第四章 美國預算法律問題研究

一、美國預算制度的歷史沿革

美國是典型的聯邦制國家，聯邦政府與州政府沒有直接的隸屬關系，州政府以下的政府統稱為地方政府，遵循本州憲法的組織要求。這一特殊的組織結構在財政上體現為財政聯邦制。州政府以及地方政府的稅收、預算支出和舉債需要經過州議會的決議，州議會對選民負責，體現財政決策的公共意志。美國公共預算制度的發展從1921年開始，經歷了行政主導、均勢預算和多元預算三個階段。這既是行政權與立法權博弈的過程，也是從政府壟斷到公共參與的發展歷史。

（一）行政主導預算時代

如果將《1921年預算與會計法案》的頒布視為美國現代公共預算歷史的起點，那么在1921年-1974年是美國預算史上的行政主導預算時代。這一階段的預算改革不僅使行政主導預算模式逐漸形成，而且使行政部門在與立法部門的較量中占據了絕對優勢，總統在預算編制過程中起主導作用。立法部門主要通過各種政治策略、政治過程和政治原則來與行政部門博弈。

（二）均勢預算時代

1974～1993年是均勢預算時代，這一階段的標志性事件是《1974年國會預算與控制截留法案》的出臺。該法案在擴大國會預算權力的同時，并未改變總統的預算權能，即總統每年都需要向國會遞交預算，并在預算過程中發揮重要作用。該法案改變了只能由美國財政部進行預算編制的格局，賦予了國會獨立起草預算提案的權力。國會在收入委員會、撥款委員會的基礎上，增設了參眾兩院預算委員會^[1]和國會預算辦公室（Congressional Budget Office，簡稱CBO）。一系列的預算改革使立法與行政部門在預算功能上勢均力敵，國會與總統之間預算權力形成一種對弈型的權力結構。自此，美國國會不僅可以表決預算，也可以獨立提出預算提案，美國進入了國會和總統共管預算時期。

（三）多元預算時代

20世紀90年代早期，美國爆發了一系列新公共管理運動，公共部門的績效導向催生了新的績效預算改革^[2]。分權與參與的理念強化了預算的公開性和透明度，從而開啟了多元預算時代。在多元預算模式下，社會各個領域各個階層的社會團體、普通公民開始通過各種途徑不同程度地參與到公共預算中，進而使一種新的預算權力格局——網絡型權力結構初現雛形。基層預算單位的主動性和創造性得到發揮，成為了有一定自由裁量權的權力主體。公共預算的權力主體呈現了多中心化態勢，立法機構或行政機構不再壟斷預算過程。具體的預算執行單位、社會團體、公民個體也開始逐漸成為了公共預算過程的實質性參與者。