五、美國政府間事權財權劃分

（一）美國政府組織結構

在美國，聯邦政府在其管轄事項內是最高主權政府，而州政府在其專屬事項內享有較高的自主權。州政府之下，不論規模大小，都是地方政府。地方政府包括縣、自治市、鄉鎮、學區及各種特別區等五種實體。在這些“地方實體”中，又分為具有普遍職能的一般目的實體和僅具有特定職能的特殊目的實體：前者包括郡、自治市、鎮，后者包括學區和特別區。美國各級政府原則上都是自主治理單位，地方政府與州政府、州政府與聯邦政府之間沒有行政隸屬關系。

郡以下政府相互交疊是美國地方治理中獨具特色的部分。一般來說，州政府轄區面積總和應該等于聯邦政府的轄區面積，一州的郡政府轄區面積總和應該等于州政府轄區面積。但在郡級政府之下，自治市、特別區的面積總和不一定是縣政府的轄區面積，原因在于這些地方政府的轄區往往是相互重疊的。轄區相互重疊的原因在于自治市和特別區政府是由居民自發組建的。自治市是具有普遍職能的一般目的地方實體，由郡內居民自發組建；而無法達成城市共識的區域以及一些居住較為分散的區域則不設立市級政府，由郡政府管轄。特別區具有特定的職能，在轄區上和其他地方政府重合，例如學區政府僅承擔教育職能，很多學區政府是跨市縣，甚至是跨州的。

（二）美國政府間事權劃分

美國憲法規定，聯邦政府的權力包括調整州際貿易、國防、造幣、移民、入籍，以及與外國簽訂條約等，同時聯邦政府在空間技術研究和郵政服務等方面有著排他性的責任。為了保持必要的靈活性，憲法有意回避了政府間提供其他公共服務的職責劃分。根據憲法第十修正案，政府職權中憲法未直接賦予聯邦政府和地方政府的權力，均由州政府行使，即州享有憲法未規定的“余權”。各州對州內地方政府的權力分配具有決定權，通過各州憲法規定州內地方政府的權力和義務。

總的來說，聯邦政府提供的公共物品，如國防、外交和國際事務，具有全國性公共產品性質；州政府由于在稅收和支出上高度自治，其自身組織架構與聯邦政府較為類似，其提供的公共服務主要是基礎設施和收入再分配；地方政府是州政府的延伸，很多地方政府提供的公共服務通常也是州政府涉及的。以社會保障為例，聯邦政府負責養老金和醫療保險項目，州政府負責提供食品券、公共醫療補助和主要的福利項目，聯邦政府同時為貧困家庭臨時救助項目和食品券項目提供資金支持，并負擔公共醫療補助項目一半以上的成本。地方政府也能夠在社保、醫療保險等項目上獲得州政府的支持。

（三）政府間征稅權劃分

聯邦、州和地方三級政府在財政上體現了既有統一、又有分權，既有平等、又有先后的原則。三級政府共同使用的財權有征稅權和公債發行權，三級政府對統一稅源和同一納稅人都有征稅權，但聯邦政府優先。比如個人所得稅，有的州就存在聯邦、州和所在市縣三級政府同時向居民征稅的情況。在州憲法范圍內，各級地方政府還有獨立的稅收立法權和稅收管理權。當然，州與地方政府的稅收權力并非不受任何制約，當地方出現不適當課征時，聯邦法院有權對其作出停征的判定。

美國90%以上的聯邦財政收入來自稅收，州和地方政府的稅收收入占到其財政收入的70%左右。各級政府都有一個主體稅種作為其主要財源。聯邦政府以個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅為主體，輔之以消費稅、遺產和贈與稅及關稅。州政府以銷售稅、總收入稅收為主，輔之以個人所得稅、公司所得稅、消費稅、遺產稅和其他稅種。州政府主要收入來源是流轉稅，占到政府總稅收的近60%。市縣鎮地方政府以財產稅為主體，輔之以銷售稅、個人所得稅和其他稅種，以及其他收費。財產稅在市縣鎮地方政府收入中的比重達到75%左右，主要因為財產稅具有不可轉移、易于被當地政府使用的特點，因此成為地方政府的主體稅種。美國各級政府之間稅種劃分不是絕對的，一些主要稅種由中央和地方政府同時開征。采用稅率分享的方法劃分收入，是美國分稅制的一個顯著特點。由三級政府同時開征的稅種有個人所得稅、公司所得稅、工薪稅、銷售稅、消費稅等；由聯邦和州政府共同開征的稅種有遺產和贈與稅；由州政府和市縣地方政府共同開征的稅種有財產稅。

（四）政府間轉移支付制度

聯邦政府通過與州政府合作，制定一些由聯邦提供經費、州政府實施的法律和項目，對于許多州政府和地方政府的公共服務起到宏觀控制和協調作用。合作的領域主要有教育、社會福利、住房補貼、國土安全、交通和緊急行動等。聯邦政府通過有條件的轉移支付影響州和地方政府的運作，從而體現聯邦意志，協調各州公共服務的提供。目前，聯邦政府通過各種形式的轉移支付支持600多個州和地方政府的項目，這些轉移支付以專項轉移支付或分類轉移支付為主。

美國每年的轉移支付規模由國會決定。醫療衛生和收入保障是兩種主要的轉移支付類型，約占總額的2/3，主要撥付給州政府，再由州政府轉移至個人。州政府也試圖通過各種方法獲得盡可能多的聯邦政府轉移支付，并探索各種創造性的方法提供州應該承擔的配套資金。近年來轉移支付增長主要集中在醫療衛生領域，州政府往往強調各種支出適合公共醫療補助項目，以獲得聯邦政府的轉移支付資金。

州政府對地方政府的轉移支付數額與聯邦政府對地方政府的轉移支付數額幾乎相當，一般而言，聯邦和州政府的轉移支付占地方政府總收入的37%。幾乎所有州的大部分轉移支付資金都用于中小學教育。與聯邦政府轉移支付不同的是，美國的州政府與地方政府之間存在以財政均等化為目標的轉移支付，這些資金主要用于支持特殊類型的政府，尤其是學區政府。

（五）國庫集中支付制度

美國實行國庫單一賬戶制度。1974年財政部設立金融財務管理局（Financial Management Service，簡稱FMS），專門負責財政國庫集中支付業務，持有和管理國庫單一賬戶。除國防支出外，聯邦政府的所有支付都是由FMS來完成的，每年約有10億筆支付，約占支付總數的85%。另外，FMS還負責政府收入的征集、管理聯邦政府總會計賬目并提供財務報告，代表政府催收延期債務等。納稅人納稅時在自己的開戶行就可以便捷地實現繳庫。財政部和聯邦儲備銀行隨時可以通過銀行網絡動態監控財政收入變動情況。財政部依據法定程序將資金由收入戶劃到支出戶，辦理預算撥付。

在預算執行過程中，FMS嚴格按照各聯邦政府部門的支付指令進行資金支付，不對支付指令是否符合預算進行審核，但會通過信息系統直接將支付信息及時反饋給部門，由各部門自己控制本部門的預算執行。另外，美國國庫集中支付結算方式主要有電子支付和支票支付兩種，目前大約75%的支付采用電子支付，25%左右是支票支付。電子支付的主要流程如下：

1.資金支付

聯邦機構向區域財政支付中心發送支付申請電子文件，區域財政支付中心將支付文件發送至聯邦儲備銀行，聯邦儲備銀行向收款人的商業銀行賬戶電子轉賬。支付完成后，聯邦儲備銀行向區域財政支付中心發送支付確認電子文件，區域財政支付中心再轉發給聯邦機構。

2.每日現金流統計

每一個工作日結束時，聯邦儲備銀行將支付明細信息傳送至現金管理系統，將賬戶匯總信息傳送至中央記賬系統，由中央記賬系統進行信息核對和調整，確保信息的一致性、記賬的及時性。確認完畢后，現金管理系統將明細信息傳送至區域財政支付中心，區域財政支付中心通過系統轉發至聯邦機構。

3.月度對賬及差異處理

每月終了，區域財政支付中心向中央記賬系統遞交包含當月電子支付匯總信息的責任說明，聯邦機構向中央記賬系統遞交賬戶匯總信息的事務說明，兩者經過核對形成差異說明。中央記賬系統將差異說明和其他的憑證輔助信息以電子文件和縮影膠片的形式提供給聯邦機構。電子文件和縮影膠片上的信息是相同的，財務管理局將縮影膠片作為會計檔案存檔。