二、預算法律制度的主要內容

現代預算制度的兩個基本特征是財政統一和預算監督。財政統一是指收入與支出要進行財政集中管理，體現預算的全面性。在OECD和IMF的范本中，預算的全面性是預算透明度、真實性的前提，是預算監督的基礎。預算監督應覆蓋預算的全過程，對預算編制、預算審議、預算執行、政府債務都要進行監督；監督的主體應該是多元的，既有來自社會的監督，又有獨立審計機構和立法機關的監督。預算法案從通過、執行再到審計的過程，是一個年度立法案從確定受托責任到檢驗預算產出的過程。預算監督和財政統一相輔相成、互為表里，是預算目標得以實現的兩個基本支撐點，預算制度的完善也多從這兩方面入手。

（一）預算職能機關

預算過程中兩個最重要的職能機關是立法機關和行政機關。職能機關的權力配置深受各國政治制度的影響，當今世界主要預算國家的立法機關均為兩院制，上院與下院之間的權利分配往往在憲法中作出規定，立法機構和行政機構的權利配置則是在漫長的政治發展過程中，不斷演變，最終形成的動態平衡。

1.立法預算主導階段

英國首先完成了對現代預算制度和預算權利配置結構的創設，體現在三個方面：一是實現全面性預算原則和預算收支的統一。預算收入方面，實現了稅收收入的制度化和常態化，王室收入范圍大大縮小，并受到議會嚴格控制；預算支出方面，撥款制度逐步形成并成為議會控制支出的主要方式。二是建立了清晰的政府預算收支分類體系，國家公共開支管理逐步加強。三是支出責任原則和審計體制的建立。

法國和美國的預算制度卻代表了兩種不同的發展方向。法國的行政體制使法國首先建立了強大的行政預算集中控制，在1814年首次正式編制了年度預算，隨后確立的君主立憲政體才實現了立法機構對預算過程的監督。而美國首先創造了一個強大的聯邦議會和州議會體系，使行政權力受到極大限制。聯邦政府成立后的將近一個半世紀的時間里，預算權一直單獨控制在國會手中，總統沒有向國會提交預算的法定責任，各個行政機構準備年度收支估算并提交給財政部長，財政部長不可以進行任何修改，直接提交國會，聯邦政府年度收入與支出法案都由國會獨立、自主完成，以總統為首的行政機構只負責預算執行。在此期間，美國國會對撥款的控制經歷了從寬泛到嚴格的轉變。聯邦政府成立之初，國會的撥款分為軍事支出和非軍事支出兩類，二者均為一般性撥款，政府享有很大的自由裁量權。1809年以后，國會漸漸加強對政府支出的控制，要求政府更清楚地說明款項的用途和挪用的理由。

2.行政預算崛起階段

立法機構在預算編制中的地位受到沖擊是從20世紀國際交往加深、政府治理的范圍和內容擴大、第二次工業革命對科技和經濟的推動開始的，立法機構在預算中的作用開始向審核、監督轉變。這種現象的出現幾乎是必然的，歷史的發展趨勢使政府在國家治理中的地位越來越突出。立法機構的人員規模小、缺乏專業性知識、審議政府預算文件的時間有限等問題都使得立法機構在編制和審批預算中的地位下降，尤其是立法機構在審議整體預算目標的和中期支出框架的時候，因為沒有掌握充足的時間或信息資源，只能行使“形式上”的權力。

美國在1921年通過《預算與會計法》，這是美國行政預算的起點。雖然國會保留了對總統預算修改的權利，但總統報送到國會的預算一般情況下都可以通過。隨著凱恩斯主義得到廣泛的接受，政府對宏觀經濟的干預加強，總統的話語權相對于國會得到了更多的發展。

3.立法機構與行政機構共同發揮作用

在現代預算制度中，立法機構與行政機構共同發揮作用，立法機構的作用主要是預算監督與問責，行政機構則側重于預算的編制和執行。財政平衡的重要性越來越突出。從長遠來看，稅收與預算決定了一國是否有長期、有效地實現國民需求的能力，而政府則是維持這種能力最主要的角色，所以政府不會輕易在預算收入與支出上將權力讓渡出去。

政體決定了立法機構在對抗行政機構上的獨立性。在類似英國的內閣制國家，政黨通過精選爭奪下議院議員席位，獲得多數席位的政黨為執政黨，其領袖擔任內閣首相，上臺組閣。因此，行政權和立法權是掌握在同一內閣手中的，立法機構對預算的監督和審批也更傾向于緩和，一般不會提出異議。而在美國，兩黨在議會中席位的多少與執政黨和非執政黨的地位無關，因此立法機構對預算的監督和審批會更加嚴格，甚至拒絕通過。

（二）預算形式結構與基本原則

復式預算是指在預算年度內將全部政府預算收支按經濟性質歸類，通常是按照一般性支出和應有收益的資本性支出劃分為經常性預算和資本性預算，分別會變成兩個或兩個以上的預算，并使二者具有穩定的對應關系。經常性預算主要反映稅收收入和政府一般活動的經常性費用支出，采用政府會計賬戶收支對照方式；資本預算主要反映政府的各項資本性收支，如政府對國有企業的投資，對公共工程項目的投資、戰略物資儲備、政府貸款及各級政府債務等，其收入來源主要包括經常性預算轉入結余、國債收入和國外借款收入等。

1.復式預算起源

復式預算制度起源于丹麥，從1927年開始，丹麥就將國家預算分為經常性預算和資本性預算，但丹麥只是建立起復式預算形式。真正的復式預算始于瑞典，瑞典是一個公營事業非常發達的資本主義國家，瑞典從1933年開始采用復式預算制度，將公營事業預算列為資本預算，經常收支和資本預算分別編制，各自成為單獨的預算，不加綜合，經常性預算必須逐年平衡，資本性收入主要來自借債，資本性支出上限是借債可以帶來的收益。1937年，瑞典創立了“預算平衡基金”，按照商業循環實現周期性預算平衡，也就是說，在經濟不景氣時，經常性支出可以超過經常性收入，超支部分在經濟繁榮的時候可以獲得彌補。這種彈性平衡的預算原則存在一些問題，如果過分強調經常收入與經常支出的對應關系，那么在政府經常性收入較多的年份，可能會造成政府經常性支出不必要的膨脹；對于資本性預算而言，借債的額度往往由資本性支出決定，容易造成投資的浪費。因此，瑞典政府決定從1966年起，在經常性預算和資本性預算分別編制的基礎上，另行編制一份總額預算，這樣可以顯示出整個政府收支的情況，進而充分與長期經濟計劃、長期財政預算、年度國民經濟計劃密切配合，更加有利于國家建設和經濟發展。

2.復式預算分類

各國的復式預算模式大致可以分為四類：

（1）經常性預算和資本性預算分離

不管名稱為何，通過經常性預算和資本性預算的劃分來表明政府各部門的資金活動狀況。英國把預算分為統一國庫基金預算和國家借貸基金預算，前者相當于經常性預算，后者相當于資本預算。法國把預算分為經常性業務和臨時性業務，前者相當于經常性預算，主要用于無償性收支核算，后者相當于資本預算，主要用于有償性收支核算。

（2）設有各種資本預算賬戶

這種賬戶設置最典型的國家是日本。日本將中央政府預算劃分為一般會計預算、特別會計預算和政府關聯機構預算。一般會計預算記錄國家基本職能的財政收支，收入來源主要是稅收和國債收入，支出范圍包括地方轉移支付、國債支出、公共基礎設施與維護支出、教育、國防及其他預算種類（特別會計預算、事業特別會計等）。特別會計預算是國家在經營特定事業上的項目支出，依照其功能、性質分為17項。政府關聯機構是指政府特殊金融機構或經營特定公營事業的公司，是經政府授予特殊法律地位，擁有獨立預算的法人；但由于其經費來源主要是政府撥款，根據全口徑預算的要求，政府關聯機構的預算、決算均需經過國會審議通過。

（3）在經濟分類中進行明確劃分

雖然有些國家沒有單獨的資本預算，但在支出的經濟分類中對經常性支出和資本性支出進行明確劃分，以便對預算中的資本性支出進行單獨核算。其重點在于強調預算的宏觀經濟政策意義，通過支出的經濟分類分析設想主要支出的作用。美國羅斯福總統政府時期，將聯邦預算劃分為普通預算和緊急預算，以政府經常性收入支付普通預算，以債務收入支付緊急預算就是這種類型。

（4）轉軌國家的預算形式結構

在轉軌國家的預算形式結構中，經常性支出和資本性支出沒有明確的劃分，但是對支出劃分為更細、更多的層次。國民經濟部門大約被劃分為幾十個條款，這些條款比支出的經濟分類更加接近具體項目和支出活動。

（三）預算編制要求

根據OECD和IMF的范本，預算編制程序在不同的國家可能存在差異，但預算編制的全面性和透明度卻是普適性的要求。

1.透明度

IMF從預算報告、財政預測與預算、財政風險分析與管理三個方面建議政府增強透明度，還制定了財政實踐標準分級表，用于衡量政府的預算透明度水平。

（1）美國預算編制程度較為透明

美國聯邦預算從編制到國會通過歷時長達近1年半。在政府編制預算及議會審議預算各具體階段，相關管理主體都要對預算內容進行充分地研究論證和溝通協商，并通過具體制度安排，為各相關利益主體提供表達預算訴求的機會。如議會審議政府提交的預算草案時，可舉行聽證會，要求部門首長說明有關情況并接受詢問和質詢，各部門首長也可為本部門預算安排進行辯護。預算通過后，除涉及國家安全和秘密的內容外，總統預算管理辦公室要及時公開匯總版本，各部門要及時公開本部門預算。這些具體的制度程序設計和相關主體的參與，促進和保障了預算收支安排的科學合理。

（2）美國預算公開程度較高

美國預算的編制過程中，政府提交議會審議的預算草案以及最終批復的預算法律文本都要向社會公布。從公開內容看，主要包括三個部分：一是預算總體概述、主要經濟政策和財政財務政策。二是按照功能、部門、項目三個類別分別列示預算數據。為了方便公民對預算的對比、分析和理解，還相應列明上述三個類別的歷史年度預算數據（一般為前兩年）。三是預算編制所依據的各項法律文件。總的來說，全面、完整、細化的預算編制確保了社會公眾能夠及時、有效地從公開的預算報告中全面了解各項預算數據和信息，是預算公開的前提和基礎，也是預算透明度的保證。

（3）美國預算信息公開方式多樣

聯邦政府、州政府以及地方政府的預算文件均通過新聞媒體、公開出版物和互聯網對外公布。隨著信息技術的發展，依靠成本低廉的互聯網進行預算信息發布成為美國政府大力推行的新方法。政府部門及各州議會的官方網站上，均有各種預算報告的鏈接，并且其信息系統的設計充分考慮到公眾的使用便捷性，提供了多種檢索模式和方法，民眾可以通過查詢系統看到每個部門每一筆的支出。這些網站通過柱狀圖等方式，清晰地說明各項支出之間的比例大小。公民監督預算的成本較以往大幅降低，可獲得性也更高。

2.全面性

《OECD政府預算透明度最優實踐》指出只有全面的預算報告才是制定政策、權衡利弊的基礎。政府預算如果不是包含所有財政資源，而有一部分游離于預算控制和公眾監督之外，很難實現真正的預算平衡。全面的預算報告，應該囊括以下內容：（1）預算或相關文件應當包括各項收入與支出項目的細目說明；（2）財務績效數據，包括績效目標，應提交具體支出項目；（3）中期預算：預算報告應該對之后至少2個會計年度的收入和支出發展情況進行預測；同時，本年度的預算草案應該體現之前預算案的預測結果，如果出現偏差，應當在預算案中作出解釋；（4）決算與績效：決算時要提供本年度預算案中的項目在過去一年中的實際收入和支出，績效目標的實現情況也要與預算案中的績效預測進行比較；（5）即使某些收入和支出項目是永久性的，也應該和其他年度項目一樣計入預算報告；（6）支出應以總額的方式呈現，專項的收入和收費應該單獨明確核算；（7）支出按照部門進行分類，依照經濟和功能進行分類的支出也應該在報告中予以說明。

首先，美國各級政府高度重視預算編制的全面性，所有政府性收支均在預算中反映，不存在預算外資金活動。如美國聯邦預算既包括所有聯邦稅收和舉債收入安排的國防、外交等聯邦政府日常開支和必要的公共服務支出，也包括來源于各種社會保險專項稅收安排的社會保障、醫療保險等支出。其次，預算編制的內容較為細化，能夠按照既定的標準，精確到具體的人和物，并且按照功能（functions）、部門（agencies）、項目（programs）等不同類別予以列示。如政府預算支出報告中，每個部門的支出被劃分為三個部分：政府經常性支出、對地方政府的補助和資本項目支出。其中政府經常性支出是維持政府各部門正常開展工作的支出，按照功能劃分為五個部分：人員經費（工資福利支出）、差旅費、設備購置費、合同服務費和設備維護費。最后，編制分類簡單易懂，有效解決了預算專業性強、公眾理解難度大的問題。美國政府預算草案采用了聯合國推出的分類方法，按照政府職能對預算科目進行分類，包括普通公共服務與安全、社會服務、經濟服務等。公眾可以從中清楚地看到每一個部門具體的預算使用計劃、使用目的和實際支出。為了方便公眾閱讀，預算部門還專門編寫了簡要說明，如每年財政部金融財務管理局編寫的《公民閱讀指南》（Citizen’s Guide to the Fiscal Year），用通俗的語言和生動的圖表闡述每財年重要的財政收支數據、政府債務和資產情況等。

（四）中期支出框架

中期支出框架通常是一個為期3至5年，甚至更長，滾動編制的具有一定約束力和導向性的財政支出框架，有時也成為中長期預算編制。中期支出框架是一個由上而下確定財政資源總量、自下至上估計現行政策的即期和中期成本，最終在年度預算過程中匹配這些成本與可能資源的過程。由上而下確定財政資源總量，本質上是對未來宏觀經濟進行預測，明確財政政策目標，并估計財政收入與支出規模；自下而上估計現行政策的即期和中期成本則是政府各個部門仔細檢查本領域的政策與活動，優化部門內部資金分配。預算制度比較完善的歐美國家大都建立了中期支出框架制度，美國除了中期支出框架外，更有長達幾十年的預算支出框架。

1.中期支出框架的實施階段

中期支出框架從低到高可以分為三個層次，包含從初級到高級的三個階段：一是中期財政框架（Medium-Term Fiscal Framework，簡稱MTFF），是指政府自上而下地制定宏觀經濟和財政中期目標，包括政府在中期內的總收入和總支出預測。二是中期預算框架（Medium-Term Budget Framework，簡稱MTBF），是政府各個部門共同參與，通過自上而下和自下而上的協商，制定中期支出的上限，尤其是對中期內支出項目的成本進行估計。三是中期績效框架（Medium-Term Expenditure Framework，簡稱MTEF），這是一種較為高級的階段或形式，包括支出績效的考核評價分析，還要實施產出預算，注重提高支出的效率，可以完整反映財政收入和預算的產出，更加注重對財政中期支出績效的考量。這三個框架一般都要結合年度預算和財政經濟發展情況進行滾動或不斷更新。大部分國家在實施中期支出框架的過程中，是從中期財政框架到中期預算框架再到中期績效框架逐步推進的，也有少數一些國家是直接從中期預算框架著手實施的。

2.中期支出框架的編制形式

與年度預算不同，中期預算是主要著眼于宏觀經濟和財政發展趨勢以及周期性財政收支平衡目標的實現，確定解決重大政治經濟問題的財政政策框架。一般有三種形式：一是以報告年度為基年的滾動方式編制三到五年不等的預算計劃，將年度預算納入其中。二是以報告年度為中心，將年度預算予以前后擴展，只對原年度預算在形式上做一定修改。三是在預算中增加了某些中期預算的因素，對某些重點項目做重點反映。從形式上不難看出，中期預算即年度預算在時間序列上的拓展，具體實施時又要落實到年度預算中去。因此，中期預算和年度預算并不是相互排斥、相互分割的，而是相互補充、相互聯系的。

以英國為例：英國確定的中期支出框架不僅是政府財政開支的計劃，而且是經濟發展總方向的建議。英國在確定中期支出框架時遵循兩條法則：一是在經濟周期中平衡預算，二是將政府債務控制在GDP的40%以下。

英國中期支出框架在實踐中主要包括預算編制和支出審查兩部分。中期支出框架的支出和收入確定均由財政部負責，其具體過程是財政部向各部門發出編制概算的通知，各部門編制概算估計書后提交財政部，財政部審核匯編出英國政府支出概算，最后與收入概算一起提交國會決議。預算支出的編制是為期5年的政府公共支出計劃，并以白皮書的形式發表。英國的中期支出框架并不是以一個獨立的文件出現，它與年度預算一起，作為“財政聲明和預算報告”的一個組成部分共同提交給國會。中期支出框架審查主要包括兩個方面，一是審查長期的政府支出情況，二是審查未來3年的部門支出資源分配情況。

英國中期支出框架主要通過以下三個方面實施：部門支出限額、年度管理支出和總管理支出。其中，部門支出限額通過支出審查，對每三年的財政支出進行計劃和管理，將上年開支限額內的結余資金（資本支出不超過5%，經常支出不超過0.5%）結轉下年使用，同時由財政部管理各部門開支限額的儲備金。

（五）預算執行與調整

預算法案的執行應當具有一定的靈活性，以應對在財政年度中的突發狀況，減少預測偏差給國家經濟活動帶來的損失，這就是預算執行中的調整制度。對政府預算收支數額、用途的變化，包括預算收入超額等，只要與預算法案不一致，都是預算調整的內容。大多數國家對預算調整的規定都非常嚴格。在我們選取的對象國中，法國的預算執行和調整制度最為完整，也最具代表性。

2006年起，法國通過“任務”“項目”“行動”三個等級編制并執行預算，簡化了預算結構，使其更具可讀性。“任務”是議會表決通過的預算單位，對應某一項公共政策；“項目”代表了公共政策的實施框架，是一種有支出上限和績效考核目標的預算細分單位；而“行動”把“項目”拆分成若干個步驟，實現“項目”要達到的目標，是實際發生預算支出的行為或活動。“任務”由一個或幾個中央政府部門設立，如食品安全，往往需要數個部門之間配合協作，但每一個“項目”只與中央政府部門有關。

“任務”由幾個不同的“項目”組成，同一“任務”內不同“項目”之間的支出比重可以進行調整。每個“項目”都設有中央主管單位任命的項目負責人，負責人的來源在新LOLF法（法國《財政組織法》，簡稱新LOLF法）中沒有明確規定，通常是中央政府部門部長或秘書長等，接受議會財政委員會的監督，可能同時負責幾個不同項目，負責人可以在同一“項目”內的不同“行動”之間調整預算分配比例^[1]。這種預算資金分配比例的調整被稱為可互換性。可互換性排除了公務人員薪金預算，具體來說，同一“項目”內的公務人員薪金預算可以用于補充其他類別的公共預算支出，但不能削減其他類別的公共預算支出用于支付公務人員薪金。一方面的原因在于公務人員的數量和薪酬標準比較固定，在一個財政年度內很少有大幅波動；另一方面的原因是在中長期預算中，法國為減少財政赤字，將采取裁減公務人員數量、減少公務人員薪金支出的措施。

根據新LOLF 法預算執行框架，法國通過“任務”“項目”“行動”三個等級編制并執行預算，但在實踐中，情況往往復雜得多。因此涉及地方政府部門的“項目”還可以被劃分為“可操作性預算項目”（簡稱BOP）。BOP可以是國家級、大區級或省級項目，較為復雜的BOP還可以進一步被劃分為“可操作性預算單位”（簡稱UO），UO是預算支出實際發生的階段。與“項目”負責人類似，BOP與UO負責人也享有一定自主權，但他們無權調整項目內部預算資金分配。

為了保證預算執行效果，實現績效目標，新LOLF法建立了新的負責人協商管理體制，打破了2005年以前一直沿襲的行政級別等級制度，改變了行政級別與預算職能直接掛鉤的傳統模式。除了在“項目”預算上限內給予負責人調整預算分配比例的權利外，新LOLF 法還特別授予“項目”負責人一定的人事權利，以加強“項目”-BOP、UO各級負責人之間的協商配合，促進績效目標更好地實現。

（六）支出責任劃分

1.支出責任劃分原則

政府間支出責任劃分受政治、歷史、文化等特定國情因素影響，具體項目劃分上不存在統一的模式，但通常遵循如下原則：一是適宜性原則。政府各項職能的本質屬性天然決定了其在各級政府間的最適配置。國防、外交等與國家利益密切相關，受益范圍惠及全民的公共服務，應由中央負責；地方基礎設施和消防等以特定區域居民為服務對象，受益范圍限于某一區域的服務項目，則由相關地方政府負責。二是效率原則。地方政府更了解轄區內居民需求，凡是由地方政府處理，其行政效率更高的事務歸地方，反之則由中央負責。三是法制規范原則。各級政府支出責任通過法律形式明確加以界定，同時，支出責任的調整應按照一定的法律程序，保持穩定性、規范性。

2.支出責任劃分方式分類

從市場經濟國家實踐看，中央政府主要承擔國防、外交、國際貿易、貨幣、全國性立法和司法等事務；交通、教育、衛生、治安、消防、社會福利等的大部分為地方政府職責。不同國家之間的區別主要在于中央政府介入地方事權的范圍與程度。

支出責任劃分方式主要有三類：一是中央列舉法。由憲法等法律單獨列舉中央或聯邦政府的支出責任，地方概括剩余支出責任。按照這一劃分方式，地方支出責任較多，代表國家如美國、日本。二是共同列舉法。法律同時列舉中央或聯邦支出責任與地方支出責任，如有未列舉的支出責任發生時，依據事務屬性確定其歸屬，代表國家如加拿大。三是中央推定法。法律列舉地方支出責任，而未列舉的支出責任推定屬于中央，即地方列舉，中央概括，故中央支出責任較多，代表國家如南非。

與我國相類似，日本也是典型的單一制國家，但日本中央與地方政府之間的事權劃分明確，地方事務分為地方政府的自治事務和受托事務，中央對地方政府的自治事務不會直接進行干涉，而是采用建議、勸告、資料提交請求、協商、更正請求的方式進行指導。在受托事務上，中央可以對地方政府進行適當干預，干預方式為建議、勸告、資料提交請求，協商、同意、許可、認可、更正指示、代替執行等。

（七）地方政府債務管理

地方政府債務管理模式由于各國憲法、法律和財政制度要求不同，中央政府對地方政府的行政控制力度差異較大，財經狀況和金融市場成熟程度不一，因此，各國中央政府對地方政府舉債控制的模式主要有市場約束、共同管理、制度約束、行政控制。

1.市場約束模式

中央對地方政府債務管理不作具體規定，由地方政府基于市場秩序自我約束舉借債務。目前，采用這種方式的主要有加拿大、芬蘭等市場經濟比較發達的工業化國家。在加拿大，省級政府舉債不受任何憲法或聯邦政府的限制，是否借款和借款額度直接受制于金融市場。由于需要一個或多個國際投資機構評定可授信債務額度，實際上各省不得不服從市場秩序。值得注意的是，與省政府不同，省以下地方政府必須按省政府要求進行經常性預算平衡。但各省均通過政府中介機構或以配套撥款方式幫助省以下地方政府舉債。涉及長期借款的政府資本性支出必須獲得省政府批準。

2.共同管理模式

地方政府通過參與宏觀經濟政策目標及其相關指標的制定，與中央政府就各級政府的總赤字目標以及收支項目的增減情況達成協議。目前，澳大利亞、比利時、丹麥等國家采用這種管理模式。在澳大利亞，1927年正式成立了代表所有地方政府和中央政府的專門借款委員會。根據有關規定，聯邦政府和每個州政府需向借款委員會陳述下一年度的凈融資需求，在符合國家宏觀經濟政策的情況下，借款委員會通過成員間的協商，決定聯邦政府和各州政府下一年度的融資額度。

3.制度約束模式

制度約束模式主要是通過法律條款及財經法規對地方政府借款實行管理和控制。目前，南非、巴西等國采用這種模式。在南非，地方政府的主體為市級政府，市級政府財政和債務管理的主要法律依據為2003 年7 月通過的《市級財政管理法案》。該法案對市級政府舉債的條件、內容、程序、信息報露、風險防范、糾錯和懲罰機制進行了詳細規定。巴西在三次飽嘗地方政府債務危機苦果之后，于2000年5月頒布了《財政責任法》及其配套法案，建立了三級政府在財政及債務預算、執行和報告制度上的一般框架，對地方政府舉債進行了操作性極強的制度層面的量化指標約束。

4.行政控制模式

中央政府運用行政手段管理地方政府債務，控制范圍涉及債務規模、單筆借款、中央轉貸地方等，既包括事前審批，也包括事后監控。這種管理模式在單一制國家更為常見。在日本，未經中央政府批準，地方政府不能舉債。每年由中央政府制定地方政府貸款計劃，內容包括地方債發行總額、用途、發行方式及每種發行方式的債務額度，并與“地方政府財政計劃”同時擬定。在法國，中央政府對各級地方政府的債務和財政運行情況，主要是通過審計法院、經濟和財政部以及該部派駐各省、市鎮的財政監督機構進行監控。

發達國家地方政府舉債方式傾向于發行債券或銀行借款。美國地方政府主要通過發行市政債券舉債，輔之以銀行借款和融資租賃。美國市政債券分為一般責任債券和收益債券。一般責任債券是以發行機構的全部聲譽和信用為擔保并以政府財政稅收為支持的債券。而收益債券則是與特定的項目或特定的稅收相聯系，其還本付息來自于特定項目的收入。發行方式主要有公募和私募兩種，投資主體則主要有個人投資者、貨幣市場基金、共同基金、商業銀行、保險公司、封閉式基金以及其他投資者。在日本，地方公債是日本地方債券制度的主體，是地方政府直接發行的債券，主要用于地方道路建設、地區開發、義務教育設施建設、公營住宅建設、購置公用土地以及其他公用事業。地方公共團體不能隨便發行地方公債。法國地方政府的債務幾乎全部來源于銀行，很少發行債券。發展中國家更傾向于由中央政府向地方政府提供直接或間接的長期貸款，如印度地方政府從中央政府貸款所占份額一直較高，目前各邦對中央負債已由20 世紀50 年代占邦債務總額的50%上升到75%。

（八）債務風險控制

債務風險控制主要有債務規模、償債準備金和風險評估與預警三種手段。英國在地方政府債務管理方面起步較早，經過多年來的積極探索，取得了顯著成效。以英國為例，中央政府控制借款的目標是保障良好的財政秩序和保證公共部門債務維持在較低且可持續的水平之上。地方政府應將其借款保持在規模控制限額之內。在謹慎性制度下，雖然中央政府賦予地方政府借款更多的靈活性，但也采取一定的措施控制地方政府債務風險。中央政府規定政府債務余額應當低于GDP的40%，同時建立資本上限以滿足可持續投資規則，地方政府在每年的預算和概算報告中，將資本上限中的地方政府自行籌集部分通過總量預測報告給財政部。

（九）政府間轉移支付

財政轉移支付是政府間財政資金的無償流動，校正政府間縱向和橫向的財力不均衡、實現宏觀調控目標、保障公民統一的憲法權利。從學理上看，轉移支付可以分為一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三種。

1.轉移支付分類形式

一般性轉移支付通常不設條件，不對支出項目和使用方式進行限制。專項轉移支付和分類轉移支出之間的界限不是很清晰，在不同國家差別也比較大，但共同之處在于對資金的使用形式附加一定限制。在名目不一的轉移支付中，一般性的、不附條件的轉移支付是主要形式。當今世界，主要國家都實行收支兩條線的預算原則，政府收入上繳國庫之后再進行統一分配，因此附加限制的資金分配是中央政府減少區域不平衡的有效手段之一。

轉移支付總額度確定方式通常有兩種，一是封頂式，日本即采用此種方式；另一種是開放式，英國、丹麥等采用此種方式。轉移支付的總額度還與財權的集中程度有關，如法國，由于法國中央政府財權高度集中，所以對地方政府的轉移支付力度非常大。

2.英國轉移支付測算方法

英國實行收支均衡模式的轉移支付制度，轉移支付分配不僅考慮各地區的收入能力，也將地區間不同的支出需求納入考慮范圍。其中，收入能力通常運用“代表性稅制”方法測算，而支出需求的衡量多選擇人口、轄區面積等因素，通過回歸模型進行分析。就轉移支付總額的確定而言，英國采用“基數調整”的方法確定轉移支付總量。在前一財政年度的基礎上，對本年度相關變量進行考察，如中央地方支出責任的調整變化，失業、社保等“市場敏感”領域的政策變化，物價與工資水平的變動，通貨膨脹等。

3.日本的一般性轉移支付

日本轉移支付的方式主要有地方轉移支付稅、國庫支出金和地方交付稅。地方轉移支付稅是一般性轉移支付，其用途完全由地方政府決定，中央政府不對其進行限制或附加任何條件，地方轉移支付稅按照一定比例從五大國稅中提取。地方轉移支付稅又可以細分為普通轉移支付稅和特別轉移支付稅。對國庫支出金的用途，地方政府沒有自由裁量權。

4.地方分權改革下的法國轉移支付

在法國，隨著地方分權改革的推進，原屬于中央的部分職能被下放到地方政府。為了讓地方政府有財力完成這部分委托責任，通過稅制改革，將部分中央稅種改由地方征收，實現支出責任與收入的匹配；反之，如果中央政府出臺稅收減免政策侵蝕了地方稅源或導致地方政府收入減少，則向地方政府進行稅收補貼撥款。此外，由于分權改革尚在進行，央地財權事權在部分領域劃分不甚明晰，法國還設有綜合撥款指標（包括所有因政府職能轉移導致的地方政府支出增加或收入減少），進行分類轉移支付。

均衡性轉移支付是法國轉移支付制度的主要形式，均衡性轉移支付通常不附限制性條件，接受撥款的省和市鎮政府可以根據自主安排使用經費。均衡性轉移支付總額的確定與60多項因素相關，如接受撥款地區的人口、經濟水平、基礎設施建設情況等宏觀指數。除均衡性轉移支付外，中央政府還通過專項轉移支付進行撥款，明確限定資金的用途。

（十）預算監督

預算監督不僅僅是立法機構的職能，預算監督環節也不僅體現在預算審議一個階段。在現代的預算制度的要求中，預算監督從主體上分至少應包括內部監督、外部監督兩者，外部監督又可以分為獨立的審計機構之監督、立法機構之最高監督、公民及社會各界監督；從時間上可以分為事前監督、事中監督和事后監督。隨著績效改革的推進，監督內容已經從預算投入向預算產出轉變。獨立審計機構的代表是法國的審計法院和日本的會計檢察院。

1.法國審計法院

審計法院是法國最高的經濟監督機關，根據法蘭西第五共和國《憲法》第47條規定，審計法院的職責是協助議會和政府監督財政法案及社會安全財政法案的執行。此外，審計法院有權對接受公共財政援助的民間機構、國有企業等進行審計。

法國審計法院獨立行使職權，不受議會和政府的干涉。審計法院院長經內閣通過后由總統任命，實行終身制。審計法院按照業務分為7個法庭和1個檢查庭，檢察庭庭長由總理任命，負責提供審計業務法律咨詢服務。全國下設24個地方法庭和1個海外庭。隨著地方分權化的發展，審計法院的部分職權也開始下放。地方法庭負責審計地方政府預算、接受地方政府撥款的民間機構等。

審計法院的事前監督體現在對預算草案的審計上，確保其預算數據的真實性、準確性和預測過程的合法性。審計法院事后審計對象主要有預算執行報告、支出執行人、支出決策人。財政年度結束后，財政部長將預算執行報告首先提交審計法院，審核結束后形成一份核準通告，再將通告與預算執行報告一并提交議會審議。支出執行人和決策人的工作受審計法院監督，情節較輕的錯誤操作會在審計通告中披露，情節嚴重的違法行為則移交刑事機關處理。審計法院一般不再重復審計財政稽查局調查過的違法違規行為。審計法院的監督可以向前追溯4至5年。

作為績效考核體系的一部分，預算執行績效也是審計法院審計內容之一。審計法院的審計報告都將向社會公開，保障公民的知情權，增強預算執行透明度，接受輿論監督。

2.日本會計檢察院

根據日本《憲法》第90條的規定，每一年度，會計檢察院審核國家收支決算，并于次年將決算及審核報告一同提交國會。《會計檢查法》第1條規定，會計檢察院獨立于內閣。

會計檢察院的決策機關是檢察官會議，執行機關是總執行局。檢察官會議由3位檢察官組成，檢察官由內閣指派，經國會兩院同意后任命，任期7年。會計檢察院院長是檢察官會議知悉，由檢察官互選，并由內閣任命。總執行局負責執行檢察官會議之決策，下設一秘書處及五個執行局，執行局按職責進行劃分，分別負責審計不同的政府部門。

（十一）國際組織對預算治理的建議

預算制度不同于經濟或者貿易制度，其公法性決定了在區域合作領域難以深入展開。歐盟的財政趨同是迄今為止預算領域最為深入的實踐。IMF和世界銀行、OECD的在預算治理領域都發揮自身強大的研究能力，發布增強財政透明度、改善預算治理的范本。近年來，也涌現出一些以國際預算合作組織為代表的NGO，致力于提供獨立的第三方意見。

1.歐盟機構預算制度

歐盟本身作為超國家性質的組織，歐盟機構預算已經呈現出一些國家中央部門預算的特點。在歐洲一體化的過程當中，歐盟通過一系列的條約和法案建立起了自有財源，也形成了支出項目。而歐盟的預算政策深受歐洲一體化的影響，預算收入和支出也與成員國的經濟狀況和財政收入密切相關。歐盟預算包括年度預算和中長期預算，歐盟的中長期預算被稱為“財政展望系統”（Financial Perspective System），1988年引入歐盟預算體系，2007年改稱“跨年度財政框架”（Multiannual Financial Framework）。歐盟的年度預算是中長期預算的具體實施，財政框架為歐盟的年度財政支出設置了上限（ceiling），包括對總的支出額度和單個支出類別的限制。

2.歐盟成員國之間財政趨同

歐盟成員國之間的財政趨同是歐盟財政政策協調的第二個層面的內容，與歐盟機構層面的預算協調相比，成員國之間的財政趨同更加復雜，難度也更大。歐盟為推行統一貨幣，1992年的《馬斯特里赫特條約》中規定了五項趨同標準，其中與財政趨同有關的有兩項：政府財政赤字不得超過GDP的3%，累積債務（public debt）規模不得超過GDP的60%。這兩項標準是歐盟成員國財政趨同的基礎。此后，伴隨著金融危機、債務危機的困境，歐盟在這兩項標準的基礎上不斷修正和完善其財政趨同政策，促進成員國財政一體化的發展。

3.國際貨幣基金組織、世界銀行范本

國際貨幣基金組織（簡稱IMF）的數據來源廣泛，不同國家、不同地區之間的財政制度差別很大。為了使財政數據的橫向可比性更強，IMF尤其強調財政政策的透明度。即使國家間政府會計核算基礎不同、口徑不一，但只有保證了財政文件公開、透明，IMF才能對數據進行技術性調整。IMF頒布了《財政透明度準則》（The Fiscal Transparency Code，簡稱《準則》），作為成員國增強財政政策透明度的范本。該《準則》包括兩部分的內容。第一部分是財政透明度原則，第二部分是財政實踐標準詳解。IMF提出的財政透明度原則包括預算報告、財政預測與預算、財政風險分析與管理三部分內容。可見，IMF認為財政透明度的提高不局限于預算報告的公開，還應當包括財政預算的內容和財政風險分析與管理的公開性。

世行在1998年頒布了一份完整的《公共支出管理手冊》（Public Expenditure Management Handbook），《公共支出管理手冊》正文包括兩部分內容：如何提高公共部門的預算和財政管理水平；如何識別預算和財政管理存在的問題。在第一部分中，世行指出，在限制預算部門權力的同時，要兼顧靈活性；財政政策、計劃和預算放在同一個中期框架中統籌管理。世行和IMF、歐盟等合作研究出PEFA（public expenditure and financial accountability）模型，作為測試和評估公共財政透明度的工具。國際復興開發銀行和國際開發協會依賴政府公開的財政情況對其進行評估，多邊投資擔保機構（簡稱MIGA）除了對經濟宏觀運行狀況和政治穩定程度進行評估外，還需要根據這些具體的財政、政治情況確定保費和保額。因此，各國政府財政文件的透明度是世行開展工作的前提和基礎。

4.經濟合作與發展組織范本

經濟合作與發展組織（簡稱OECD）與IMF、世界銀行雖然都致力于推動全球化進程和世界經濟增長，但OECD不提供經濟援助和貸款。IMF和世界銀行將政府財政指標作為合格貸款人的一項要求，而OECD的財政指導范本和財政治理建議是對成員國宏觀政策進行數據收集和分析后，提出改善意見。

OECD向成員國預算制度改革提供了兩個范本，一是《預算治理建議書》（Recommendation of the council on budgetary governance），二是《OECD政府預算透明度最優實踐》（Best practices for budget transparency）。《預算治理建議書》是OECD最新的研究成果，體現了較高的制度要求，試圖傳遞給成員國的基本原則是：預算不僅僅是中央政府的職責，雖然國家之間各級政府的任務、自治水平不同，但預算管理同樣要求各級政府的參與，預算制度和程序應該在各級政府之間協調、連貫、一致，政府有責任促進公民對預算管理的知情討論。因為透明度對于預算制度的重要性，OECD發布《OECD政府預算透明度最優實踐》，闡釋如何提高預算透明度的范本，以供成員國參考。該范本包括預算報告、信息披露和預算監督3個方面的內容，從全面性、公開性、及時性、有效性和問責性5個角度進行了闡釋。

5.國際預算合作組織預算透明度調查

國際預算合作組織（International Budget Partnership，簡稱IBP）是一個非政府間的專門性國際組織，在世界范圍內開展預算公開化調查，通過問卷方式將國家預算透明狀況量化。2006年，IBP公布了第一個關于預算透明度和公信力的獨立性、比較性調查報告——《預算公開調查》（Open Budget Survey，簡稱OBS），OBS包括三個部分：預算文件的公開性、預算過程的參與性和正式機構（包括立法機關和最高審計機關）的監督力度。OBS中的大部分問題是從預算實踐得出答案，而非直接來源于法律的規定，以最大限度地減少法律執行帶來的誤差。OBS是對問題進行打分后，得出一個預算公開指數（Open Budget Index，簡稱OBI），指數越大，說明該國預算透明度越高。

IBS根據公認的公共財政管理良好實踐準則，通過衡量所有國家在預算過程中都應公布的8項重要預算文件的內容和及時性來評估預算信息的可用性。許多準則都源自多邊國際組織，如國際貨幣基金組織（IMF）的《財政透明度良好實踐準則》《公共支出與財政責任倡議》，經濟合作與發展組織（OECD）的《政府預算透明度最優實踐》與最高審計機關國際組織的《最高審計規則方針利馬宣言》。上述指導方針的優勢在于其對不同收入水平、不同預算制度國家的普遍適用性。

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[1] “項目”預算額度是強制性的，但“項目”內的資金分配比例是指導性的，項目負責人和議會都有權對其進行調整。