二、預(yù)算法律制度的主要內(nèi)容

現(xiàn)代預(yù)算制度的兩個(gè)基本特征是財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督。財(cái)政統(tǒng)一是指收入與支出要進(jìn)行財(cái)政集中管理，體現(xiàn)預(yù)算的全面性。在OECD和IMF的范本中，預(yù)算的全面性是預(yù)算透明度、真實(shí)性的前提，是預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)。預(yù)算監(jiān)督應(yīng)覆蓋預(yù)算的全過程，對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行、政府債務(wù)都要進(jìn)行監(jiān)督；監(jiān)督的主體應(yīng)該是多元的，既有來自社會(huì)的監(jiān)督，又有獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。預(yù)算法案從通過、執(zhí)行再到審計(jì)的過程，是一個(gè)年度立法案從確定受托責(zé)任到檢驗(yàn)預(yù)算產(chǎn)出的過程。預(yù)算監(jiān)督和財(cái)政統(tǒng)一相輔相成、互為表里，是預(yù)算目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)基本支撐點(diǎn)，預(yù)算制度的完善也多從這兩方面入手。

（一）預(yù)算職能機(jī)關(guān)

預(yù)算過程中兩個(gè)最重要的職能機(jī)關(guān)是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)的權(quán)力配置深受各國(guó)政治制度的影響，當(dāng)今世界主要預(yù)算國(guó)家的立法機(jī)關(guān)均為兩院制，上院與下院之間的權(quán)利分配往往在憲法中作出規(guī)定，立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的權(quán)利配置則是在漫長(zhǎng)的政治發(fā)展過程中，不斷演變，最終形成的動(dòng)態(tài)平衡。

1.立法預(yù)算主導(dǎo)階段

英國(guó)首先完成了對(duì)現(xiàn)代預(yù)算制度和預(yù)算權(quán)利配置結(jié)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)，體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)全面性預(yù)算原則和預(yù)算收支的統(tǒng)一。預(yù)算收入方面，實(shí)現(xiàn)了稅收收入的制度化和常態(tài)化，王室收入范圍大大縮小，并受到議會(huì)嚴(yán)格控制；預(yù)算支出方面，撥款制度逐步形成并成為議會(huì)控制支出的主要方式。二是建立了清晰的政府預(yù)算收支分類體系，國(guó)家公共開支管理逐步加強(qiáng)。三是支出責(zé)任原則和審計(jì)體制的建立。

法國(guó)和美國(guó)的預(yù)算制度卻代表了兩種不同的發(fā)展方向。法國(guó)的行政體制使法國(guó)首先建立了強(qiáng)大的行政預(yù)算集中控制，在1814年首次正式編制了年度預(yù)算，隨后確立的君主立憲政體才實(shí)現(xiàn)了立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算過程的監(jiān)督。而美國(guó)首先創(chuàng)造了一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì)體系，使行政權(quán)力受到極大限制。聯(lián)邦政府成立后的將近一個(gè)半世紀(jì)的時(shí)間里，預(yù)算權(quán)一直單獨(dú)控制在國(guó)會(huì)手中，總統(tǒng)沒有向國(guó)會(huì)提交預(yù)算的法定責(zé)任，各個(gè)行政機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備年度收支估算并提交給財(cái)政部長(zhǎng)，財(cái)政部長(zhǎng)不可以進(jìn)行任何修改，直接提交國(guó)會(huì)，聯(lián)邦政府年度收入與支出法案都由國(guó)會(huì)獨(dú)立、自主完成，以總統(tǒng)為首的行政機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行。在此期間，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)撥款的控制經(jīng)歷了從寬泛到嚴(yán)格的轉(zhuǎn)變。聯(lián)邦政府成立之初，國(guó)會(huì)的撥款分為軍事支出和非軍事支出兩類，二者均為一般性撥款，政府享有很大的自由裁量權(quán)。1809年以后，國(guó)會(huì)漸漸加強(qiáng)對(duì)政府支出的控制，要求政府更清楚地說明款項(xiàng)的用途和挪用的理由。

2.行政預(yù)算崛起階段

立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算編制中的地位受到?jīng)_擊是從20世紀(jì)國(guó)際交往加深、政府治理的范圍和內(nèi)容擴(kuò)大、第二次工業(yè)革命對(duì)科技和經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)開始的，立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算中的作用開始向?qū)徍?、監(jiān)督轉(zhuǎn)變。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)幾乎是必然的，歷史的發(fā)展趨勢(shì)使政府在國(guó)家治理中的地位越來越突出。立法機(jī)構(gòu)的人員規(guī)模小、缺乏專業(yè)性知識(shí)、審議政府預(yù)算文件的時(shí)間有限等問題都使得立法機(jī)構(gòu)在編制和審批預(yù)算中的地位下降，尤其是立法機(jī)構(gòu)在審議整體預(yù)算目標(biāo)的和中期支出框架的時(shí)候，因?yàn)闆]有掌握充足的時(shí)間或信息資源，只能行使“形式上”的權(quán)力。

美國(guó)在1921年通過《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》，這是美國(guó)行政預(yù)算的起點(diǎn)。雖然國(guó)會(huì)保留了對(duì)總統(tǒng)預(yù)算修改的權(quán)利，但總統(tǒng)報(bào)送到國(guó)會(huì)的預(yù)算一般情況下都可以通過。隨著凱恩斯主義得到廣泛的接受，政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)加強(qiáng)，總統(tǒng)的話語權(quán)相對(duì)于國(guó)會(huì)得到了更多的發(fā)展。

3.立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮作用

在現(xiàn)代預(yù)算制度中，立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮作用，立法機(jī)構(gòu)的作用主要是預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)，行政機(jī)構(gòu)則側(cè)重于預(yù)算的編制和執(zhí)行。財(cái)政平衡的重要性越來越突出。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，稅收與預(yù)算決定了一國(guó)是否有長(zhǎng)期、有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)民需求的能力，而政府則是維持這種能力最主要的角色，所以政府不會(huì)輕易在預(yù)算收入與支出上將權(quán)力讓渡出去。

政體決定了立法機(jī)構(gòu)在對(duì)抗行政機(jī)構(gòu)上的獨(dú)立性。在類似英國(guó)的內(nèi)閣制國(guó)家，政黨通過精選爭(zhēng)奪下議院議員席位，獲得多數(shù)席位的政黨為執(zhí)政黨，其領(lǐng)袖擔(dān)任內(nèi)閣首相，上臺(tái)組閣。因此，行政權(quán)和立法權(quán)是掌握在同一內(nèi)閣手中的，立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和審批也更傾向于緩和，一般不會(huì)提出異議。而在美國(guó)，兩黨在議會(huì)中席位的多少與執(zhí)政黨和非執(zhí)政黨的地位無關(guān)，因此立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和審批會(huì)更加嚴(yán)格，甚至拒絕通過。

（二）預(yù)算形式結(jié)構(gòu)與基本原則

復(fù)式預(yù)算是指在預(yù)算年度內(nèi)將全部政府預(yù)算收支按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)歸類，通常是按照一般性支出和應(yīng)有收益的資本性支出劃分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算，分別會(huì)變成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算，并使二者具有穩(wěn)定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。經(jīng)常性預(yù)算主要反映稅收收入和政府一般活動(dòng)的經(jīng)常性費(fèi)用支出，采用政府會(huì)計(jì)賬戶收支對(duì)照方式；資本預(yù)算主要反映政府的各項(xiàng)資本性收支，如政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的投資，對(duì)公共工程項(xiàng)目的投資、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備、政府貸款及各級(jí)政府債務(wù)等，其收入來源主要包括經(jīng)常性預(yù)算轉(zhuǎn)入結(jié)余、國(guó)債收入和國(guó)外借款收入等。

1.復(fù)式預(yù)算起源

復(fù)式預(yù)算制度起源于丹麥，從1927年開始，丹麥就將國(guó)家預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算，但丹麥只是建立起復(fù)式預(yù)算形式。真正的復(fù)式預(yù)算始于瑞典，瑞典是一個(gè)公營(yíng)事業(yè)非常發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，瑞典從1933年開始采用復(fù)式預(yù)算制度，將公營(yíng)事業(yè)預(yù)算列為資本預(yù)算，經(jīng)常收支和資本預(yù)算分別編制，各自成為單獨(dú)的預(yù)算，不加綜合，經(jīng)常性預(yù)算必須逐年平衡，資本性收入主要來自借債，資本性支出上限是借債可以帶來的收益。1937年，瑞典創(chuàng)立了“預(yù)算平衡基金”，按照商業(yè)循環(huán)實(shí)現(xiàn)周期性預(yù)算平衡，也就是說，在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，經(jīng)常性支出可以超過經(jīng)常性收入，超支部分在經(jīng)濟(jì)繁榮的時(shí)候可以獲得彌補(bǔ)。這種彈性平衡的預(yù)算原則存在一些問題，如果過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)常收入與經(jīng)常支出的對(duì)應(yīng)關(guān)系，那么在政府經(jīng)常性收入較多的年份，可能會(huì)造成政府經(jīng)常性支出不必要的膨脹；對(duì)于資本性預(yù)算而言，借債的額度往往由資本性支出決定，容易造成投資的浪費(fèi)。因此，瑞典政府決定從1966年起，在經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分別編制的基礎(chǔ)上，另行編制一份總額預(yù)算，這樣可以顯示出整個(gè)政府收支的情況，進(jìn)而充分與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算、年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃密切配合，更加有利于國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.復(fù)式預(yù)算分類

各國(guó)的復(fù)式預(yù)算模式大致可以分為四類：

（1）經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分離

不管名稱為何，通過經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算的劃分來表明政府各部門的資金活動(dòng)狀況。英國(guó)把預(yù)算分為統(tǒng)一國(guó)庫(kù)基金預(yù)算和國(guó)家借貸基金預(yù)算，前者相當(dāng)于經(jīng)常性預(yù)算，后者相當(dāng)于資本預(yù)算。法國(guó)把預(yù)算分為經(jīng)常性業(yè)務(wù)和臨時(shí)性業(yè)務(wù)，前者相當(dāng)于經(jīng)常性預(yù)算，主要用于無償性收支核算，后者相當(dāng)于資本預(yù)算，主要用于有償性收支核算。

（2）設(shè)有各種資本預(yù)算賬戶

這種賬戶設(shè)置最典型的國(guó)家是日本。日本將中央政府預(yù)算劃分為一般會(huì)計(jì)預(yù)算、特別會(huì)計(jì)預(yù)算和政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)預(yù)算。一般會(huì)計(jì)預(yù)算記錄國(guó)家基本職能的財(cái)政收支，收入來源主要是稅收和國(guó)債收入，支出范圍包括地方轉(zhuǎn)移支付、國(guó)債支出、公共基礎(chǔ)設(shè)施與維護(hù)支出、教育、國(guó)防及其他預(yù)算種類（特別會(huì)計(jì)預(yù)算、事業(yè)特別會(huì)計(jì)等）。特別會(huì)計(jì)預(yù)算是國(guó)家在經(jīng)營(yíng)特定事業(yè)上的項(xiàng)目支出，依照其功能、性質(zhì)分為17項(xiàng)。政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)是指政府特殊金融機(jī)構(gòu)或經(jīng)營(yíng)特定公營(yíng)事業(yè)的公司，是經(jīng)政府授予特殊法律地位，擁有獨(dú)立預(yù)算的法人；但由于其經(jīng)費(fèi)來源主要是政府撥款，根據(jù)全口徑預(yù)算的要求，政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)的預(yù)算、決算均需經(jīng)過國(guó)會(huì)審議通過。

（3）在經(jīng)濟(jì)分類中進(jìn)行明確劃分

雖然有些國(guó)家沒有單獨(dú)的資本預(yù)算，但在支出的經(jīng)濟(jì)分類中對(duì)經(jīng)常性支出和資本性支出進(jìn)行明確劃分，以便對(duì)預(yù)算中的資本性支出進(jìn)行單獨(dú)核算。其重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)政策意義，通過支出的經(jīng)濟(jì)分類分析設(shè)想主要支出的作用。美國(guó)羅斯福總統(tǒng)政府時(shí)期，將聯(lián)邦預(yù)算劃分為普通預(yù)算和緊急預(yù)算，以政府經(jīng)常性收入支付普通預(yù)算，以債務(wù)收入支付緊急預(yù)算就是這種類型。

（4）轉(zhuǎn)軌國(guó)家的預(yù)算形式結(jié)構(gòu)

在轉(zhuǎn)軌國(guó)家的預(yù)算形式結(jié)構(gòu)中，經(jīng)常性支出和資本性支出沒有明確的劃分，但是對(duì)支出劃分為更細(xì)、更多的層次。國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門大約被劃分為幾十個(gè)條款，這些條款比支出的經(jīng)濟(jì)分類更加接近具體項(xiàng)目和支出活動(dòng)。

（三）預(yù)算編制要求

根據(jù)OECD和IMF的范本，預(yù)算編制程序在不同的國(guó)家可能存在差異，但預(yù)算編制的全面性和透明度卻是普適性的要求。

1.透明度

IMF從預(yù)算報(bào)告、財(cái)政預(yù)測(cè)與預(yù)算、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析與管理三個(gè)方面建議政府增強(qiáng)透明度，還制定了財(cái)政實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)分級(jí)表，用于衡量政府的預(yù)算透明度水平。

（1）美國(guó)預(yù)算編制程度較為透明

美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算從編制到國(guó)會(huì)通過歷時(shí)長(zhǎng)達(dá)近1年半。在政府編制預(yù)算及議會(huì)審議預(yù)算各具體階段，相關(guān)管理主體都要對(duì)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行充分地研究論證和溝通協(xié)商，并通過具體制度安排，為各相關(guān)利益主體提供表達(dá)預(yù)算訴求的機(jī)會(huì)。如議會(huì)審議政府提交的預(yù)算草案時(shí)，可舉行聽證會(huì)，要求部門首長(zhǎng)說明有關(guān)情況并接受詢問和質(zhì)詢，各部門首長(zhǎng)也可為本部門預(yù)算安排進(jìn)行辯護(hù)。預(yù)算通過后，除涉及國(guó)家安全和秘密的內(nèi)容外，總統(tǒng)預(yù)算管理辦公室要及時(shí)公開匯總版本，各部門要及時(shí)公開本部門預(yù)算。這些具體的制度程序設(shè)計(jì)和相關(guān)主體的參與，促進(jìn)和保障了預(yù)算收支安排的科學(xué)合理。

（2）美國(guó)預(yù)算公開程度較高

美國(guó)預(yù)算的編制過程中，政府提交議會(huì)審議的預(yù)算草案以及最終批復(fù)的預(yù)算法律文本都要向社會(huì)公布。從公開內(nèi)容看，主要包括三個(gè)部分：一是預(yù)算總體概述、主要經(jīng)濟(jì)政策和財(cái)政財(cái)務(wù)政策。二是按照功能、部門、項(xiàng)目三個(gè)類別分別列示預(yù)算數(shù)據(jù)。為了方便公民對(duì)預(yù)算的對(duì)比、分析和理解，還相應(yīng)列明上述三個(gè)類別的歷史年度預(yù)算數(shù)據(jù)（一般為前兩年）。三是預(yù)算編制所依據(jù)的各項(xiàng)法律文件?？偟膩碚f，全面、完整、細(xì)化的預(yù)算編制確保了社會(huì)公眾能夠及時(shí)、有效地從公開的預(yù)算報(bào)告中全面了解各項(xiàng)預(yù)算數(shù)據(jù)和信息，是預(yù)算公開的前提和基礎(chǔ)，也是預(yù)算透明度的保證。

（3）美國(guó)預(yù)算信息公開方式多樣

聯(lián)邦政府、州政府以及地方政府的預(yù)算文件均通過新聞媒體、公開出版物和互聯(lián)網(wǎng)對(duì)外公布。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，依靠成本低廉的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行預(yù)算信息發(fā)布成為美國(guó)政府大力推行的新方法。政府部門及各州議會(huì)的官方網(wǎng)站上，均有各種預(yù)算報(bào)告的鏈接，并且其信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)充分考慮到公眾的使用便捷性，提供了多種檢索模式和方法，民眾可以通過查詢系統(tǒng)看到每個(gè)部門每一筆的支出。這些網(wǎng)站通過柱狀圖等方式，清晰地說明各項(xiàng)支出之間的比例大小。公民監(jiān)督預(yù)算的成本較以往大幅降低，可獲得性也更高。

2.全面性

《OECD政府預(yù)算透明度最優(yōu)實(shí)踐》指出只有全面的預(yù)算報(bào)告才是制定政策、權(quán)衡利弊的基礎(chǔ)。政府預(yù)算如果不是包含所有財(cái)政資源，而有一部分游離于預(yù)算控制和公眾監(jiān)督之外，很難實(shí)現(xiàn)真正的預(yù)算平衡。全面的預(yù)算報(bào)告，應(yīng)該囊括以下內(nèi)容：（1）預(yù)算或相關(guān)文件應(yīng)當(dāng)包括各項(xiàng)收入與支出項(xiàng)目的細(xì)目說明；（2）財(cái)務(wù)績(jī)效數(shù)據(jù)，包括績(jī)效目標(biāo)，應(yīng)提交具體支出項(xiàng)目；（3）中期預(yù)算：預(yù)算報(bào)告應(yīng)該對(duì)之后至少2個(gè)會(huì)計(jì)年度的收入和支出發(fā)展情況進(jìn)行預(yù)測(cè)；同時(shí)，本年度的預(yù)算草案應(yīng)該體現(xiàn)之前預(yù)算案的預(yù)測(cè)結(jié)果，如果出現(xiàn)偏差，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算案中作出解釋；（4）決算與績(jī)效：決算時(shí)要提供本年度預(yù)算案中的項(xiàng)目在過去一年中的實(shí)際收入和支出，績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況也要與預(yù)算案中的績(jī)效預(yù)測(cè)進(jìn)行比較；（5）即使某些收入和支出項(xiàng)目是永久性的，也應(yīng)該和其他年度項(xiàng)目一樣計(jì)入預(yù)算報(bào)告；（6）支出應(yīng)以總額的方式呈現(xiàn)，專項(xiàng)的收入和收費(fèi)應(yīng)該單獨(dú)明確核算；（7）支出按照部門進(jìn)行分類，依照經(jīng)濟(jì)和功能進(jìn)行分類的支出也應(yīng)該在報(bào)告中予以說明。

首先，美國(guó)各級(jí)政府高度重視預(yù)算編制的全面性，所有政府性收支均在預(yù)算中反映，不存在預(yù)算外資金活動(dòng)。如美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算既包括所有聯(lián)邦稅收和舉債收入安排的國(guó)防、外交等聯(lián)邦政府日常開支和必要的公共服務(wù)支出，也包括來源于各種社會(huì)保險(xiǎn)專項(xiàng)稅收安排的社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等支出。其次，預(yù)算編制的內(nèi)容較為細(xì)化，能夠按照既定的標(biāo)準(zhǔn)，精確到具體的人和物，并且按照功能（functions）、部門（agencies）、項(xiàng)目（programs）等不同類別予以列示。如政府預(yù)算支出報(bào)告中，每個(gè)部門的支出被劃分為三個(gè)部分：政府經(jīng)常性支出、對(duì)地方政府的補(bǔ)助和資本項(xiàng)目支出。其中政府經(jīng)常性支出是維持政府各部門正常開展工作的支出，按照功能劃分為五個(gè)部分：人員經(jīng)費(fèi)（工資福利支出）、差旅費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、合同服務(wù)費(fèi)和設(shè)備維護(hù)費(fèi)。最后，編制分類簡(jiǎn)單易懂，有效解決了預(yù)算專業(yè)性強(qiáng)、公眾理解難度大的問題。美國(guó)政府預(yù)算草案采用了聯(lián)合國(guó)推出的分類方法，按照政府職能對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行分類，包括普通公共服務(wù)與安全、社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等。公眾可以從中清楚地看到每一個(gè)部門具體的預(yù)算使用計(jì)劃、使用目的和實(shí)際支出。為了方便公眾閱讀，預(yù)算部門還專門編寫了簡(jiǎn)要說明，如每年財(cái)政部金融財(cái)務(wù)管理局編寫的《公民閱讀指南》（Citizen’s Guide to the Fiscal Year），用通俗的語言和生動(dòng)的圖表闡述每財(cái)年重要的財(cái)政收支數(shù)據(jù)、政府債務(wù)和資產(chǎn)情況等。

（四）中期支出框架

中期支出框架通常是一個(gè)為期3至5年，甚至更長(zhǎng)，滾動(dòng)編制的具有一定約束力和導(dǎo)向性的財(cái)政支出框架，有時(shí)也成為中長(zhǎng)期預(yù)算編制。中期支出框架是一個(gè)由上而下確定財(cái)政資源總量、自下至上估計(jì)現(xiàn)行政策的即期和中期成本，最終在年度預(yù)算過程中匹配這些成本與可能資源的過程。由上而下確定財(cái)政資源總量，本質(zhì)上是對(duì)未來宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，明確財(cái)政政策目標(biāo)，并估計(jì)財(cái)政收入與支出規(guī)模；自下而上估計(jì)現(xiàn)行政策的即期和中期成本則是政府各個(gè)部門仔細(xì)檢查本領(lǐng)域的政策與活動(dòng)，優(yōu)化部門內(nèi)部資金分配。預(yù)算制度比較完善的歐美國(guó)家大都建立了中期支出框架制度，美國(guó)除了中期支出框架外，更有長(zhǎng)達(dá)幾十年的預(yù)算支出框架。

1.中期支出框架的實(shí)施階段

中期支出框架從低到高可以分為三個(gè)層次，包含從初級(jí)到高級(jí)的三個(gè)階段：一是中期財(cái)政框架（Medium-Term Fiscal Framework，簡(jiǎn)稱MTFF），是指政府自上而下地制定宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政中期目標(biāo)，包括政府在中期內(nèi)的總收入和總支出預(yù)測(cè)。二是中期預(yù)算框架（Medium-Term Budget Framework，簡(jiǎn)稱MTBF），是政府各個(gè)部門共同參與，通過自上而下和自下而上的協(xié)商，制定中期支出的上限，尤其是對(duì)中期內(nèi)支出項(xiàng)目的成本進(jìn)行估計(jì)。三是中期績(jī)效框架（Medium-Term Expenditure Framework，簡(jiǎn)稱MTEF），這是一種較為高級(jí)的階段或形式，包括支出績(jī)效的考核評(píng)價(jià)分析，還要實(shí)施產(chǎn)出預(yù)算，注重提高支出的效率，可以完整反映財(cái)政收入和預(yù)算的產(chǎn)出，更加注重對(duì)財(cái)政中期支出績(jī)效的考量。這三個(gè)框架一般都要結(jié)合年度預(yù)算和財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行滾動(dòng)或不斷更新。大部分國(guó)家在實(shí)施中期支出框架的過程中，是從中期財(cái)政框架到中期預(yù)算框架再到中期績(jī)效框架逐步推進(jìn)的，也有少數(shù)一些國(guó)家是直接從中期預(yù)算框架著手實(shí)施的。

2.中期支出框架的編制形式

與年度預(yù)算不同，中期預(yù)算是主要著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政發(fā)展趨勢(shì)以及周期性財(cái)政收支平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確定解決重大政治經(jīng)濟(jì)問題的財(cái)政政策框架。一般有三種形式：一是以報(bào)告年度為基年的滾動(dòng)方式編制三到五年不等的預(yù)算計(jì)劃，將年度預(yù)算納入其中。二是以報(bào)告年度為中心，將年度預(yù)算予以前后擴(kuò)展，只對(duì)原年度預(yù)算在形式上做一定修改。三是在預(yù)算中增加了某些中期預(yù)算的因素，對(duì)某些重點(diǎn)項(xiàng)目做重點(diǎn)反映。從形式上不難看出，中期預(yù)算即年度預(yù)算在時(shí)間序列上的拓展，具體實(shí)施時(shí)又要落實(shí)到年度預(yù)算中去。因此，中期預(yù)算和年度預(yù)算并不是相互排斥、相互分割的，而是相互補(bǔ)充、相互聯(lián)系的。

以英國(guó)為例：英國(guó)確定的中期支出框架不僅是政府財(cái)政開支的計(jì)劃，而且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展總方向的建議。英國(guó)在確定中期支出框架時(shí)遵循兩條法則：一是在經(jīng)濟(jì)周期中平衡預(yù)算，二是將政府債務(wù)控制在GDP的40%以下。

英國(guó)中期支出框架在實(shí)踐中主要包括預(yù)算編制和支出審查兩部分。中期支出框架的支出和收入確定均由財(cái)政部負(fù)責(zé)，其具體過程是財(cái)政部向各部門發(fā)出編制概算的通知，各部門編制概算估計(jì)書后提交財(cái)政部，財(cái)政部審核匯編出英國(guó)政府支出概算，最后與收入概算一起提交國(guó)會(huì)決議。預(yù)算支出的編制是為期5年的政府公共支出計(jì)劃，并以白皮書的形式發(fā)表。英國(guó)的中期支出框架并不是以一個(gè)獨(dú)立的文件出現(xiàn)，它與年度預(yù)算一起，作為“財(cái)政聲明和預(yù)算報(bào)告”的一個(gè)組成部分共同提交給國(guó)會(huì)。中期支出框架審查主要包括兩個(gè)方面，一是審查長(zhǎng)期的政府支出情況，二是審查未來3年的部門支出資源分配情況。

英國(guó)中期支出框架主要通過以下三個(gè)方面實(shí)施：部門支出限額、年度管理支出和總管理支出。其中，部門支出限額通過支出審查，對(duì)每三年的財(cái)政支出進(jìn)行計(jì)劃和管理，將上年開支限額內(nèi)的結(jié)余資金（資本支出不超過5%，經(jīng)常支出不超過0.5%）結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，同時(shí)由財(cái)政部管理各部門開支限額的儲(chǔ)備金。

（五）預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整

預(yù)算法案的執(zhí)行應(yīng)當(dāng)具有一定的靈活性，以應(yīng)對(duì)在財(cái)政年度中的突發(fā)狀況，減少預(yù)測(cè)偏差給國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的損失，這就是預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整制度。對(duì)政府預(yù)算收支數(shù)額、用途的變化，包括預(yù)算收入超額等，只要與預(yù)算法案不一致，都是預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容。大多數(shù)國(guó)家對(duì)預(yù)算調(diào)整的規(guī)定都非常嚴(yán)格。在我們選取的對(duì)象國(guó)中，法國(guó)的預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整制度最為完整，也最具代表性。

2006年起，法國(guó)通過“任務(wù)”“項(xiàng)目”“行動(dòng)”三個(gè)等級(jí)編制并執(zhí)行預(yù)算，簡(jiǎn)化了預(yù)算結(jié)構(gòu)，使其更具可讀性?！叭蝿?wù)”是議會(huì)表決通過的預(yù)算單位，對(duì)應(yīng)某一項(xiàng)公共政策；“項(xiàng)目”代表了公共政策的實(shí)施框架，是一種有支出上限和績(jī)效考核目標(biāo)的預(yù)算細(xì)分單位；而“行動(dòng)”把“項(xiàng)目”拆分成若干個(gè)步驟，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目”要達(dá)到的目標(biāo)，是實(shí)際發(fā)生預(yù)算支出的行為或活動(dòng)。“任務(wù)”由一個(gè)或幾個(gè)中央政府部門設(shè)立，如食品安全，往往需要數(shù)個(gè)部門之間配合協(xié)作，但每一個(gè)“項(xiàng)目”只與中央政府部門有關(guān)。

“任務(wù)”由幾個(gè)不同的“項(xiàng)目”組成，同一“任務(wù)”內(nèi)不同“項(xiàng)目”之間的支出比重可以進(jìn)行調(diào)整。每個(gè)“項(xiàng)目”都設(shè)有中央主管單位任命的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)人的來源在新LOLF法（法國(guó)《財(cái)政組織法》，簡(jiǎn)稱新LOLF法）中沒有明確規(guī)定，通常是中央政府部門部長(zhǎng)或秘書長(zhǎng)等，接受議會(huì)財(cái)政委員會(huì)的監(jiān)督，可能同時(shí)負(fù)責(zé)幾個(gè)不同項(xiàng)目，負(fù)責(zé)人可以在同一“項(xiàng)目”內(nèi)的不同“行動(dòng)”之間調(diào)整預(yù)算分配比例^[1]。這種預(yù)算資金分配比例的調(diào)整被稱為可互換性?？苫Q性排除了公務(wù)人員薪金預(yù)算，具體來說，同一“項(xiàng)目”內(nèi)的公務(wù)人員薪金預(yù)算可以用于補(bǔ)充其他類別的公共預(yù)算支出，但不能削減其他類別的公共預(yù)算支出用于支付公務(wù)人員薪金。一方面的原因在于公務(wù)人員的數(shù)量和薪酬標(biāo)準(zhǔn)比較固定，在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)很少有大幅波動(dòng)；另一方面的原因是在中長(zhǎng)期預(yù)算中，法國(guó)為減少財(cái)政赤字，將采取裁減公務(wù)人員數(shù)量、減少公務(wù)人員薪金支出的措施。

根據(jù)新LOLF 法預(yù)算執(zhí)行框架，法國(guó)通過“任務(wù)”“項(xiàng)目”“行動(dòng)”三個(gè)等級(jí)編制并執(zhí)行預(yù)算，但在實(shí)踐中，情況往往復(fù)雜得多。因此涉及地方政府部門的“項(xiàng)目”還可以被劃分為“可操作性預(yù)算項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱BOP）。BOP可以是國(guó)家級(jí)、大區(qū)級(jí)或省級(jí)項(xiàng)目，較為復(fù)雜的BOP還可以進(jìn)一步被劃分為“可操作性預(yù)算單位”（簡(jiǎn)稱UO），UO是預(yù)算支出實(shí)際發(fā)生的階段。與“項(xiàng)目”負(fù)責(zé)人類似，BOP與UO負(fù)責(zé)人也享有一定自主權(quán)，但他們無權(quán)調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)部預(yù)算資金分配。

為了保證預(yù)算執(zhí)行效果，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，新LOLF法建立了新的負(fù)責(zé)人協(xié)商管理體制，打破了2005年以前一直沿襲的行政級(jí)別等級(jí)制度，改變了行政級(jí)別與預(yù)算職能直接掛鉤的傳統(tǒng)模式。除了在“項(xiàng)目”預(yù)算上限內(nèi)給予負(fù)責(zé)人調(diào)整預(yù)算分配比例的權(quán)利外，新LOLF 法還特別授予“項(xiàng)目”負(fù)責(zé)人一定的人事權(quán)利，以加強(qiáng)“項(xiàng)目”-BOP、UO各級(jí)負(fù)責(zé)人之間的協(xié)商配合，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。

（六）支出責(zé)任劃分

1.支出責(zé)任劃分原則

政府間支出責(zé)任劃分受政治、歷史、文化等特定國(guó)情因素影響，具體項(xiàng)目劃分上不存在統(tǒng)一的模式，但通常遵循如下原則：一是適宜性原則。政府各項(xiàng)職能的本質(zhì)屬性天然決定了其在各級(jí)政府間的最適配置。國(guó)防、外交等與國(guó)家利益密切相關(guān)，受益范圍惠及全民的公共服務(wù)，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)；地方基礎(chǔ)設(shè)施和消防等以特定區(qū)域居民為服務(wù)對(duì)象，受益范圍限于某一區(qū)域的服務(wù)項(xiàng)目，則由相關(guān)地方政府負(fù)責(zé)。二是效率原則。地方政府更了解轄區(qū)內(nèi)居民需求，凡是由地方政府處理，其行政效率更高的事務(wù)歸地方，反之則由中央負(fù)責(zé)。三是法制規(guī)范原則。各級(jí)政府支出責(zé)任通過法律形式明確加以界定，同時(shí)，支出責(zé)任的調(diào)整應(yīng)按照一定的法律程序，保持穩(wěn)定性、規(guī)范性。

2.支出責(zé)任劃分方式分類

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)踐看，中央政府主要承擔(dān)國(guó)防、外交、國(guó)際貿(mào)易、貨幣、全國(guó)性立法和司法等事務(wù)；交通、教育、衛(wèi)生、治安、消防、社會(huì)福利等的大部分為地方政府職責(zé)。不同國(guó)家之間的區(qū)別主要在于中央政府介入地方事權(quán)的范圍與程度。

支出責(zé)任劃分方式主要有三類：一是中央列舉法。由憲法等法律單獨(dú)列舉中央或聯(lián)邦政府的支出責(zé)任，地方概括剩余支出責(zé)任。按照這一劃分方式，地方支出責(zé)任較多，代表國(guó)家如美國(guó)、日本。二是共同列舉法。法律同時(shí)列舉中央或聯(lián)邦支出責(zé)任與地方支出責(zé)任，如有未列舉的支出責(zé)任發(fā)生時(shí)，依據(jù)事務(wù)屬性確定其歸屬，代表國(guó)家如加拿大。三是中央推定法。法律列舉地方支出責(zé)任，而未列舉的支出責(zé)任推定屬于中央，即地方列舉，中央概括，故中央支出責(zé)任較多，代表國(guó)家如南非。

與我國(guó)相類似，日本也是典型的單一制國(guó)家，但日本中央與地方政府之間的事權(quán)劃分明確，地方事務(wù)分為地方政府的自治事務(wù)和受托事務(wù)，中央對(duì)地方政府的自治事務(wù)不會(huì)直接進(jìn)行干涉，而是采用建議、勸告、資料提交請(qǐng)求、協(xié)商、更正請(qǐng)求的方式進(jìn)行指導(dǎo)。在受托事務(wù)上，中央可以對(duì)地方政府進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，干預(yù)方式為建議、勸告、資料提交請(qǐng)求，協(xié)商、同意、許可、認(rèn)可、更正指示、代替執(zhí)行等。

（七）地方政府債務(wù)管理

地方政府債務(wù)管理模式由于各國(guó)憲法、法律和財(cái)政制度要求不同，中央政府對(duì)地方政府的行政控制力度差異較大，財(cái)經(jīng)狀況和金融市場(chǎng)成熟程度不一，因此，各國(guó)中央政府對(duì)地方政府舉債控制的模式主要有市場(chǎng)約束、共同管理、制度約束、行政控制。

1.市場(chǎng)約束模式

中央對(duì)地方政府債務(wù)管理不作具體規(guī)定，由地方政府基于市場(chǎng)秩序自我約束舉借債務(wù)。目前，采用這種方式的主要有加拿大、芬蘭等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家。在加拿大，省級(jí)政府舉債不受任何憲法或聯(lián)邦政府的限制，是否借款和借款額度直接受制于金融市場(chǎng)。由于需要一個(gè)或多個(gè)國(guó)際投資機(jī)構(gòu)評(píng)定可授信債務(wù)額度，實(shí)際上各省不得不服從市場(chǎng)秩序。值得注意的是，與省政府不同，省以下地方政府必須按省政府要求進(jìn)行經(jīng)常性預(yù)算平衡。但各省均通過政府中介機(jī)構(gòu)或以配套撥款方式幫助省以下地方政府舉債。涉及長(zhǎng)期借款的政府資本性支出必須獲得省政府批準(zhǔn)。

2.共同管理模式

地方政府通過參與宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)及其相關(guān)指標(biāo)的制定，與中央政府就各級(jí)政府的總赤字目標(biāo)以及收支項(xiàng)目的增減情況達(dá)成協(xié)議。目前，澳大利亞、比利時(shí)、丹麥等國(guó)家采用這種管理模式。在澳大利亞，1927年正式成立了代表所有地方政府和中央政府的專門借款委員會(huì)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，聯(lián)邦政府和每個(gè)州政府需向借款委員會(huì)陳述下一年度的凈融資需求，在符合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的情況下，借款委員會(huì)通過成員間的協(xié)商，決定聯(lián)邦政府和各州政府下一年度的融資額度。

3.制度約束模式

制度約束模式主要是通過法律條款及財(cái)經(jīng)法規(guī)對(duì)地方政府借款實(shí)行管理和控制。目前，南非、巴西等國(guó)采用這種模式。在南非，地方政府的主體為市級(jí)政府，市級(jí)政府財(cái)政和債務(wù)管理的主要法律依據(jù)為2003 年7 月通過的《市級(jí)財(cái)政管理法案》。該法案對(duì)市級(jí)政府舉債的條件、內(nèi)容、程序、信息報(bào)露、風(fēng)險(xiǎn)防范、糾錯(cuò)和懲罰機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。巴西在三次飽嘗地方政府債務(wù)危機(jī)苦果之后，于2000年5月頒布了《財(cái)政責(zé)任法》及其配套法案，建立了三級(jí)政府在財(cái)政及債務(wù)預(yù)算、執(zhí)行和報(bào)告制度上的一般框架，對(duì)地方政府舉債進(jìn)行了操作性極強(qiáng)的制度層面的量化指標(biāo)約束。

4.行政控制模式

中央政府運(yùn)用行政手段管理地方政府債務(wù)，控制范圍涉及債務(wù)規(guī)模、單筆借款、中央轉(zhuǎn)貸地方等，既包括事前審批，也包括事后監(jiān)控。這種管理模式在單一制國(guó)家更為常見。在日本，未經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，地方政府不能舉債。每年由中央政府制定地方政府貸款計(jì)劃，內(nèi)容包括地方債發(fā)行總額、用途、發(fā)行方式及每種發(fā)行方式的債務(wù)額度，并與“地方政府財(cái)政計(jì)劃”同時(shí)擬定。在法國(guó)，中央政府對(duì)各級(jí)地方政府的債務(wù)和財(cái)政運(yùn)行情況，主要是通過審計(jì)法院、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部以及該部派駐各省、市鎮(zhèn)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控。

發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府舉債方式傾向于發(fā)行債券或銀行借款。美國(guó)地方政府主要通過發(fā)行市政債券舉債，輔之以銀行借款和融資租賃。美國(guó)市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券是以發(fā)行機(jī)構(gòu)的全部聲譽(yù)和信用為擔(dān)保并以政府財(cái)政稅收為支持的債券。而收益?zhèn)瘎t是與特定的項(xiàng)目或特定的稅收相聯(lián)系，其還本付息來自于特定項(xiàng)目的收入。發(fā)行方式主要有公募和私募兩種，投資主體則主要有個(gè)人投資者、貨幣市場(chǎng)基金、共同基金、商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、封閉式基金以及其他投資者。在日本，地方公債是日本地方債券制度的主體，是地方政府直接發(fā)行的債券，主要用于地方道路建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)、公營(yíng)住宅建設(shè)、購(gòu)置公用土地以及其他公用事業(yè)。地方公共團(tuán)體不能隨便發(fā)行地方公債。法國(guó)地方政府的債務(wù)幾乎全部來源于銀行，很少發(fā)行債券。發(fā)展中國(guó)家更傾向于由中央政府向地方政府提供直接或間接的長(zhǎng)期貸款，如印度地方政府從中央政府貸款所占份額一直較高，目前各邦對(duì)中央負(fù)債已由20 世紀(jì)50 年代占邦債務(wù)總額的50%上升到75%。

（八）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制主要有債務(wù)規(guī)模、償債準(zhǔn)備金和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與預(yù)警三種手段。英國(guó)在地方政府債務(wù)管理方面起步較早，經(jīng)過多年來的積極探索，取得了顯著成效。以英國(guó)為例，中央政府控制借款的目標(biāo)是保障良好的財(cái)政秩序和保證公共部門債務(wù)維持在較低且可持續(xù)的水平之上。地方政府應(yīng)將其借款保持在規(guī)模控制限額之內(nèi)。在謹(jǐn)慎性制度下，雖然中央政府賦予地方政府借款更多的靈活性，但也采取一定的措施控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央政府規(guī)定政府債務(wù)余額應(yīng)當(dāng)?shù)陀贕DP的40%，同時(shí)建立資本上限以滿足可持續(xù)投資規(guī)則，地方政府在每年的預(yù)算和概算報(bào)告中，將資本上限中的地方政府自行籌集部分通過總量預(yù)測(cè)報(bào)告給財(cái)政部。

（九）政府間轉(zhuǎn)移支付

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是政府間財(cái)政資金的無償流動(dòng)，校正政府間縱向和橫向的財(cái)力不均衡、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)、保障公民統(tǒng)一的憲法權(quán)利。從學(xué)理上看，轉(zhuǎn)移支付可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三種。

1.轉(zhuǎn)移支付分類形式

一般性轉(zhuǎn)移支付通常不設(shè)條件，不對(duì)支出項(xiàng)目和使用方式進(jìn)行限制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支出之間的界限不是很清晰，在不同國(guó)家差別也比較大，但共同之處在于對(duì)資金的使用形式附加一定限制。在名目不一的轉(zhuǎn)移支付中，一般性的、不附條件的轉(zhuǎn)移支付是主要形式。當(dāng)今世界，主要國(guó)家都實(shí)行收支兩條線的預(yù)算原則，政府收入上繳國(guó)庫(kù)之后再進(jìn)行統(tǒng)一分配，因此附加限制的資金分配是中央政府減少區(qū)域不平衡的有效手段之一。

轉(zhuǎn)移支付總額度確定方式通常有兩種，一是封頂式，日本即采用此種方式；另一種是開放式，英國(guó)、丹麥等采用此種方式。轉(zhuǎn)移支付的總額度還與財(cái)權(quán)的集中程度有關(guān)，如法國(guó)，由于法國(guó)中央政府財(cái)權(quán)高度集中，所以對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度非常大。

2.英國(guó)轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法

英國(guó)實(shí)行收支均衡模式的轉(zhuǎn)移支付制度，轉(zhuǎn)移支付分配不僅考慮各地區(qū)的收入能力，也將地區(qū)間不同的支出需求納入考慮范圍。其中，收入能力通常運(yùn)用“代表性稅制”方法測(cè)算，而支出需求的衡量多選擇人口、轄區(qū)面積等因素，通過回歸模型進(jìn)行分析。就轉(zhuǎn)移支付總額的確定而言，英國(guó)采用“基數(shù)調(diào)整”的方法確定轉(zhuǎn)移支付總量。在前一財(cái)政年度的基礎(chǔ)上，對(duì)本年度相關(guān)變量進(jìn)行考察，如中央地方支出責(zé)任的調(diào)整變化，失業(yè)、社保等“市場(chǎng)敏感”領(lǐng)域的政策變化，物價(jià)與工資水平的變動(dòng)，通貨膨脹等。

3.日本的一般性轉(zhuǎn)移支付

日本轉(zhuǎn)移支付的方式主要有地方轉(zhuǎn)移支付稅、國(guó)庫(kù)支出金和地方交付稅。地方轉(zhuǎn)移支付稅是一般性轉(zhuǎn)移支付，其用途完全由地方政府決定，中央政府不對(duì)其進(jìn)行限制或附加任何條件，地方轉(zhuǎn)移支付稅按照一定比例從五大國(guó)稅中提取。地方轉(zhuǎn)移支付稅又可以細(xì)分為普通轉(zhuǎn)移支付稅和特別轉(zhuǎn)移支付稅。對(duì)國(guó)庫(kù)支出金的用途，地方政府沒有自由裁量權(quán)。

4.地方分權(quán)改革下的法國(guó)轉(zhuǎn)移支付

在法國(guó)，隨著地方分權(quán)改革的推進(jìn)，原屬于中央的部分職能被下放到地方政府。為了讓地方政府有財(cái)力完成這部分委托責(zé)任，通過稅制改革，將部分中央稅種改由地方征收，實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與收入的匹配；反之，如果中央政府出臺(tái)稅收減免政策侵蝕了地方稅源或?qū)е碌胤秸杖霚p少，則向地方政府進(jìn)行稅收補(bǔ)貼撥款。此外，由于分權(quán)改革尚在進(jìn)行，央地財(cái)權(quán)事權(quán)在部分領(lǐng)域劃分不甚明晰，法國(guó)還設(shè)有綜合撥款指標(biāo)（包括所有因政府職能轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的地方政府支出增加或收入減少），進(jìn)行分類轉(zhuǎn)移支付。

均衡性轉(zhuǎn)移支付是法國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的主要形式，均衡性轉(zhuǎn)移支付通常不附限制性條件，接受撥款的省和市鎮(zhèn)政府可以根據(jù)自主安排使用經(jīng)費(fèi)。均衡性轉(zhuǎn)移支付總額的確定與60多項(xiàng)因素相關(guān)，如接受撥款地區(qū)的人口、經(jīng)濟(jì)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況等宏觀指數(shù)。除均衡性轉(zhuǎn)移支付外，中央政府還通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行撥款，明確限定資金的用途。

（十）預(yù)算監(jiān)督

預(yù)算監(jiān)督不僅僅是立法機(jī)構(gòu)的職能，預(yù)算監(jiān)督環(huán)節(jié)也不僅體現(xiàn)在預(yù)算審議一個(gè)階段。在現(xiàn)代的預(yù)算制度的要求中，預(yù)算監(jiān)督從主體上分至少應(yīng)包括內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督兩者，外部監(jiān)督又可以分為獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)之監(jiān)督、立法機(jī)構(gòu)之最高監(jiān)督、公民及社會(huì)各界監(jiān)督；從時(shí)間上可以分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。隨著績(jī)效改革的推進(jìn)，監(jiān)督內(nèi)容已經(jīng)從預(yù)算投入向預(yù)算產(chǎn)出轉(zhuǎn)變。獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)的代表是法國(guó)的審計(jì)法院和日本的會(huì)計(jì)檢察院。

1.法國(guó)審計(jì)法院

審計(jì)法院是法國(guó)最高的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，根據(jù)法蘭西第五共和國(guó)《憲法》第47條規(guī)定，審計(jì)法院的職責(zé)是協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政法案及社會(huì)安全財(cái)政法案的執(zhí)行。此外，審計(jì)法院有權(quán)對(duì)接受公共財(cái)政援助的民間機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)等進(jìn)行審計(jì)。

法國(guó)審計(jì)法院獨(dú)立行使職權(quán)，不受議會(huì)和政府的干涉。審計(jì)法院院長(zhǎng)經(jīng)內(nèi)閣通過后由總統(tǒng)任命，實(shí)行終身制。審計(jì)法院按照業(yè)務(wù)分為7個(gè)法庭和1個(gè)檢查庭，檢察庭庭長(zhǎng)由總理任命，負(fù)責(zé)提供審計(jì)業(yè)務(wù)法律咨詢服務(wù)。全國(guó)下設(shè)24個(gè)地方法庭和1個(gè)海外庭。隨著地方分權(quán)化的發(fā)展，審計(jì)法院的部分職權(quán)也開始下放。地方法庭負(fù)責(zé)審計(jì)地方政府預(yù)算、接受地方政府撥款的民間機(jī)構(gòu)等。

審計(jì)法院的事前監(jiān)督體現(xiàn)在對(duì)預(yù)算草案的審計(jì)上，確保其預(yù)算數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和預(yù)測(cè)過程的合法性。審計(jì)法院事后審計(jì)對(duì)象主要有預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、支出執(zhí)行人、支出決策人。財(cái)政年度結(jié)束后，財(cái)政部長(zhǎng)將預(yù)算執(zhí)行報(bào)告首先提交審計(jì)法院，審核結(jié)束后形成一份核準(zhǔn)通告，再將通告與預(yù)算執(zhí)行報(bào)告一并提交議會(huì)審議。支出執(zhí)行人和決策人的工作受審計(jì)法院監(jiān)督，情節(jié)較輕的錯(cuò)誤操作會(huì)在審計(jì)通告中披露，情節(jié)嚴(yán)重的違法行為則移交刑事機(jī)關(guān)處理。審計(jì)法院一般不再重復(fù)審計(jì)財(cái)政稽查局調(diào)查過的違法違規(guī)行為。審計(jì)法院的監(jiān)督可以向前追溯4至5年。

作為績(jī)效考核體系的一部分，預(yù)算執(zhí)行績(jī)效也是審計(jì)法院審計(jì)內(nèi)容之一。審計(jì)法院的審計(jì)報(bào)告都將向社會(huì)公開，保障公民的知情權(quán)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行透明度，接受輿論監(jiān)督。

2.日本會(huì)計(jì)檢察院

根據(jù)日本《憲法》第90條的規(guī)定，每一年度，會(huì)計(jì)檢察院審核國(guó)家收支決算，并于次年將決算及審核報(bào)告一同提交國(guó)會(huì)?！稌?huì)計(jì)檢查法》第1條規(guī)定，會(huì)計(jì)檢察院獨(dú)立于內(nèi)閣。

會(huì)計(jì)檢察院的決策機(jī)關(guān)是檢察官會(huì)議，執(zhí)行機(jī)關(guān)是總執(zhí)行局。檢察官會(huì)議由3位檢察官組成，檢察官由內(nèi)閣指派，經(jīng)國(guó)會(huì)兩院同意后任命，任期7年。會(huì)計(jì)檢察院院長(zhǎng)是檢察官會(huì)議知悉，由檢察官互選，并由內(nèi)閣任命?？倛?zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行檢察官會(huì)議之決策，下設(shè)一秘書處及五個(gè)執(zhí)行局，執(zhí)行局按職責(zé)進(jìn)行劃分，分別負(fù)責(zé)審計(jì)不同的政府部門。

（十一）國(guó)際組織對(duì)預(yù)算治理的建議

預(yù)算制度不同于經(jīng)濟(jì)或者貿(mào)易制度，其公法性決定了在區(qū)域合作領(lǐng)域難以深入展開。歐盟的財(cái)政趨同是迄今為止預(yù)算領(lǐng)域最為深入的實(shí)踐。IMF和世界銀行、OECD的在預(yù)算治理領(lǐng)域都發(fā)揮自身強(qiáng)大的研究能力，發(fā)布增強(qiáng)財(cái)政透明度、改善預(yù)算治理的范本。近年來，也涌現(xiàn)出一些以國(guó)際預(yù)算合作組織為代表的NGO，致力于提供獨(dú)立的第三方意見。

1.歐盟機(jī)構(gòu)預(yù)算制度

歐盟本身作為超國(guó)家性質(zhì)的組織，歐盟機(jī)構(gòu)預(yù)算已經(jīng)呈現(xiàn)出一些國(guó)家中央部門預(yù)算的特點(diǎn)。在歐洲一體化的過程當(dāng)中，歐盟通過一系列的條約和法案建立起了自有財(cái)源，也形成了支出項(xiàng)目。而歐盟的預(yù)算政策深受歐洲一體化的影響，預(yù)算收入和支出也與成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況和財(cái)政收入密切相關(guān)。歐盟預(yù)算包括年度預(yù)算和中長(zhǎng)期預(yù)算，歐盟的中長(zhǎng)期預(yù)算被稱為“財(cái)政展望系統(tǒng)”（Financial Perspective System），1988年引入歐盟預(yù)算體系，2007年改稱“跨年度財(cái)政框架”（Multiannual Financial Framework）。歐盟的年度預(yù)算是中長(zhǎng)期預(yù)算的具體實(shí)施，財(cái)政框架為歐盟的年度財(cái)政支出設(shè)置了上限（ceiling），包括對(duì)總的支出額度和單個(gè)支出類別的限制。

2.歐盟成員國(guó)之間財(cái)政趨同

歐盟成員國(guó)之間的財(cái)政趨同是歐盟財(cái)政政策協(xié)調(diào)的第二個(gè)層面的內(nèi)容，與歐盟機(jī)構(gòu)層面的預(yù)算協(xié)調(diào)相比，成員國(guó)之間的財(cái)政趨同更加復(fù)雜，難度也更大。歐盟為推行統(tǒng)一貨幣，1992年的《馬斯特里赫特條約》中規(guī)定了五項(xiàng)趨同標(biāo)準(zhǔn)，其中與財(cái)政趨同有關(guān)的有兩項(xiàng)：政府財(cái)政赤字不得超過GDP的3%，累積債務(wù)（public debt）規(guī)模不得超過GDP的60%。這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是歐盟成員國(guó)財(cái)政趨同的基礎(chǔ)。此后，伴隨著金融危機(jī)、債務(wù)危機(jī)的困境，歐盟在這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上不斷修正和完善其財(cái)政趨同政策，促進(jìn)成員國(guó)財(cái)政一體化的發(fā)展。

3.國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行范本

國(guó)際貨幣基金組織（簡(jiǎn)稱IMF）的數(shù)據(jù)來源廣泛，不同國(guó)家、不同地區(qū)之間的財(cái)政制度差別很大。為了使財(cái)政數(shù)據(jù)的橫向可比性更強(qiáng)，IMF尤其強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策的透明度。即使國(guó)家間政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)不同、口徑不一，但只有保證了財(cái)政文件公開、透明，IMF才能對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行技術(shù)性調(diào)整。IMF頒布了《財(cái)政透明度準(zhǔn)則》（The Fiscal Transparency Code，簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》），作為成員國(guó)增強(qiáng)財(cái)政政策透明度的范本。該《準(zhǔn)則》包括兩部分的內(nèi)容。第一部分是財(cái)政透明度原則，第二部分是財(cái)政實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)詳解。IMF提出的財(cái)政透明度原則包括預(yù)算報(bào)告、財(cái)政預(yù)測(cè)與預(yù)算、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析與管理三部分內(nèi)容?？梢?，IMF認(rèn)為財(cái)政透明度的提高不局限于預(yù)算報(bào)告的公開，還應(yīng)當(dāng)包括財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析與管理的公開性。

世行在1998年頒布了一份完整的《公共支出管理手冊(cè)》（Public Expenditure Management Handbook），《公共支出管理手冊(cè)》正文包括兩部分內(nèi)容：如何提高公共部門的預(yù)算和財(cái)政管理水平；如何識(shí)別預(yù)算和財(cái)政管理存在的問題。在第一部分中，世行指出，在限制預(yù)算部門權(quán)力的同時(shí)，要兼顧靈活性；財(cái)政政策、計(jì)劃和預(yù)算放在同一個(gè)中期框架中統(tǒng)籌管理。世行和IMF、歐盟等合作研究出PEFA（public expenditure and financial accountability）模型，作為測(cè)試和評(píng)估公共財(cái)政透明度的工具。國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行和國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)依賴政府公開的財(cái)政情況對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（簡(jiǎn)稱MIGA）除了對(duì)經(jīng)濟(jì)宏觀運(yùn)行狀況和政治穩(wěn)定程度進(jìn)行評(píng)估外，還需要根據(jù)這些具體的財(cái)政、政治情況確定保費(fèi)和保額。因此，各國(guó)政府財(cái)政文件的透明度是世行開展工作的前提和基礎(chǔ)。

4.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織范本

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱OECD）與IMF、世界銀行雖然都致力于推動(dòng)全球化進(jìn)程和世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但OECD不提供經(jīng)濟(jì)援助和貸款。IMF和世界銀行將政府財(cái)政指標(biāo)作為合格貸款人的一項(xiàng)要求，而OECD的財(cái)政指導(dǎo)范本和財(cái)政治理建議是對(duì)成員國(guó)宏觀政策進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析后，提出改善意見。

OECD向成員國(guó)預(yù)算制度改革提供了兩個(gè)范本，一是《預(yù)算治理建議書》（Recommendation of the council on budgetary governance），二是《OECD政府預(yù)算透明度最優(yōu)實(shí)踐》（Best practices for budget transparency）?！额A(yù)算治理建議書》是OECD最新的研究成果，體現(xiàn)了較高的制度要求，試圖傳遞給成員國(guó)的基本原則是：預(yù)算不僅僅是中央政府的職責(zé)，雖然國(guó)家之間各級(jí)政府的任務(wù)、自治水平不同，但預(yù)算管理同樣要求各級(jí)政府的參與，預(yù)算制度和程序應(yīng)該在各級(jí)政府之間協(xié)調(diào)、連貫、一致，政府有責(zé)任促進(jìn)公民對(duì)預(yù)算管理的知情討論。因?yàn)橥该鞫葘?duì)于預(yù)算制度的重要性，OECD發(fā)布《OECD政府預(yù)算透明度最優(yōu)實(shí)踐》，闡釋如何提高預(yù)算透明度的范本，以供成員國(guó)參考。該范本包括預(yù)算報(bào)告、信息披露和預(yù)算監(jiān)督3個(gè)方面的內(nèi)容，從全面性、公開性、及時(shí)性、有效性和問責(zé)性5個(gè)角度進(jìn)行了闡釋。

5.國(guó)際預(yù)算合作組織預(yù)算透明度調(diào)查

國(guó)際預(yù)算合作組織（International Budget Partnership，簡(jiǎn)稱IBP）是一個(gè)非政府間的專門性國(guó)際組織，在世界范圍內(nèi)開展預(yù)算公開化調(diào)查，通過問卷方式將國(guó)家預(yù)算透明狀況量化。2006年，IBP公布了第一個(gè)關(guān)于預(yù)算透明度和公信力的獨(dú)立性、比較性調(diào)查報(bào)告——《預(yù)算公開調(diào)查》（Open Budget Survey，簡(jiǎn)稱OBS），OBS包括三個(gè)部分：預(yù)算文件的公開性、預(yù)算過程的參與性和正式機(jī)構(gòu)（包括立法機(jī)關(guān)和最高審計(jì)機(jī)關(guān)）的監(jiān)督力度。OBS中的大部分問題是從預(yù)算實(shí)踐得出答案，而非直接來源于法律的規(guī)定，以最大限度地減少法律執(zhí)行帶來的誤差。OBS是對(duì)問題進(jìn)行打分后，得出一個(gè)預(yù)算公開指數(shù)（Open Budget Index，簡(jiǎn)稱OBI），指數(shù)越大，說明該國(guó)預(yù)算透明度越高。

IBS根據(jù)公認(rèn)的公共財(cái)政管理良好實(shí)踐準(zhǔn)則，通過衡量所有國(guó)家在預(yù)算過程中都應(yīng)公布的8項(xiàng)重要預(yù)算文件的內(nèi)容和及時(shí)性來評(píng)估預(yù)算信息的可用性。許多準(zhǔn)則都源自多邊國(guó)際組織，如國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的《財(cái)政透明度良好實(shí)踐準(zhǔn)則》《公共支出與財(cái)政責(zé)任倡議》，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的《政府預(yù)算透明度最優(yōu)實(shí)踐》與最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織的《最高審計(jì)規(guī)則方針利馬宣言》。上述指導(dǎo)方針的優(yōu)勢(shì)在于其對(duì)不同收入水平、不同預(yù)算制度國(guó)家的普遍適用性。

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[1] “項(xiàng)目”預(yù)算額度是強(qiáng)制性的，但“項(xiàng)目”內(nèi)的資金分配比例是指導(dǎo)性的，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和議會(huì)都有權(quán)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整。