二、英國(guó)預(yù)算制度概況

（一）預(yù)算制度歷史沿革

英國(guó)是預(yù)算制度之母，現(xiàn)代公共財(cái)政和預(yù)算制度都誕生在英國(guó)。英國(guó)的預(yù)算演變歷史非常漫長(zhǎng)，支持王權(quán)的貴族與支持議會(huì)的貴族對(duì)壘，引發(fā)了光榮革命。議會(huì)權(quán)力戰(zhàn)勝了王權(quán)，建立起君主立憲制國(guó)家——君主立憲意味著議會(huì)主權(quán)。19世紀(jì)中葉，英國(guó)在沒有范本可參照的情況下，內(nèi)生性地解決了稅收審批權(quán)、公共債務(wù)控制、支出控制、收支兩條線等一系列問題，最終確定了預(yù)算制度，建立起公共財(cái)政。這在當(dāng)時(shí)，是極具建造性的成就，為當(dāng)今世界預(yù)算制度框架奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）預(yù)算職能機(jī)關(guān)

在預(yù)算法案制定過程中，動(dòng)議權(quán)歸政府，財(cái)政動(dòng)議只能由政府向議會(huì)提出。批準(zhǔn)權(quán)歸議會(huì)，議會(huì)有權(quán)削減支出，要求內(nèi)閣修改預(yù)算草案。但在實(shí)踐中，因?yàn)樽h會(huì)多數(shù)黨上臺(tái)組閣，所以英國(guó)議會(huì)在修改預(yù)算方面的權(quán)力是非常有限的，與“預(yù)算決定型”“預(yù)算影響型”國(guó)家的立法機(jī)構(gòu)相比，英國(guó)議會(huì)可謂“無預(yù)算作用型”。^[1]

1.財(cái)政部

英國(guó)財(cái)政部負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行財(cái)政政策，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督上承擔(dān)主要職能。財(cái)政部有權(quán)委派各部門的會(huì)計(jì)長(zhǎng)（Accounting Officer），會(huì)計(jì)長(zhǎng)負(fù)責(zé)該部門的財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算和內(nèi)部審計(jì)工作。各部門會(huì)計(jì)長(zhǎng)向財(cái)政部報(bào)告工作，并與國(guó)家審計(jì)署保持工作聯(lián)系，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)職能。

財(cái)政部還在公共支出、金融服務(wù)、稅收征管等方面發(fā)揮作用，貨幣政策和金融管理政策的制定也由財(cái)政部負(fù)責(zé)。因此，英國(guó)財(cái)政部可謂獨(dú)攬財(cái)權(quán)于一身。

2.公共賬目委員會(huì)

英國(guó)公共賬目委員會(huì)是附屬于議會(huì)下院的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其主要監(jiān)督內(nèi)容包括：政府各部門經(jīng)費(fèi)的用途；政府在對(duì)公共項(xiàng)目啟動(dòng)初期設(shè)定的控制措施和績(jī)效目標(biāo)，以及對(duì)項(xiàng)目是否達(dá)到績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估；審議并聽證審計(jì)署的報(bào)告等。

公共賬目委員會(huì)聽證會(huì)由委員會(huì)委員、審計(jì)署審計(jì)人員、會(huì)計(jì)長(zhǎng)等相關(guān)人員出席。聽證會(huì)通常在審計(jì)署發(fā)布審計(jì)報(bào)告之后召開，是對(duì)報(bào)告的二次審議程序。通常，聽證會(huì)的聽證陳述人由部門會(huì)計(jì)長(zhǎng)擔(dān)任。聽證陳述人在會(huì)上要回答問題，并提供準(zhǔn)確、完整的證據(jù)材料，若委員提出要求，聽證陳述人還需提交補(bǔ)充說明。

3.國(guó)家審計(jì)署

英國(guó)國(guó)家審計(jì)署（National Audit Office）是獨(dú)立的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。英國(guó)審計(jì)制度可以追溯至1314年的國(guó)庫(kù)審計(jì)員，1983年英國(guó)通過《國(guó)家審計(jì)法案》，將審計(jì)署從國(guó)庫(kù)審計(jì)部獨(dú)立出來，成為專門的審計(jì)機(jī)關(guān)，總審計(jì)長(zhǎng)（the Comptroller and Auditor General）領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)署，是下議院議員，有權(quán)向下院?jiǎn)为?dú)報(bào)告工作。審計(jì)署的工作圍繞預(yù)算賬目監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)督展開。

（三）預(yù)算原則

1998年，英國(guó)修改《財(cái)政法》，通過了《財(cái)政穩(wěn)定發(fā)展法》，強(qiáng)調(diào)如下5項(xiàng)原則。（1）透明原則。公共預(yù)算必須透明和公開，議會(huì)審議通過之后，公開發(fā)布。（2）效率原則。公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)從收入和支出兩方面來考慮預(yù)算的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。（3）公平原則。公共預(yù)算必須考慮代際之間的公平。（4）穩(wěn)定原則。公共預(yù)算必須考慮對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響。（5）負(fù)責(zé)原則。公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府對(duì)財(cái)政管理、對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的態(tài)度。

（四）預(yù)算責(zé)任原則

2011年，英國(guó)頒布《預(yù)算責(zé)任與國(guó)家審計(jì)法案》，以規(guī)制預(yù)算責(zé)任及財(cái)政報(bào)告，設(shè)立預(yù)算責(zé)任機(jī)構(gòu)—預(yù)算責(zé)任署，規(guī)定審計(jì)官的職權(quán)。該法案在第一部分開宗明義地指出了“預(yù)算責(zé)任原則”。

預(yù)算責(zé)任原則是由財(cái)政部制定的一系列具體規(guī)則，用于指導(dǎo)財(cái)政政策（含國(guó)家主權(quán)債務(wù)管理政策）的制定及實(shí)施。與預(yù)算原則不同的是，預(yù)算責(zé)任原則更加具體。預(yù)算責(zé)任原則應(yīng)當(dāng)列明，財(cái)政部出臺(tái)的財(cái)政政策及國(guó)家主權(quán)債務(wù)管理的目標(biāo)，財(cái)政部如何實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)以及預(yù)算報(bào)告準(zhǔn)備工作的披露情況。而且預(yù)算責(zé)任原則需要根據(jù)實(shí)際情況，定期修改。