本管理新規(guī)的意在“穿透式監(jiān)管”的合作監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管，而且，更重要的是構(gòu)建我國的綜合監(jiān)管體制，盡快改變“分業(yè)監(jiān)管”造成的“監(jiān)管死角”或者“監(jiān)管職能分割”局面。從我國資本市場的法治層面來說，資本監(jiān)管行業(yè)缺乏統(tǒng)一的上位法^[20]是監(jiān)管風(fēng)險的根本。因此，將我國《資本市場監(jiān)管法》或者《資本監(jiān)管法》的綜合性監(jiān)管機制的立法納入國家“十三五”立法規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)是重中之重。

劉士余稱，他花了較長時間了解我國的資本市場，對這個市場中的各種亂象感到很震驚。因此，他用比較簡單、貼切、大家都能懂的詞，給每一個亂象貼上標(biāo)簽。“野蠻人”“強盜”“妖精”“害人精”“大鱷”“土豪”等這些人，往往披著合法的外衣，打著證券法律制度的擦邊球，在資本市場上巧取豪奪，侵蝕廣大中小投資者的合法權(quán)益。“證監(jiān)會的職能是監(jiān)管，能坐視不管嗎？”“空談?wù)`國，實干興邦”，資本市場發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)沒有容易的改革，都是需要啃的“硬骨頭”，但是，也有具備有利的外部環(huán)境即社會各界的共識。在改革問題上，看準(zhǔn)了的改革、市場發(fā)展急需的改革，將堅定不移地去做。比如，對投資者適當(dāng)性管理的高度重視，對上市公司的治理準(zhǔn)則進行修訂等。劉士余表示：“公司治理是一種文化、一種理念，是一種制度安排，也是一種運作機制。”^[21]2017年2月28日，習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第15次會議上強調(diào)：防控金融風(fēng)險，要加快建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，加強宏觀審慎監(jiān)管，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險。要及時彌補監(jiān)管短板，做好制度監(jiān)管漏洞排查工作，參照國際標(biāo)準(zhǔn)，提出明確要求。要堅決治理市場亂象，堅決打擊違法行為。要通過體制機制改革創(chuàng)新，提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力和水平。那么，建立我國的資本市場的綜合監(jiān)管機制，就成為理所當(dāng)然的舉措了。

“股神”巴菲特在資本市場上，其長期收益遠遠超過國內(nèi)任何一家險資大鱷。但是，巴菲特卻鮮有被爭議，從來不被視為“野蠻人”，而是成為全球價值投資的引領(lǐng)者。那么，與國內(nèi)的險資大鱷相比，差異為何如此天上地下？比較而言，最近半個世紀(jì)以來，美國股市已經(jīng)走過“機構(gòu)——個人”博弈的證券市場階段，演變?yōu)橐詸C構(gòu)投資者為主導(dǎo)的“機構(gòu)——機構(gòu)”博弈的證券市場階段。盡管，通過證券投資成為許多上市公司的大股東，但是，巴菲特卻“放權(quán)不放任”，基本上不參與被投資上市公司的具體經(jīng)營，而是聘請行業(yè)能手負責(zé)管理。只是，在該上市公司需要作出重大決策時，比如收購合并時才實際參與決策，最終，每每達到了股東和管理層的共贏。而國內(nèi)的險資大鱷入市，在2015、2016兩年就接連爆出南玻A高管集體出走、萬科A管理層對決新大股東等等事件。客觀地說，如果這些績優(yōu)上市公司的管理層連飯碗都保不住，必然會造成上市公司的動蕩乃至公司運行與經(jīng)營業(yè)績的衰退，最終，對實體經(jīng)濟產(chǎn)生掏空效應(yīng)，從而導(dǎo)致股市炒作，也就成為無本之木、無源之水。^[22]由此而言，“穿透監(jiān)管”的保監(jiān)會和證監(jiān)會如果連這一點都無法“穿透”或者“穿透”理解，那么，合作監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管層面的“穿透抵觸”就會必然發(fā)生。

我國行政主導(dǎo)的資本市場監(jiān)管體系，缺乏開放性和公眾參與性，行政監(jiān)管主體在監(jiān)管金融資本市場的過程中，過度依賴其內(nèi)部監(jiān)管體系，沒有充分發(fā)揮中小投資者的作用，沒有充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，尤其是沒有充分發(fā)揮協(xié)同監(jiān)管和合作監(jiān)管的功能作用，從而使資本市場的監(jiān)管出現(xiàn)了嚴重的顧此失彼現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)說，資本市場監(jiān)管不僅僅是證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會和中國人民銀行這些“一行三會”等監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任，同時，也是社會即投資者、上市公司和社會公眾的責(zé)任，所以，建立全民性的監(jiān)管模式即綜合性監(jiān)管模式勢在必行。^[23]

四、余論：險資入市的綜合監(jiān)管型“穿透選擇”

現(xiàn)在，我國A股市場已經(jīng)度過了股災(zāi)危機和險資“野蠻人”危機。顯然，證監(jiān)會、保監(jiān)會等監(jiān)管部門或許不再希望有過多的險資入市，所以，不在乎民營險資會怎么想。但是，就險資在證券市場的存在而言，“國家隊”的保險資本還沒有退出證券市場，到時候，恐怕還需要民營險資在遇到運營的困境時，助其一臂之力。因此，監(jiān)管層不能對民營險資在需要的時候，召之讓其即來，而在不需要的時候，揮之讓其速去，這在資本市場的監(jiān)管規(guī)范上，似乎就存在著規(guī)則缺失和規(guī)則攻擊層面上的協(xié)同供給與合作供給的問題。換句話說，綜合性監(jiān)管層面上，協(xié)同規(guī)定險資不得實際控制上市公司，要做“友好投資人”，只要有規(guī)定在先，其實并無不可。^[24]

因此，證券監(jiān)管新理念即綜合監(jiān)管理念，包括合作監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管，以及監(jiān)管機制創(chuàng)新即綜合性資本市場監(jiān)管機制，需要觀念的轉(zhuǎn)變和理念的更新。同時，也需要將我國《資本市場監(jiān)管法》或者《資本監(jiān)管法》綜合性監(jiān)管機制的立法，很快納入國家立法規(guī)劃之中。從而，惟有法治，才可以避免“穿透式監(jiān)管”過程中，監(jiān)管機構(gòu)合作不力、配合不足，發(fā)生監(jiān)管中的“穿透抵觸”現(xiàn)象，尤其是前海人壽、恒大人壽等被處罰后，實務(wù)界發(fā)出雜音的情形出現(xiàn)。在這一點上，作者寄希望于中國證監(jiān)會在《部門權(quán)力方案》落實過程中，真正能捋出我國資本市場上資本運行監(jiān)管的綜合體制的道道來。唯有如此，才可能讓我國證券市場的法治精神清風(fēng)徐來。

還有，我國資本市場的功能監(jiān)管、行為監(jiān)管和“穿透式監(jiān)管”的學(xué)理研究、法治研究，以及文化研究，是需要認真補課的。按照“四個自信”的要求，從歷史創(chuàng)造厚度上，彰顯中國特色社會主義文化的證券市場依據(jù)，^[25]應(yīng)當(dāng)是證券法學(xué)界人士的歷史使命。這個使命本身，就是要求針對我國資本市場運動的社會主義制度特點，開拓資本運動、資本監(jiān)管尤其是協(xié)同監(jiān)管和合作監(jiān)管的綜合性法治機制的研究，并拿出高水平的研究成果，為我國《證券法》的新一輪修訂，以及我國《資本市場監(jiān)管法》或者《資本監(jiān)管法》的頒行，特別是注冊制的順利推出，貢獻智慧。

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[1] 王建平，四川大學(xué)法學(xué)院教授。

[2] 中國保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，2015年萬能險保費收入達到7647億元，萬能險保費占總保費比例從2005年的6%提升至2015年的32%，保費增速達到95.2%。截至2016年11月，萬能險保費規(guī)模已經(jīng)達到1.1萬億元，占人身險保費規(guī)模的34.0%，占據(jù)1/3天下。

[3] 2011年10月，項俊波執(zhí)掌中國保監(jiān)會.自2012年伊始，啟動新一輪保險業(yè)市場化改革，在多個場合，項俊波反復(fù)聲稱：險資要促進資本市場的長期發(fā)展.后來的實踐和整個資本市場的變化，似乎也證明了此言不虛。只是，在我國資本市場的監(jiān)管方面，卻一再證明分業(yè)監(jiān)管的弊端明顯，痼疾叢生，亟待從根本上改變監(jiān)管模式。

[4] 前海人壽因編制提供虛假資料及違規(guī)投資非藍籌股票、辦理T+0結(jié)構(gòu)性存款業(yè)務(wù)、認購管理人資質(zhì)不符合監(jiān)管要求的股權(quán)投資基金、未按規(guī)定披露基金管理人資質(zhì)、部分項目公司借款未提供擔(dān)保等違規(guī)運用保險資金行為，違反我國《保險法》規(guī)定，時任前海人壽董事長姚振華被撤銷任職資格并禁入保險業(yè)10年；前海人壽合計被罰80萬元，另外6人因違規(guī)利用保險資金的行為，合計被罰款56萬元。

[5] 張 璁、魏本貌等：“步履堅實建設(shè)法治政府”，載《人民日報》2017年3月5日。

[6] 國務(wù)院辦公廳：《國務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點方案》國辦發(fā)〔2015〕92號，2015年12月28日。三、組織實施，（九）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

[7] 中國南玻集團股份有限公司（簡稱“南玻集團”）成立于1984年，為中外合資企業(yè)。1992年2月，公司A、B股在深交所上市，是我國最早的上市公司之一。經(jīng)過20多年發(fā)展，南玻集團資產(chǎn)規(guī)模超過100億元，員工近萬人，是中國玻璃行業(yè)和太陽能行業(yè)最具競爭力和影響力的大型企業(yè)集團，總部位于深圳蛇口，在澳洲、中東和香港設(shè)有子公司。南玻集團十大生產(chǎn)和原材料基地，分別位于深圳、東莞、廣州、成都、天津、廊坊、吳江、宜昌、海南文昌、四川江油等地，形成兩大完整產(chǎn)業(yè)鏈：南玻集團從1996年開始節(jié)能玻璃研發(fā)和生產(chǎn)，成為最早的低輻射節(jié)能玻璃制造商，培育和南玻A引導(dǎo)中國的節(jié)能玻璃市場，參與多項節(jié)能建筑、節(jié)能產(chǎn)品的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和制定與修訂；隨著產(chǎn)品的不斷創(chuàng)新和產(chǎn)能的擴大，南玻集團一直是國內(nèi)最大的節(jié)能玻璃供應(yīng)商。

[8] “穿透式監(jiān)管”是金融監(jiān)管領(lǐng)域一個新名詞，簡單理解為：透過現(xiàn)象看本質(zhì)，要求信息披露更進一層.特別在資產(chǎn)重組，上市公司定向增發(fā)和互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，各類資管計劃、基金產(chǎn)品、投資公司以及私募等“金主”涉足定增募資，機構(gòu)投資者在定增項目中，相關(guān)認購方信息披露不充分，不少自然人借此隱身幕后完成“資本狩獵”。這種“隱身術(shù)”，讓投資者很難了解認購者真實身份，為內(nèi)幕交易、關(guān)聯(lián)方認購、隱形舉牌等提供了灰色空間，特別是資管計劃背后資金的真實來源難以追溯，難以排除部分違規(guī)資金借此入市的可能。在依法監(jiān)管、從嚴監(jiān)管、全面監(jiān)管的大背景下，穿透式監(jiān)管要求：除定增項目認購方要披露出資人外，私募管理辦法也要求對私募基金投資者進行審核，以穿透核查最終投資者是否為合格投資者，按照風(fēng)險可隔離、風(fēng)險可計量、投資者可承受的監(jiān)管路徑設(shè)計，把資金來源、中間環(huán)節(jié)與最終投向穿透連接起來，按照“實質(zhì)重于形式”的原則甄別業(yè)務(wù)性質(zhì)，根據(jù)業(yè)務(wù)功能明確監(jiān)管規(guī)則，以詳盡的信息披露代替語焉不詳，目的是讓最終出資方無所遁形，讓投資者能更真實地了解項目情況的監(jiān)管模式。

[9] 保險資金，習(xí)慣被市場人士和監(jiān)管機構(gòu)認定為穩(wěn)定股市的“定海神針”。南玻A一位前高管說過，企業(yè)發(fā)展需要資本的支持。資本市場為南玻實體經(jīng)濟輸血供氧，企業(yè)以市場業(yè)績反哺投資人，是南玻一直推崇的產(chǎn)融結(jié)合模式。“但是，如果資本進來后謀求控制權(quán)，到底是要做大實業(yè)，還是別有所圖，這就是企業(yè)家擔(dān)憂的事情。”這大抵是我國資本市場綜合監(jiān)管體制所要考慮的重大問題。

[10] 習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上明確提出：中國共產(chǎn)黨人“堅持不忘初心、繼續(xù)前進”，就要堅持“四個自信”即“中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”。他強調(diào)，“文化自信，是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信”。參見馮鵬志：“從‘三個自信’到‘四個自信’——論習(xí)近平總書記對中國特色社會主義的文化建構(gòu)”，載《學(xué)習(xí)時報》2016年7月7日，第A1版。

[11] 保監(jiān)會處罰的具體內(nèi)容：（1）前海人壽編制提供虛假資料的行為，罰款50萬元；（2）給予姚振華撤銷任職資格并禁止進入保險業(yè)10年；（3）前海人壽違規(guī)運用保險資金，罰款30萬元；（4）對李明警告并罰款8萬元，對游海警告并罰款8萬元，對程靖剛警告并罰款10萬元，對李濟偉警告并罰款10萬元，對黃皓警告并罰款10萬元，對孫磊警告并罰款10萬元。

[12] 截至2016年8月統(tǒng)計，恒大人壽持有9只個股，安邦保險持有15只，前海人壽則持有28只個股，僅這3家險企即持有52只個股。于是，埋下了保險資本任性證券市場的伏筆。應(yīng)當(dāng)說，這是一個我國分業(yè)監(jiān)管體制下，非常惡劣的錯誤嘗試與深刻教訓(xùn)的個案。

[13] 保監(jiān)會最新數(shù)據(jù)顯示：2017年1月份，前海人壽實現(xiàn)原保險保費收入77.63億元，保戶投資款新增交費2178.48萬元；2016年同期實現(xiàn)原保險保費收入33.55億元，保戶投資款新增交費96.48億元。資料來源：陳冬生：“前海人壽回應(yīng)保監(jiān)會處罰：做市場的友好投資者”，載《證券時報》2017年3月3日，第A06版。

[14] 我國《保險法》第154條規(guī)定，保監(jiān)會履行職責(zé)法定措施有：（1）現(xiàn)場檢查；（2）違法現(xiàn)場調(diào)查取證；（3）詢問當(dāng)事人及與被調(diào)查事件有關(guān)單位和個人；（4）查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件有關(guān)財產(chǎn)權(quán)登記資料；（5）查閱、復(fù)制有關(guān)單位和個人的財務(wù)會計資料及其他相關(guān)文件和資料，并依法封存；（6）查詢涉嫌違法經(jīng)營單位和個人銀行賬戶；（7）申請法院凍結(jié)或查封涉案財產(chǎn)或者重要證據(jù)。

[15] 我國《證券法》第179條規(guī)定，證監(jiān)會履行的職責(zé)有：（1）制定市場監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則并行使審批或核準(zhǔn)權(quán)；（2）證券發(fā)行、上市、交易、登記、存管、結(jié)算進行監(jiān)管；（3）依法對證券業(yè)務(wù)活動進行監(jiān)管；（4）制定從事證券業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則并實施；（5）監(jiān)督檢查證券發(fā)行、上市和交易信息披露；（6）對證券業(yè)協(xié)會活動進行指導(dǎo)和監(jiān)督；（7）對證券市場監(jiān)管違法行為進行查處；（8）其他。

[16] 我國《中國人民銀行法》第52條規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)是在我國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行、城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社等吸收公眾存款的金融機構(gòu)、政策性銀行，還有金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司、財務(wù)公司、金融租賃公司，以及銀監(jiān)會批準(zhǔn)的其他金融機構(gòu)。

[17] “罡言罡語”為作者生造的一個詞語.其中，“罡”gāng，四正為罡，心四正：道正、德正、法正、智正；身有四正：體正、氣正、精正、神正；言有四正：語正、聲正、韻正、音正；行有四正：即行立坐臥皆正。此處，比喻劉士余對險資進入證券市場后的“土豪、妖精、害人精、強盜、野蠻人”的批評。

[18] 胡東輝：“民營險資遭貶受限有隱憂”，載《證券市場紅周刊》2017年第14期，http：//news.hongzhoukan.com/17/0303/hl235031.html，2016年12月30日最后訪問。

[19] 何廣鋒：“10年禁入保險業(yè)！姚振華竟是被這個‘妖精’害了”，蘇寧財富資訊，http：//mt.sohu.com/business/d20170302/127643979_371463.shtml，2016年12月30日最后訪問。

[20] 江聃：“跨行業(yè)資管新規(guī)，意在穿透式監(jiān)管防范風(fēng)險”，載《證券時報》2017年2月23日第A01版。

[21] 恒大人壽的險資，2016年9、10月間在證券市場上的快進快出，確實有點過分。但是，鑒于保監(jiān)會\\證監(jiān)會在這方面并沒有明確的禁止性規(guī)定。因此，這種快進快出的“野蠻人”資本市場行為，并不違規(guī)。如果，現(xiàn)在對這類行為進行限制并追究其法律責(zé)任，完全可以先修改相關(guān)的法律法規(guī)和政策，并作出相應(yīng)的具體規(guī)定。由此而言，中國保監(jiān)會對前海人壽、恒大人壽等險資行為的曲線處罰，必然會影響民營險資入市的積極性，也對整個資本市場的監(jiān)管不利。

[22] 張俊鳴：“全球最大‘險資’：巴菲特為什么沒有成為‘野蠻人’？”，載《證券市場紅周刊》2017年第14期。

[23] 喬新生：“金融市場監(jiān)管需要全社會參與”，載《證券時報》2017年3月3日第A03版。

[24] 胡東輝：“民營險資遭貶受限有隱憂”，載《證券市場紅周刊》2017年第14期。

[25] 馮鵬志：“從‘三個自信’到‘四個自信’——論習(xí)近平總書記對中國特色社會主義的文化建構(gòu)”，載《學(xué)習(xí)時報》2016年7月7日第A1版。