第三節 洪水保險制度

一、美國國家洪水保險計劃

（一）美國國家洪水保險計劃的建立

洪水是美國所面臨的主要自然災害之一。為了應對洪水和減少災害損失，美國政府修建了許多防洪工程，但洪災損失依然在不斷增加。^[29]在1968年之前，對洪災的救濟主要依賴聯邦災難救助，主要形式為貸款和資助，聯邦財政常常為此不堪重負，于是，政府開始考慮洪水保險的可行性。

關于洪水保險的設想早在20世紀50年代就被提出，最初政府希望由私人保險公司來開展此項業務，為此美國國會于1956年制定了《聯邦洪水保險法》，但是由于沒有私人保險公司愿意開展此項業務，因此，該法案并未得到施行。1965年美國南部遭受了颶風襲擊，許多地方發生了洪災，美國政府加強了對洪災救濟的研究，1966年“住宅與城市發展署（HUD）”發布了《對洪水受害人財務資助的保險和其他計劃》，提出了洪水保險的可行性及其條件。基于此項研究報告，美國國會于1968年通過新的《洪水保險法》，創設了“國家洪水保險計劃”（Nation Flood Insurance Program， 簡稱NFIP）。此后，該法經過多次修訂，不斷完善，沿用至今。美國國家洪水保險計劃，是一個由政府出資和管理的保險項目，它最初歸“住宅與城市發展署”領導，具體由“聯邦保險管理局”（Federal Insurance Administration，簡稱FIA）管理。1979年，FIA連同其管理的項目一同轉入新成立的“聯邦緊急事務管理局”（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）管理。聯邦緊急事務管理局成立于1979年，旨在整合多項分散的聯邦災難救濟項目，其原本屬于一個獨立的行政部門，但在2001年“9·11”事件之后，被并入到新成立的“國土安全部”。

美國洪水保險的對象包括居民財產、小企業財產，承保標的主要為有墻有頂的建筑及其內部財產，不含完全在水上的建筑與地下建筑、動物、莊稼、露天設備、機動車及地下室的財產等。保險責任包括因江河泛濫、山洪暴發、潮水上漲及以上原因所引發的泥石流對建筑物及其他財產的泡損、淹沒、沖散、沖毀等所致直接損失。洪水保險的最高承保限額為：居民住宅性房屋不超過25萬美元，室內財產不超過10萬美元；小企業非住宅性房屋不超過50萬美元，室內財產不超過50萬美元。被保險人應自行承擔的免賠額部分為500美元。^[30]

（二）美國國家洪水保險計劃的特點

美國國家洪水保險計劃最大的特點在于，它不是一個單純的保險賠付項目，而是將保險與風險識別、減災結合在一起。私人保險公司難以提供洪水保險的重要原因之一在于難以準確識別被保險財產遭受洪水損失的風險程度，難以確定洪水保險費率。國家洪水保險計劃的設計初衷是，先進行調查并制定出“洪水保險費率圖”，然后再進行承保。但由于費率圖的制作需要花費很長時間，因此，美國國會于1969年制定了緊急計劃，準許在洪災保險費率圖制定完成前以估計的費率為社區提供有限金額的洪水保險。1973年美國國會通過了《洪災防護法案》，要求NFIP要在全國范圍內識別出有可能遭受嚴重洪災損失的地區，并要告知該地居民可以選擇加入洪水保險，否則，將沒有資格享受特定類型的聯邦救助。

國家洪水保險計劃所提供的保險是與減災相掛鉤的，只有那些在貫徹防洪減災政策方面達到NFIP所規定最低要求的社區才有資格參保。NFIP所采用的減災政策是基于非工程式的災區管理，目的在于同聯邦政府的防洪工程建設相配合。對于洪泛區的管理需要聯邦政府和地方政府的分工合作。聯邦政府負責制定有關土地開發和建筑標準方面的規定，NFIP與地方政府簽訂協議，地方政府承諾負責對洪泛區土地和建筑的日常管理，通過發放建設許可證，控制洪泛區的建設，以減少洪水損失。聯邦緊急事務管理局會與州政府一起對地方政府貫徹NFIP的減災政策進行監督和檢查，如果發現地方政府未盡到管理職責，將增加這一地區的洪水保險費，直至暫停保險。^[31]為了激勵地方政府采取減災措施，FIA于1990年建立了“社區費率體系”（community rating system），地方社區可自愿選擇加入。如果地方社區在防范洪災的管理方面超出了NFIP的最低標準，那么，可對其進行分級，從而適用不同的保險費率。

在保險方面，按照1968年法案的設計，洪災保險通過由私人保險公司組建的“國家洪災保險人聯盟”來銷售并承保，聯邦政府與私人保險公司進行保費補貼和結算。但是，出于財務控制等原因，該方案并未實行，而是將其變成了純聯邦項目，由NFIP直接雇傭保險代理人銷售保單，這種做法直至1983年。^[32]1983年之后，私人保險公司可以通過“以你的名義”（write-your-own）的方式來承銷聯邦政府承保的洪水保單，收取保費，但要將保費放置在單獨的賬戶中；發生保險事故時，由承保的保險公司負責理賠，對于超出所收保費部分的賠償責任，私人保險公司可以從NFIP處獲得信用證，但是，保險費率、承保范圍，以及資格要求等事項要由NFIP決定，洪水保險的標準保單條款亦是由NFIP制定的。^[33]就保險費率而言，在洪水保險費率圖制定后建造的建筑物適用精算費率，其費率水平與風險水平相一致；在費率圖制定之前已建造的建筑物適用有折扣的精算費率，又被稱為“補貼費率”，其費率水平要較之真實風險水平低。那些適用補貼費率的舊建筑物往往出險率比較高，而且有可能多次重復遭受洪水損失，NFIP為此支付了大量賠償金，也引發了許多社會爭議。

為了解決重復損失的問題，美國國會于2004年制定了《伯寧—貝羅伊特—布魯莫勞爾2004年洪水保險改革法》^[34]。該法案建立了“減輕嚴重的重復性財產損失的引航計劃”，基于該法案的授權，可以向那些自愿參加引航計劃的州和社區提供財務資助，以激勵其采取下列旨在減輕重復性損失的行動：減損行動，包括對房屋升級、異地安置、拆除、對建筑結構進行防洪處理、小的地方性洪水控制項目等；收購遭受嚴重重復性損失的財產。同時，對于那些不愿減損行動并使房屋保持易受重復性損失狀態的投保人，通過提高保費等手段，使其承擔較之前更高的損失成本。

（三）強制保險政策及其與聯邦災難救助的關系

美國國會出臺國家洪水保險計劃的主要目的之一就在于緩解聯邦政府在災難救助方面的壓力。^[35]然而，在該制度實施后不久發現，民眾投保洪水保險的熱情并不高。例如，1972年熱帶風暴Agnes襲擊了美國東海岸，許多遭受嚴重洪災損失的社區和房屋主都未購買洪水保險，不得不仍舊依賴聯邦政府的災難救助。于是，美國國會于1973年制定了《洪災防護法案》，將擁有洪水保險計劃作為獲得特定類型的聯邦救助的資格性條件，并將購買洪水保險作為在高洪水風險區獲得聯邦或與聯邦有關的抵押貸款的條件。盡管如此，在1973年法案通過后，易受洪災影響區的居民購買洪水保險的建筑物所占比例仍然不高，貸款人雖然在發放貸款時要求借款人購買洪水保險，但此后往往不積極監督借款人及時續保。因此，國會又制定了《1994年國家洪水保險改革法》強化了對貸款人的要求。1994年法案要求貸款人不僅要在發放貸款時，而且還要在整個貸款期間要求高風險地區的財產所有人擁有洪水保險；當借款人未購買洪水保險時，貸款人可以以借款人名義購買保險；對于不遵守強制要求的貸款人，法案還規定了懲罰措施，以保證強制要求得到實施。盡管如此，許多人仍不愿意購買洪水保險，而是希望獲得聯邦救助，其中一個重要原因是聯邦災難救助項目中有一項為“收購項目”（buyout program），即在洪災發生后由聯邦政府出資購買受害居民的住宅，并對其進行異地安置，從而避免下次遭受同樣的損失。當政府實施收購項目時，其適用于一定區域內的所有居民，無論其是否投保，并且，政府給予的資金比洪水保險還要高。因此，許多居民期待在受災后能夠獲得政府收購的救濟，而不愿事先購買保險。^[36]

二、英國洪水保險

在世界各國的洪水保險制度中，英國的洪水保險獨具一格。最突出的特點在于，它是建立在英國政府與私人保險公司在1961締結的“紳士協議”的基礎之上的。在協議中，政府允諾負責洪水防御，保險公司向政府允諾為住宅財產提供洪水保險。基于分工約定，政府制定了一套有關防洪、土地利用、房地產開發和洪災警告方面的規章制度，而對于保險賠付，政府原則上不干預，留給私人保險市場自行處理。英國的洪水保險在性質上雖屬私人保險，但其具有捆綁式和事實上的強制性特點。在實踐中，洪災和其他自然災害被打包并入到一張保險單中，并且，房屋所有人申請抵押貸款時通常都被要求購買洪水保險。

紳士協議締結后，洪水損失經由保險轉移至保險公司，而英國政府的防洪積極性越來越弱。1998年、2000年英國先后發生兩次大洪災，洪水損失超出了保險公司原來的預想，紳士協議被暫停了兩年。2002年，政府與保險公司簽訂了新的紳士協議，依照該協議，政府對土地使用規劃進行改革，加大防洪資金投入，保險公司依舊承擔洪水保險責任，但對投保條件和保險費率進行了改革。在洪水保險制度建立之初，保險公司在承保時是無條件、均一接受的，但2000年后，保險公司對被保險財產的可保性進行了重新評定，為其附加了條件，被保險人欲獲得洪水保險，必須要遵守政府制定的有關災害預防方面的管制法規，并且，保險公司開始對投保人實行差別費率，以緩解逆向選擇的問題。對此，有人提出這種做法導致了保險公司與政府之間分工的模糊化。一方面，保險公司通過可保性的界定和差別費率，實際上在行使土地規劃方面的管制權，間接地充當了監管者的角色；另一方面，有些住宅，雖然政府允許其存在，但卻買不到洪水保險，因而政府有可能被迫承擔起最終保險人的角色。^[37]盡管存在上述評論，但不可否認的是，洪水保險的效率較之以前確實提高了，保險與防洪之間的關系也比以前更加密切了。

三、丹麥洪水保險

海水洪水是丹麥最常見的自然災害，丹麥政府對其實行強制保險。海水洪水（seawater flood）保險的性質屬于政府保險，適用特別制度。丹麥于1991年頒布了《風暴引發的損害補償法案》，創設一項海水洪水保險計劃，其適用于風暴所引發的海平面顯著上升而導致的海水入侵所致的洪災。該項保險計劃由丹麥的風暴管委會負責管理，風暴管委會的成員由丹麥經濟與商務部任命。

海水洪水保險屬于強制保險，依據《風暴引發的損害補償法案》，所有的火災險保單（機動車和船舶保險除外）中都應包含海水洪水保險。受保險保障的財產可以是私人住宅和財產，也可以是農業財產或工商企業的財產。在2000年時，丹麥對原有法案進行了修訂，進一步拓展了保險范圍，將私人所有的森林因遭受風暴而導致的損失亦納入保障范圍內。

為了避免投保人產生道德風險，法案也規定了除外責任：對于建立在先前已知曉的屬于嚴重風險地區的建筑物將不予賠付；對于違反丹麥的建筑法規、未按要求設計或使用不合格的建筑材料或疏于維護而導致的或加重的財產損失亦不在保險賠付的范圍內。此外，法案還規定了投保人所應采取的災害預防措施，如果投保人未盡到預防義務，有可能在損害發生時無法獲得賠付。

海水洪水保險雖然是附加于火災保險之上的，但是，其保費是另行計算的，丹麥的做法是統一每年加征20丹麥克朗。這種無差別費率意味著，保費不會因該財產的類型、地理位置或風險水平而有所差異。

海水洪水保險由風暴管委會負責管理，簽發保單、收取保費、損失評估等工作則委托商業保險公司代理。保險公司通常在收取火災險保費的同時一并征收海水洪水保險的保費，然后，將其轉交給風暴管委會。就海水洪水保險而言，投保人與保險公司之間并無法律上的保險合同關系，因為實際承保的是風暴管委會，而保險公司只是充當代理人的角色。當發生風暴和洪水災害時，首先要由風暴管委會就該起災害是否屬于《風暴引發的損害補償法案》所規定的海水洪水災害做出決定，對此，風暴管委會可依據丹麥海岸管理局的有關報告而做出。如果風暴管委會認定某起洪災屬于法案規定的可賠付的事件，那么，被保險人應在兩個月內向保險公司提出索賠請求，并由保險公司的評估人員依據風暴管委會制定的有關標準對損失進行評定，然后，再由其將有關索賠和定損情況報告給風暴管委會。

對于被保險人所遭受的損失，在免賠額限度內的，由被保險人自行承擔；超出免賠額部分的，由風暴管委會負責賠償。如果災害所造成的損失非常巨大，風暴管委會所收取的保費不足以支付賠償金，那么，風暴管委會可以向丹麥經濟與商務部提出請求，由后者提供最高額為2億丹麥克朗的援助資金，此后，可通過加征保費的方式再進行償還。^[38]