第三節(jié) 洪水保險制度

一、美國國家洪水保險計劃

（一）美國國家洪水保險計劃的建立

洪水是美國所面臨的主要自然災(zāi)害之一。為了應(yīng)對洪水和減少災(zāi)害損失，美國政府修建了許多防洪工程，但洪災(zāi)損失依然在不斷增加。^[29]在1968年之前，對洪災(zāi)的救濟主要依賴聯(lián)邦災(zāi)難救助，主要形式為貸款和資助，聯(lián)邦財政常常為此不堪重負(fù)，于是，政府開始考慮洪水保險的可行性。

關(guān)于洪水保險的設(shè)想早在20世紀(jì)50年代就被提出，最初政府希望由私人保險公司來開展此項業(yè)務(wù)，為此美國國會于1956年制定了《聯(lián)邦洪水保險法》，但是由于沒有私人保險公司愿意開展此項業(yè)務(wù)，因此，該法案并未得到施行。1965年美國南部遭受了颶風(fēng)襲擊，許多地方發(fā)生了洪災(zāi)，美國政府加強了對洪災(zāi)救濟的研究，1966年“住宅與城市發(fā)展署（HUD）”發(fā)布了《對洪水受害人財務(wù)資助的保險和其他計劃》，提出了洪水保險的可行性及其條件。基于此項研究報告，美國國會于1968年通過新的《洪水保險法》，創(chuàng)設(shè)了“國家洪水保險計劃”（Nation Flood Insurance Program， 簡稱NFIP）。此后，該法經(jīng)過多次修訂，不斷完善，沿用至今。美國國家洪水保險計劃，是一個由政府出資和管理的保險項目，它最初歸“住宅與城市發(fā)展署”領(lǐng)導(dǎo)，具體由“聯(lián)邦保險管理局”（Federal Insurance Administration，簡稱FIA）管理。1979年，F(xiàn)IA連同其管理的項目一同轉(zhuǎn)入新成立的“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）管理。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局成立于1979年，旨在整合多項分散的聯(lián)邦災(zāi)難救濟項目，其原本屬于一個獨立的行政部門，但在2001年“9·11”事件之后，被并入到新成立的“國土安全部”。

美國洪水保險的對象包括居民財產(chǎn)、小企業(yè)財產(chǎn)，承保標(biāo)的主要為有墻有頂?shù)慕ㄖ捌鋬?nèi)部財產(chǎn)，不含完全在水上的建筑與地下建筑、動物、莊稼、露天設(shè)備、機動車及地下室的財產(chǎn)等。保險責(zé)任包括因江河泛濫、山洪暴發(fā)、潮水上漲及以上原因所引發(fā)的泥石流對建筑物及其他財產(chǎn)的泡損、淹沒、沖散、沖毀等所致直接損失。洪水保險的最高承保限額為：居民住宅性房屋不超過25萬美元，室內(nèi)財產(chǎn)不超過10萬美元；小企業(yè)非住宅性房屋不超過50萬美元，室內(nèi)財產(chǎn)不超過50萬美元。被保險人應(yīng)自行承擔(dān)的免賠額部分為500美元。^[30]

（二）美國國家洪水保險計劃的特點

美國國家洪水保險計劃最大的特點在于，它不是一個單純的保險賠付項目，而是將保險與風(fēng)險識別、減災(zāi)結(jié)合在一起。私人保險公司難以提供洪水保險的重要原因之一在于難以準(zhǔn)確識別被保險財產(chǎn)遭受洪水損失的風(fēng)險程度，難以確定洪水保險費率。國家洪水保險計劃的設(shè)計初衷是，先進(jìn)行調(diào)查并制定出“洪水保險費率圖”，然后再進(jìn)行承保。但由于費率圖的制作需要花費很長時間，因此，美國國會于1969年制定了緊急計劃，準(zhǔn)許在洪災(zāi)保險費率圖制定完成前以估計的費率為社區(qū)提供有限金額的洪水保險。1973年美國國會通過了《洪災(zāi)防護法案》，要求NFIP要在全國范圍內(nèi)識別出有可能遭受嚴(yán)重洪災(zāi)損失的地區(qū)，并要告知該地居民可以選擇加入洪水保險，否則，將沒有資格享受特定類型的聯(lián)邦救助。

國家洪水保險計劃所提供的保險是與減災(zāi)相掛鉤的，只有那些在貫徹防洪減災(zāi)政策方面達(dá)到NFIP所規(guī)定最低要求的社區(qū)才有資格參保。NFIP所采用的減災(zāi)政策是基于非工程式的災(zāi)區(qū)管理，目的在于同聯(lián)邦政府的防洪工程建設(shè)相配合。對于洪泛區(qū)的管理需要聯(lián)邦政府和地方政府的分工合作。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定有關(guān)土地開發(fā)和建筑標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定，NFIP與地方政府簽訂協(xié)議，地方政府承諾負(fù)責(zé)對洪泛區(qū)土地和建筑的日常管理，通過發(fā)放建設(shè)許可證，控制洪泛區(qū)的建設(shè)，以減少洪水損失。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局會與州政府一起對地方政府貫徹NFIP的減災(zāi)政策進(jìn)行監(jiān)督和檢查，如果發(fā)現(xiàn)地方政府未盡到管理職責(zé)，將增加這一地區(qū)的洪水保險費，直至?xí)和１ｋU。^[31]為了激勵地方政府采取減災(zāi)措施，F(xiàn)IA于1990年建立了“社區(qū)費率體系”（community rating system），地方社區(qū)可自愿選擇加入。如果地方社區(qū)在防范洪災(zāi)的管理方面超出了NFIP的最低標(biāo)準(zhǔn)，那么，可對其進(jìn)行分級，從而適用不同的保險費率。

在保險方面，按照1968年法案的設(shè)計，洪災(zāi)保險通過由私人保險公司組建的“國家洪災(zāi)保險人聯(lián)盟”來銷售并承保，聯(lián)邦政府與私人保險公司進(jìn)行保費補貼和結(jié)算。但是，出于財務(wù)控制等原因，該方案并未實行，而是將其變成了純聯(lián)邦項目，由NFIP直接雇傭保險代理人銷售保單，這種做法直至1983年。^[32]1983年之后，私人保險公司可以通過“以你的名義”（write-your-own）的方式來承銷聯(lián)邦政府承保的洪水保單，收取保費，但要將保費放置在單獨的賬戶中；發(fā)生保險事故時，由承保的保險公司負(fù)責(zé)理賠，對于超出所收保費部分的賠償責(zé)任，私人保險公司可以從NFIP處獲得信用證，但是，保險費率、承保范圍，以及資格要求等事項要由NFIP決定，洪水保險的標(biāo)準(zhǔn)保單條款亦是由NFIP制定的。^[33]就保險費率而言，在洪水保險費率圖制定后建造的建筑物適用精算費率，其費率水平與風(fēng)險水平相一致；在費率圖制定之前已建造的建筑物適用有折扣的精算費率，又被稱為“補貼費率”，其費率水平要較之真實風(fēng)險水平低。那些適用補貼費率的舊建筑物往往出險率比較高，而且有可能多次重復(fù)遭受洪水損失，NFIP為此支付了大量賠償金，也引發(fā)了許多社會爭議。

為了解決重復(fù)損失的問題，美國國會于2004年制定了《伯寧—貝羅伊特—布魯莫勞爾2004年洪水保險改革法》^[34]。該法案建立了“減輕嚴(yán)重的重復(fù)性財產(chǎn)損失的引航計劃”，基于該法案的授權(quán)，可以向那些自愿參加引航計劃的州和社區(qū)提供財務(wù)資助，以激勵其采取下列旨在減輕重復(fù)性損失的行動：減損行動，包括對房屋升級、異地安置、拆除、對建筑結(jié)構(gòu)進(jìn)行防洪處理、小的地方性洪水控制項目等；收購遭受嚴(yán)重重復(fù)性損失的財產(chǎn)。同時，對于那些不愿減損行動并使房屋保持易受重復(fù)性損失狀態(tài)的投保人，通過提高保費等手段，使其承擔(dān)較之前更高的損失成本。

（三）強制保險政策及其與聯(lián)邦災(zāi)難救助的關(guān)系

美國國會出臺國家洪水保險計劃的主要目的之一就在于緩解聯(lián)邦政府在災(zāi)難救助方面的壓力。^[35]然而，在該制度實施后不久發(fā)現(xiàn)，民眾投保洪水保險的熱情并不高。例如，1972年熱帶風(fēng)暴Agnes襲擊了美國東海岸，許多遭受嚴(yán)重洪災(zāi)損失的社區(qū)和房屋主都未購買洪水保險，不得不仍舊依賴聯(lián)邦政府的災(zāi)難救助。于是，美國國會于1973年制定了《洪災(zāi)防護法案》，將擁有洪水保險計劃作為獲得特定類型的聯(lián)邦救助的資格性條件，并將購買洪水保險作為在高洪水風(fēng)險區(qū)獲得聯(lián)邦或與聯(lián)邦有關(guān)的抵押貸款的條件。盡管如此，在1973年法案通過后，易受洪災(zāi)影響區(qū)的居民購買洪水保險的建筑物所占比例仍然不高，貸款人雖然在發(fā)放貸款時要求借款人購買洪水保險，但此后往往不積極監(jiān)督借款人及時續(xù)保。因此，國會又制定了《1994年國家洪水保險改革法》強化了對貸款人的要求。1994年法案要求貸款人不僅要在發(fā)放貸款時，而且還要在整個貸款期間要求高風(fēng)險地區(qū)的財產(chǎn)所有人擁有洪水保險；當(dāng)借款人未購買洪水保險時，貸款人可以以借款人名義購買保險；對于不遵守強制要求的貸款人，法案還規(guī)定了懲罰措施，以保證強制要求得到實施。盡管如此，許多人仍不愿意購買洪水保險，而是希望獲得聯(lián)邦救助，其中一個重要原因是聯(lián)邦災(zāi)難救助項目中有一項為“收購項目”（buyout program），即在洪災(zāi)發(fā)生后由聯(lián)邦政府出資購買受害居民的住宅，并對其進(jìn)行異地安置，從而避免下次遭受同樣的損失。當(dāng)政府實施收購項目時，其適用于一定區(qū)域內(nèi)的所有居民，無論其是否投保，并且，政府給予的資金比洪水保險還要高。因此，許多居民期待在受災(zāi)后能夠獲得政府收購的救濟，而不愿事先購買保險。^[36]

二、英國洪水保險

在世界各國的洪水保險制度中，英國的洪水保險獨具一格。最突出的特點在于，它是建立在英國政府與私人保險公司在1961締結(jié)的“紳士協(xié)議”的基礎(chǔ)之上的。在協(xié)議中，政府允諾負(fù)責(zé)洪水防御，保險公司向政府允諾為住宅財產(chǎn)提供洪水保險。基于分工約定，政府制定了一套有關(guān)防洪、土地利用、房地產(chǎn)開發(fā)和洪災(zāi)警告方面的規(guī)章制度，而對于保險賠付，政府原則上不干預(yù)，留給私人保險市場自行處理。英國的洪水保險在性質(zhì)上雖屬私人保險，但其具有捆綁式和事實上的強制性特點。在實踐中，洪災(zāi)和其他自然災(zāi)害被打包并入到一張保險單中，并且，房屋所有人申請抵押貸款時通常都被要求購買洪水保險。

紳士協(xié)議締結(jié)后，洪水損失經(jīng)由保險轉(zhuǎn)移至保險公司，而英國政府的防洪積極性越來越弱。1998年、2000年英國先后發(fā)生兩次大洪災(zāi)，洪水損失超出了保險公司原來的預(yù)想，紳士協(xié)議被暫停了兩年。2002年，政府與保險公司簽訂了新的紳士協(xié)議，依照該協(xié)議，政府對土地使用規(guī)劃進(jìn)行改革，加大防洪資金投入，保險公司依舊承擔(dān)洪水保險責(zé)任，但對投保條件和保險費率進(jìn)行了改革。在洪水保險制度建立之初，保險公司在承保時是無條件、均一接受的，但2000年后，保險公司對被保險財產(chǎn)的可保性進(jìn)行了重新評定，為其附加了條件，被保險人欲獲得洪水保險，必須要遵守政府制定的有關(guān)災(zāi)害預(yù)防方面的管制法規(guī)，并且，保險公司開始對投保人實行差別費率，以緩解逆向選擇的問題。對此，有人提出這種做法導(dǎo)致了保險公司與政府之間分工的模糊化。一方面，保險公司通過可保性的界定和差別費率，實際上在行使土地規(guī)劃方面的管制權(quán)，間接地充當(dāng)了監(jiān)管者的角色；另一方面，有些住宅，雖然政府允許其存在，但卻買不到洪水保險，因而政府有可能被迫承擔(dān)起最終保險人的角色。^[37]盡管存在上述評論，但不可否認(rèn)的是，洪水保險的效率較之以前確實提高了，保險與防洪之間的關(guān)系也比以前更加密切了。

三、丹麥洪水保險

海水洪水是丹麥最常見的自然災(zāi)害，丹麥政府對其實行強制保險。海水洪水（seawater flood）保險的性質(zhì)屬于政府保險，適用特別制度。丹麥于1991年頒布了《風(fēng)暴引發(fā)的損害補償法案》，創(chuàng)設(shè)一項海水洪水保險計劃，其適用于風(fēng)暴所引發(fā)的海平面顯著上升而導(dǎo)致的海水入侵所致的洪災(zāi)。該項保險計劃由丹麥的風(fēng)暴管委會負(fù)責(zé)管理，風(fēng)暴管委會的成員由丹麥經(jīng)濟與商務(wù)部任命。

海水洪水保險屬于強制保險，依據(jù)《風(fēng)暴引發(fā)的損害補償法案》，所有的火災(zāi)險保單（機動車和船舶保險除外）中都應(yīng)包含海水洪水保險。受保險保障的財產(chǎn)可以是私人住宅和財產(chǎn)，也可以是農(nóng)業(yè)財產(chǎn)或工商企業(yè)的財產(chǎn)。在2000年時，丹麥對原有法案進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步拓展了保險范圍，將私人所有的森林因遭受風(fēng)暴而導(dǎo)致的損失亦納入保障范圍內(nèi)。

為了避免投保人產(chǎn)生道德風(fēng)險，法案也規(guī)定了除外責(zé)任：對于建立在先前已知曉的屬于嚴(yán)重風(fēng)險地區(qū)的建筑物將不予賠付；對于違反丹麥的建筑法規(guī)、未按要求設(shè)計或使用不合格的建筑材料或疏于維護而導(dǎo)致的或加重的財產(chǎn)損失亦不在保險賠付的范圍內(nèi)。此外，法案還規(guī)定了投保人所應(yīng)采取的災(zāi)害預(yù)防措施，如果投保人未盡到預(yù)防義務(wù)，有可能在損害發(fā)生時無法獲得賠付。

海水洪水保險雖然是附加于火災(zāi)保險之上的，但是，其保費是另行計算的，丹麥的做法是統(tǒng)一每年加征20丹麥克朗。這種無差別費率意味著，保費不會因該財產(chǎn)的類型、地理位置或風(fēng)險水平而有所差異。

海水洪水保險由風(fēng)暴管委會負(fù)責(zé)管理，簽發(fā)保單、收取保費、損失評估等工作則委托商業(yè)保險公司代理。保險公司通常在收取火災(zāi)險保費的同時一并征收海水洪水保險的保費，然后，將其轉(zhuǎn)交給風(fēng)暴管委會。就海水洪水保險而言，投保人與保險公司之間并無法律上的保險合同關(guān)系，因為實際承保的是風(fēng)暴管委會，而保險公司只是充當(dāng)代理人的角色。當(dāng)發(fā)生風(fēng)暴和洪水災(zāi)害時，首先要由風(fēng)暴管委會就該起災(zāi)害是否屬于《風(fēng)暴引發(fā)的損害補償法案》所規(guī)定的海水洪水災(zāi)害做出決定，對此，風(fēng)暴管委會可依據(jù)丹麥海岸管理局的有關(guān)報告而做出。如果風(fēng)暴管委會認(rèn)定某起洪災(zāi)屬于法案規(guī)定的可賠付的事件，那么，被保險人應(yīng)在兩個月內(nèi)向保險公司提出索賠請求，并由保險公司的評估人員依據(jù)風(fēng)暴管委會制定的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對損失進(jìn)行評定，然后，再由其將有關(guān)索賠和定損情況報告給風(fēng)暴管委會。

對于被保險人所遭受的損失，在免賠額限度內(nèi)的，由被保險人自行承擔(dān)；超出免賠額部分的，由風(fēng)暴管委會負(fù)責(zé)賠償。如果災(zāi)害所造成的損失非常巨大，風(fēng)暴管委會所收取的保費不足以支付賠償金，那么，風(fēng)暴管委會可以向丹麥經(jīng)濟與商務(wù)部提出請求，由后者提供最高額為2億丹麥克朗的援助資金，此后，可通過加征保費的方式再進(jìn)行償還。^[38]