四、規(guī)范公民訴求表達權(quán)的對策建議

信訪制度作為公民訴求表達的重要渠道之一，具有十分重要的意義。但由于社會文化傳統(tǒng)影響、司法權(quán)威缺位、實用主義取向等原因，公民訴求的表達在信訪制度下表現(xiàn)出權(quán)利義務不清、表達仍然無序、權(quán)利得不到真正保障等，成為制約信訪制度發(fā)展的瓶頸問題，長期得不到突破。課題組認為，在利益多元化背景下，信訪制度的優(yōu)劣并非簡單表現(xiàn)為信訪能夠化解矛盾的多少，而是信訪制度容納化解矛盾的能動性和規(guī)范權(quán)利行使約束力的強弱。黨的十八屆四中全會《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。^[97]法治定向下的信訪工作制度改革，為規(guī)范公民權(quán)利行使、完善公民訴求表達創(chuàng)造了機遇。我們務必以改革為契機，從完善信訪制度的角度出發(fā)，著眼頂層設計和實踐創(chuàng)新，為公民的權(quán)利表達提供更加科學有效的方式，讓信訪這種公民權(quán)利表達方式在法治軌道上運行，營造一個和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（一）在戰(zhàn)略層面將信訪制度納入法治化軌道

改革開放以來，我國政府對公民表達權(quán)的行使有一個重視程度不斷深化、探索力度不斷加強的過程。整個進程體現(xiàn)了民主法制建設的持續(xù)推進，公民在改革進程中分享改革開放成果的增量積累。黨的十七大、十八大報告分別強調(diào)，保障人民的表達權(quán)是健全民主制度、豐富民主形式、拓寬民主渠道的必要條件，也是權(quán)力運行的重要保證。黨的十八屆四中全會公報更進一步地提出了要健全依法維權(quán)和化解糾紛、利益表達等，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障的法律渠道。可見，公民表達權(quán)在我國經(jīng)歷了“確定表達權(quán)—保障表達權(quán)—構(gòu)建理性有序的利益表達機制”這樣一個發(fā)展歷程。不難看出，我國公民表達權(quán)的發(fā)展歷程與我國“國家尊重和保障人權(quán)”載入《憲法》的進程相一致，^[98]即首先確認表達權(quán)是公民的權(quán)利之一，其次規(guī)范公民表達權(quán)的行使與限制公權(quán)力的關系，最后是引導公民實現(xiàn)有序政治參與。該發(fā)展路徑印證了《憲法》的核心是對公民權(quán)利義務的確認和保護。毋庸諱言，公民表達權(quán)的實現(xiàn)必須以政府履行義務為前提。權(quán)利從來都不是單一或者單方面的，一方面，權(quán)利與義務具有對應性，權(quán)利與義務互為彼此的另一面，即“沒有無義務的權(quán)利，也沒有權(quán)利的義務”；另一方面，任何個人的權(quán)利都具有與他人義務相互交叉的“銜接點”，即如同交通信號中的“紅燈停、綠燈行”，某一方面權(quán)利的實現(xiàn)必定來自另一方面義務的履行。正如伏爾泰所說：“我可以不同意你的觀點，但我誓死捍衛(wèi)你說話的權(quán)利！”同樣的道理，言者作為被捍衛(wèi)說話權(quán)利的一方，也應當尊重傾聽者“不同意你觀點”的權(quán)利。

目前，我國信訪制度運行呈現(xiàn)的狀態(tài)是，一方面人民群眾維權(quán)意識的迅速覺醒和依法維權(quán)能力不足的矛盾，另一方面各級政府堅守維穩(wěn)的陣地，但因為政治體制改革相對滯后，在民主法治建設的進程中對公權(quán)力制約不力，官員腐敗嚴重，司法權(quán)威不彰，政府公信力下降，大量矛盾會聚到信訪機構(gòu)，信訪成為“最熱門、最重要、最麻煩”的工作，也更加充分地暴露了制度層面的缺陷。前些年，信訪制度雖在承受超常規(guī)壓力的狀態(tài)下不斷改革，但大都屬于“應急修理”或“小修小補”，全局性、戰(zhàn)略性、實質(zhì)性的改革尚未實現(xiàn)。黨的十八大以后，我國信訪制度的改革開始向法治軌道靠攏，如拓寬信訪受理渠道，開通網(wǎng)訪平臺；規(guī)范信訪受理程序，引導群眾逐級走訪；分類信訪事項，實行訪訴分離；改革信訪考核機制，取消信訪排名；明確信訪工作職責，強化督導督辦機制；等等。2014年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以來，信訪制度的改革開始在戰(zhàn)略層面向法治化軌道推進，并已經(jīng)初見成效。根據(jù)國家信訪局《關于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》的規(guī)定，^[99]已經(jīng)或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的初信初訪事項，應當作出“不予受理”，但也同時要做好宣傳解釋工作。這里所說的“不予受理”體現(xiàn)了制度的剛性，是完全必要的。可以設想，如果規(guī)定為“原則上不予受理”，涉訴涉法信訪與行政信訪的剝離就必然在扯皮中“剪不斷理還亂”。此外，文件中還規(guī)定，對越級走訪的初訪事項，也應當作出不予受理決定，并引導來訪人依法逐級走訪。通俗地說，這是關上了“越級上訪”的門。這種“關門”之舉并不是忽視對群眾利益的保護，而是用良好的秩序保護人民群眾的根本利益。“關門”相比較前些年“信訪排名”的做法，無疑是法治約束的增加和“人治”空間的壓縮。

當前，我國信訪工作的法律依據(jù)主要是國務院在2005年制定的《信訪條例》。但由于《信訪條例》存在憲法依據(jù)不足、法律位階較低、適用范圍較窄等問題，直接影響到信訪工作的有效開展，因此，制定一部科學規(guī)范和指導信訪工作的《信訪法》已是勢在必行。由于社會歷史原因，我國信訪制度在建立初期，客觀而言，的確具有一些“人治”成分，加之社會環(huán)境下對維護穩(wěn)定的政治需求，一定程度上助長了“信訪不信法”的風氣。當前，改革信訪制度的根本目標就是加快信訪法治化建設。法治信訪的建設，關鍵前提是必須端正對“法治”理念的認識，確保“法治”在信訪工作中的有效體現(xiàn)，真正按照法治的原則、法治的思維、法治的方式來有效推進信訪工作制度改革。

黨的十八屆四中全會《決定》中關于“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”^[100]的要求，隱含的批評是以往的信訪制度改革未能“入軌”，這既在戰(zhàn)略層面明確了信訪制度改革必須納入法治化軌道，又簡明扼要地提出了兩個“合理合法”的路徑。這無疑是對信訪機構(gòu)和信訪人共同而言的，不合理合法解決依照法律規(guī)定和程序表達的合理合法的訴求是信訪機構(gòu)的失職，不依照法律規(guī)定和程序合理合法地表達訴求就不可能得到信訪機構(gòu)的受理。這種雙向規(guī)范的剛性約束應當在未來信訪制度的改革中得到更多、更細的體現(xiàn)。信訪制度改革首先和關鍵都是要解決“納入法治化軌道”的問題。長期以來，信訪制度遭到的質(zhì)疑也是非法治化問題，改變信訪制度非法治化的公眾印象必須首先解決“入軌”問題。在利益關系復雜、社會變動頻繁的情況下，通過信訪實現(xiàn)權(quán)利救濟不僅不能為社會主體提供明確的、具有一般性的行為指引，反而會貶損訴訟救濟的程序規(guī)則。為使涉法涉訴信訪問題得到真正的解決，應當使信訪制度回歸其原有的民意表達功能的本源，逐步淡化乃至最終取消信訪的權(quán)利救濟功能。當下，不能因維護社會穩(wěn)定的需要而犧牲司法權(quán)威，將信訪部門變成不開庭的“三審法院”，從而破壞司法獨立性。對信訪制度既要做“減量”的改革（淡化權(quán)利救濟），也要做“增量”的改革（暢通民意表達）。

從一定意義上說，法治化的軌道就是約束公權(quán)力的“籠子”。把信訪納入法治化軌道就是要從規(guī)范信訪機構(gòu)的運行開始做起，公權(quán)力運行的“差之毫厘”，私權(quán)利的行使就會“失之千里”。把信訪納入法治化軌道，意味著所有信訪工作人員都必須站在制度的“籠子”里說話辦事，接受公眾的監(jiān)督。正如國家信訪局局長舒曉琴所說：“檢驗信訪工作制度改革成效需要法治衡量。信訪工作制度改革成功與否，要看信訪工作是否在法治化軌道上運行。具體而言，就是以法治為衡量尺度，檢視開展信訪工作是否于法有據(jù)，解決問題是否依法依規(guī)，群眾表達訴求是否依法有序，群眾合法權(quán)益是否得到依法維護。通過一以貫之地厲行法治，培育依法信訪的法治觀念和法治信仰，形成有利于做好信訪工作的法治風尚和法治環(huán)境。”為此，課題組建議，順應我國的民主法制建設的需求，總結(jié)提升近年來信訪制度改革的經(jīng)驗積累，國家信訪局應當抓緊啟動《信訪法》的立法調(diào)研。在《信訪法》立法調(diào)研扎實推進的基礎上，盡快呈請國務院把《信訪法》的制定列入全國人大常委會的年度立法規(guī)劃，以《信訪法》的頒布實施作為“把信訪納入法治化軌道”的里程碑。

（二）按照“以人為本、以法為準”原則完善信訪制度

課題組認為，應當按照“以人為本、以法為準”的原則完善我國的信訪制度。黨的十八屆三中全會《決定》率先明確提出改革信訪工作制度的要求和重點，即“實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。黨的十八屆四中全會的《決定》進一步明確了信訪工作制度改革的方向是“把信訪納入法治化軌道”。信訪改革并不能局限于信訪工作層面的提高和改進，而是要針對現(xiàn)行信訪制度進行深入性、系統(tǒng)性變革，必須將其納入國家治理體系環(huán)節(jié)中加以考慮，把深化信訪制度改革同全面推進依法治國協(xié)同起來，既有效維護公民合法權(quán)益，又切實維護社會穩(wěn)定。從制度設計而言，信訪改革的目的是將信訪制度納入國家治理體系下進行考量，一方面促進信訪制度自身的完善與發(fā)展，另一方面充分利用自身治理機制和治理優(yōu)勢，推進國家治理體系的構(gòu)建和完善，這也是信訪改革的重要意義所在。^[101]信訪制度的頂層設計，需要把握法治國家建設的大局、全國各地經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，采取理念先進與操作可行兼顧的策略，但課題組認為，完善信訪制度的核心是要貫徹“以人為本、以法為準”的原則。“以人為本”與“以法為準”這兩句話要一起講，不能片面地強調(diào)其中的一句話，而否定另一句話。

“以人為本”，就是要從全體人民的根本利益出發(fā)，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要，切實保障人民群眾的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)權(quán)益，讓發(fā)展的成果惠及全體人民。“以法為準”，是指一切權(quán)力屬于人民，政黨、政府和所有社會組織、全體社會成員的所有活動都必須依法進行，正如《憲法》總綱所規(guī)定，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。無論政府行使公權(quán)力，還是個人行使私權(quán)利，都必須以法律作為最高準則衡量、規(guī)范、制約自身行為。

權(quán)利的實現(xiàn)要以制度的保障為前提。人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)“四權(quán)”需要在推進民主的進程中通過合理的制度設計得以體現(xiàn)。政府要從真心實意傾聽民意的理念出發(fā)，真正暢通民意表達渠道，并以切實可行的行動，引導、教育公眾在表達的過程中學會理性有序，有效承擔起“健全民主制度、豐富民主形式，從各層次、各領域擴大公民有序政治參與”的責任。公民的有序政治參與也有一個學習和實踐的過程，而且，政治參與的有序性只有在參與的過程中才能實現(xiàn)。在利益驅(qū)動下，有一小部分信訪人員通過“大鬧”得到了“大解決”，“按鬧分配”一定程度上成為部分信訪矛盾的化解之道，信訪工作成為政府部門與信訪人之間的心理博弈下的利益分配，進而損害其他絕大部分信訪人的利益，破壞了整體信訪工作秩序。我們要防止某些人以“信訪”為借口破壞秩序，堅持懲辦與教育相結(jié)合的方式，保持“高壓態(tài)勢”。

具體而言，以人為本有三層含義：一是保障人權(quán)，發(fā)展應當是以人權(quán)保障為目的的發(fā)展，而不應當偏重物或以經(jīng)濟為本的發(fā)展；二是引導向善，發(fā)展應當著眼于絕大多數(shù)的根本利益人，而不能以少數(shù)人的需求為轉(zhuǎn)移；三是公平普惠，發(fā)展應當是以無數(shù)個權(quán)利平等的個體為對象，以公眾的獲得感作為考核的標準。此外，以法為準也有四個方面的含義：一是職權(quán)由法定，法無授權(quán)禁止為，無法定授權(quán)的執(zhí)法就是越權(quán)，就是損毀法律權(quán)威與尊嚴；二是有權(quán)必有責，法定職權(quán)必須為，行使法定權(quán)力，就必須對行使權(quán)力的過程和結(jié)果承擔法律責任，如果尋找借口“依法不作為”，就是失職瀆職；三是用權(quán)受監(jiān)督，所有國家機關的權(quán)力必須嚴格依照法定權(quán)限、法定程序行使，整個行使過程必須受到嚴格的監(jiān)督和制約；四是違法受追究，任何人的違法行為都必須毫無例外地依法受到追究和懲罰，即便是合法的利益也不允許以非法的手段獲取。正如胡建淼教授所說：應當“正確對待信訪者的上訪權(quán)利。公民信訪是由《憲法》和《信訪條例》所設定的基本權(quán)利。無論他是否有理，他都擁有上訪的權(quán)利。不得以任何理由‘截訪’‘劫訪’。至于信訪者在上訪中有鬧訪或者發(fā)生其他擾亂公共秩序行為的，應當依法追究責任。”^[102]

（三）細化訴求表達權(quán)的權(quán)利和義務

我國《憲法》明確規(guī)定了公民權(quán)利的五種類型：批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)。而信訪作為公民民主權(quán)利實現(xiàn)的方式之一，訴求表達也正是這五種內(nèi)容的體現(xiàn)，即批評、建議、申訴、檢舉、控告。因此，信訪制度承載了大量公民權(quán)利的行使。通過信訪立法對公民訴求表達權(quán)予以保障，引導公民正確地行使自己的權(quán)利，具有十分關鍵的意義。

1.按照“雙向規(guī)范”的思路界定訴求表達權(quán)

現(xiàn)行法律體系對于公民訴求權(quán)利的保障存在缺失，特別是批評權(quán)、建議權(quán)的法律保障比較粗疏，需要通過信訪立法予以強化，形成完整嚴密的法律保障體系。現(xiàn)行《信訪條例》是一部行政法規(guī)，在國家整個法律體系中的地位和效力等級相對較低，調(diào)整的范圍有限，缺乏足夠的權(quán)威性和覆蓋面，僅適用于行政機關，且與其他法律之間的銜接落差問題也十分突出。因此，實質(zhì)上無法有效保障公民表達權(quán)。與此同時，對于公民訴求表達權(quán)的義務缺乏必要的法律強制手段，也在一定程度上損害了公共利益、侵害了他人的合法權(quán)利。

客觀地說，在我國的信訪活動中信訪人與信訪工作機構(gòu)都存在不規(guī)范的行為。信訪立法應當按照“雙向規(guī)范”的思路，盡可能作出細化的規(guī)定。“雙向規(guī)范”的思路強調(diào)依法規(guī)范信訪活動的雙方，既要依法規(guī)范信訪人及其信訪代理人的信訪行為，更要從源頭上依法規(guī)范各級、各部門及其工作人員的信訪工作行為。信訪人有依法信訪的權(quán)利，但必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利，不能損害國家、社會、集體和他人的合法權(quán)益，不得采用法律禁止的方式和行為，要自覺履行義務，維護信訪秩序。

一是健全責任追究機制。信訪問題往往具有“兩頭在外”的特點。產(chǎn)生信訪矛盾的部門不在信訪機構(gòu)，有權(quán)解決信訪矛盾的部門也不是信訪機構(gòu)，加之信訪問題涉及社會生活的方方面面。但當前，對產(chǎn)生信訪問題、激化信訪矛盾并導致嚴重后果的情形，尚缺乏明確可行的責任追究機制。對此，是要強化權(quán)力行使的責任。有些部門責任意識薄弱，認為產(chǎn)生了信訪問題自然由信訪部門兜底，把處理問題的責任推卸給信訪部門；有些部門在工作源頭缺乏責任意識，重大決策未經(jīng)民主程序，誘發(fā)群體信訪；有些部門在處理信訪問題時責任落實不夠，拖延辦理、敷衍了事、打折落實等，都可能進一步激化矛盾。近年來，信訪部門在處理問題時，總是當“運動員”包打天下，盡管使出了渾身解數(shù)，但因“攤子”太大照應不過來，往往顧此失彼，效果不好。^[103]因此，就有必要加強責任追究，規(guī)范各級、各部門及其工作人員的信訪工作行為。確保各級各部門在職權(quán)范圍內(nèi)依法處理信訪問題，權(quán)責統(tǒng)一，對其行為負責。對違反法律、法規(guī)規(guī)定造成嚴重后果的，承擔相應的法律責任，并對相關的人員進行政治責任追究。

二是依法規(guī)范信訪行為。信訪人有信訪的權(quán)利，也有依法行使權(quán)利的義務，通過信訪形式表達訴求，必須按照法律規(guī)定，合理、合法、合程序。一方面，要加強在信訪群眾中的宣傳教育，告知群眾反映訴求、維護權(quán)益的各類法定途徑，引導群眾以理性的方式依法表達訴求、解決問題。另一方面，要“疏堵”結(jié)合。對于大多數(shù)上訪群眾，采取教育、宣傳、疏導、分流的方法，就能較好地化解矛盾解決問題；但對于一小部分上訪群眾，則要使用法律施加“硬”力。例如，對于妨礙公共交通、影響機關正常辦公秩序的過激行為，必須堅決制止、果斷處置，情節(jié)嚴重的，要依法查處。對按規(guī)定已經(jīng)終結(jié)的信訪事項，信訪人仍然纏訪鬧訪的，要堅決加強依法處理，切實樹立“正常上訪得到保護，無理上訪得到控制，非法上訪必須嚴懲”的導向。

2.明確訴求表達的權(quán)利義務規(guī)則

目前，經(jīng)過多年來信訪制度的探索與實踐，信訪立法已具有良好的制度基礎和實踐基礎，立法條件基本成熟。因此，建議加快《信訪法》立法的進程，以法定形式固定信訪制度改革探索的成果，規(guī)范訴求表達權(quán)的權(quán)利和義務。例如，我國《憲法》第41條規(guī)定，^[104]批評權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)，是每一位公民都可以行使的權(quán)能；而該條也為公民的訴求表達權(quán)提出限制，即“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”，這是公民權(quán)利行使的實體性邊界。作為《憲法》這樣寫是基本到位的，信訪立法時應當對此予以細化，并增加程序性的規(guī)則。此外，《信訪條例》第11條、第16條的規(guī)定顯然過窄或過時，^[105]也應當一并修改。

國家信訪局在2014年4月9日發(fā)布的《關于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導來訪人依法逐級走訪的辦法》第4條明確作出“不受理越級上訪”的規(guī)定。^[106]建議擬定《信訪法》條文時，綜合修改為：“國家建立調(diào)解、信訪、仲裁、行政復議、訴訟等機構(gòu)的信息共享平臺，為公民在當?shù)匾婪ㄟx擇有權(quán)處理的途徑表達訴求、查詢訴求辦理情況提供便利。公民的訴求表達選擇應當在當?shù)亍⒅鸺墶凑障嚓P程序提出。首先接受的機關應當先行受理或者轉(zhuǎn)交辦，并書面告知當事人，不得推諉拖延。同一事項、同一理由、同一訴求重復提出的，不再受理。”這樣規(guī)定，首先明確國家建立信息共享平臺、“首辦負責”的責任。以《信訪條例》第11條規(guī)定的“為信訪人在當?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利”為基礎，限制信訪人就“同一事項、同一理由”進行重復上訪，也是為了防止公共資源的無端耗費。顯然，“不受理越級上訪”是對信訪人越級上訪的限制，同時也以“首先接談的機關先行受理，不得推諉”的方式設定了接訪機關的義務。可以說，“不受理越級上訪”的執(zhí)行既難又不難，難的是良好政治生態(tài)的重建，這需要通過擴大基層民主、完善社會治理，讓群眾重建對地方政府、基層組織的信任。如果政府為民謀利、公民監(jiān)督政府的良好政治生態(tài)已經(jīng)形成，老百姓也沒有必要舍近求遠，寄希望于“上級的上級”乃至“上級的上上級”。

3.確保對公民信訪表達權(quán)的充分保障

對公民信訪表達權(quán)的規(guī)范要以對公民信訪表達權(quán)的保障為重要前提。要對公民的表達權(quán)給予充分尊重，從確立基本原則和制定具體規(guī)則出發(fā)，積極為公民表達權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

（1）堅持開放原則，積極拓寬信訪渠道

多年來，各地各級信訪部門始終致力于信訪渠道的暢通和拓寬，從過去傳統(tǒng)的來信、來訪發(fā)展到如今的網(wǎng)上信訪、市民熱線等，公民表達權(quán)的信訪渠道和平臺建設取得了突出成就。當前社會發(fā)展形勢下公民表達習慣和需求均發(fā)生了變化，拓展信訪渠道仍是一個重要命題。其中，尤其要適應網(wǎng)絡時代和新媒體下的信訪表達需求。表達權(quán)通過現(xiàn)代信息技術行使，符合時代發(fā)展的必然趨勢，也符合公民在表達途徑選擇上的主體方向，有利于提高時效性、擴大影響面。具體來說，一方面要進一步加強網(wǎng)上信訪建設，抓好平臺建設和功能拓展，確實做到“把網(wǎng)上信訪打造成群眾信訪的主渠道”。^[107]另一方面要探索移動信訪新渠道，充分發(fā)揮移動通信終端的作用，開辟一條信訪新渠道，通過充分發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)渠道在便捷快速、互動及時和突破時空限制等方面的優(yōu)點，為群眾架設起一條更為快捷便利的表達通道。總之，要進一步發(fā)揮已有渠道和相關平臺的優(yōu)勢，與時俱進，補足缺陷，通過不斷創(chuàng)新和積極拓寬公民的利益訴求表達渠道，為公民表達權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的環(huán)境和氛圍，提供全方位、多層次的表達機會。

（2）堅持公開原則，推進信訪聽證制度

聽證是當今世界各法治國家行政程序法中一項普遍存在且具有重要意義的制度設計。在聽證制度中，行政機關在作出影響行政相對人權(quán)益的決定前，有義務告知相對人決定的理由和有要求舉行聽證的權(quán)利，行政相對人有權(quán)就事實和適用法律表達意見、提供證據(jù)，行政機關有義務聽取和接納，通過公正、民主的方式達到正確實施行政行為的目的。^[108]通過聽證制度，創(chuàng)造公開透明的表達權(quán)行使空間，也是保障表達權(quán)的一項有力舉措。《信訪條例》中，對聽證制度作出建議性要求，但對信訪事項處理環(huán)節(jié)是否必經(jīng)信訪聽證的環(huán)節(jié)，并沒有作強制性的規(guī)定。各地可以結(jié)合實際，充分利用這一制度空間，在信訪工作中邀請第三方參與聽證，如具有較高公信力的人大代表、政協(xié)委員、村居委員會成員等人士的參與，公開、公平、公正地聽取公民表達訴求，幫助作出聽證評判意見，也為其提供必要的法律幫助，推動表達訴求的有效回應或信訪事項的有效解決。

（3）堅持法治原則，規(guī)范信訪辦理工作

信訪事項辦理程序性規(guī)則的確立，在本質(zhì)上也是保障信訪者行使信訪權(quán)，從而為通過信訪渠道進行有序表達提供一套科學的保障規(guī)則。^[109]在受理環(huán)節(jié)，切實做到尊重信訪者的信訪權(quán)，受理范圍明晰、受理告知明確，同時強化與有權(quán)處理機關或部門之間的協(xié)同，保障受理環(huán)節(jié)的良好秩序，為信訪事項辦理工作的高效有序推進建立重要前提。在信訪辦理環(huán)節(jié)，要加強信訪辦理程序規(guī)范，使政府部門在行使信訪辦理權(quán)過程中有其正當性基礎，通過規(guī)范信訪辦理程序，切實依法履行《信訪條例》規(guī)定，從而提升信訪工作整體水平。在反饋督查環(huán)節(jié)，要加強和創(chuàng)新督查督辦工作的力度和方法，健全行政監(jiān)督和糾錯機制，從實體上維護信訪群眾的合理合法權(quán)益。總之，要通過規(guī)范信訪工作運行，完善信訪體制，簡化信訪機構(gòu)設置，明確信訪機構(gòu)督促檢查職能，進一步規(guī)范信訪程序，使信訪工作在法治化軌道上運行。

4.優(yōu)化保障訴求表達權(quán)的具體內(nèi)容

通過信訪立法保障公民表達權(quán)時，必須要考慮與其他法律形成互補，尤其是要根據(jù)我國的法治實踐水平，充分考慮信訪制度中公民訴求表達的特點，避免與其他訴求表達形式的交叉重疊或遺漏，更好地發(fā)揮法律的保障作用，引導信訪公民依法行使訴求表達權(quán)利，履行法定義務。應明確規(guī)定公民的訴求表達權(quán)利主要包括如下基本內(nèi)容：一是保證提出訴求的權(quán)利。即信訪人可以電話、傳真、郵件、信件等方式，對國家機關及其工作人員的工作提出、批評、建議、申訴、控告、檢舉和反映問題的權(quán)利。二是明確信訪人權(quán)利受到保護。即信訪人的人身自由受法律保護，禁止以變相方法剝奪或限制信訪人的人身自由。三是信訪人享有信息知情權(quán)。即信訪人有權(quán)了解其提出的信訪事項的處理過程，包括處理的程序、作出辦理意見的法律依據(jù)、政策依據(jù)和事實依據(jù)等。四是信訪人要求復查復核的權(quán)利。即信訪人如對辦理意見不服，有權(quán)提出復查、復核，以及要求舉行聽證。五是信訪人可以申請回避。即信訪人有權(quán)對與其提出的信訪事項具有利害關系的工作人員提出要求回避的申請。涵蓋這些基本內(nèi)容的信訪制度設計可以從底線上保障信訪人的表達權(quán)，進而促進合理合法訴求的達成。

5.明確對訴求表達權(quán)的合理限制

對訴求表達權(quán)的限制問題，難點在于維穩(wěn)和維權(quán)的平衡。要以推動信訪制度回歸本位規(guī)范訴求表達權(quán)利的行使。信訪制度應追求保障合法權(quán)利的行使，維護公共利益和公共秩序基礎上的秩序穩(wěn)定。在對公民訴求表達權(quán)進行限制的時候，一方面，要注意防止政府公權(quán)力的濫用，限制政府對公民訴求表達權(quán)進行的干預或者限制，防止公權(quán)力對私權(quán)利的侵害；另一方面，也要注意防止公民表達權(quán)的濫用，防止一部分公民假以私權(quán)利之名超越權(quán)利行使的邊界，對他人利益和公共利益造成侵害。在設計具體立法條文時，不宜把限制訴求表達權(quán)的內(nèi)容集中羅列，可以采取順著邏輯結(jié)構(gòu)列明相應內(nèi)容的方式。例如，為了限制在信訪接待的地點、時間之外，采取攔截領導車輛、散發(fā)信訪材料等活動，可以規(guī)定“以走訪方式行使訴求表達權(quán)的，應當在《信訪法》規(guī)定的時間、地點之內(nèi)。違反《刑法》《治安管理處罰法》的，^[110]依照相關條款處理”。

（1）堅決貫徹法律規(guī)則優(yōu)先原則

公民在合法權(quán)益受到侵害時，的確可以選擇法律許可的救濟途徑。但是，選擇救濟途徑的自由同時受到法律規(guī)則的限制，選擇權(quán)的行使不能突破法律規(guī)則。法律規(guī)則是指采取一定的結(jié)構(gòu)形式具體規(guī)定人們的法律權(quán)利、法律義務以及相應的法律后果的行為規(guī)范。一般來說，法律規(guī)則和法律條文的關系是對應的，法律規(guī)則是法律條文的內(nèi)容，法律條文是法律規(guī)則的表現(xiàn)形式。我們平時所說的違法，從形式上說是觸犯了法律條文的規(guī)定，從內(nèi)容上說是破壞了法律規(guī)則。上文列舉了大量法律規(guī)定的具體條文都可以說明，所有信訪活動都必須按照信訪的法律規(guī)則進行，任何人均無例外。為此，所有信訪活動都必須遵循信訪法律規(guī)則優(yōu)先的原則，不允許信訪活動破壞信訪的法律規(guī)則。

為此，要堅決貫徹法律規(guī)則優(yōu)先原則。在社會糾紛多元化解機制的運行中，要繼續(xù)推進信訪工作改革，形成調(diào)解、信訪、行政復議、訴訟、仲裁各行其道、各顯其能的社會糾紛解決機制。在調(diào)解、信訪、行政復議、訴訟、仲裁等多種糾紛解決途徑可供選擇的情形下，只要各職能部門之間的信息共享能夠真正實現(xiàn)，就可以在行政部門內(nèi)部監(jiān)督糾錯的體系下，在全國繼續(xù)加強清單梳理，明確信訪部門不予受理的范圍，細化信訪事項辦理規(guī)定，對權(quán)力主體行使權(quán)力、作出行為所應遵循的方式、步驟、順序作出具體明確規(guī)定。

（2）通過試點逐步推行信訪實名制

“一種良好的言論自由制度與法律應該能夠保證社會成員的良心表達”，信訪實行實名制“有助于形成有責任的良心自由”^[111]。信訪實行實名制作為一種限制措施，有利于增強信訪者行為的透明性與可追責任性。在信訪實名制下，有助于促使信訪人以更為負責的態(tài)度、公共的精神，凸顯對法律、對事實、對他人的尊重，講真話、說實情；有利于減少政府部門用于處理虛假、失實等無效訴求的工作成本，提高整體信訪工作的辦理效率。與此同時，實行信訪實名制也可以實現(xiàn)對不實信息甚至惡意信訪行為的追蹤與責任追究，倒逼公民依法履行訴求表達權(quán)利，起到軟性的約束作用。目前，上海市已在網(wǎng)上信訪事項中實行實名制，與公安部門實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，對實名信訪事項開通優(yōu)先辦理通道，形成良好導向，在實踐中取得了很好的效果。當然，這一試點經(jīng)驗也有待完善，需要進一步總結(jié)提升，但是，逐步推行信訪實名制的方向應當堅持。

（3）依法果斷處置信訪中的違法行為

信訪活動中濫用權(quán)利的行為，必須通過用法律手段，追究其相應的法律責任。具體操作上，首先要通過信訪立法對常見類型的違法行為作出明確界定，明確懲治的手段和幅度，以維護法律的權(quán)威性。法律的權(quán)威性和社會秩序的維護之間從來都是相輔相成的。任何活動的現(xiàn)實狀態(tài)都會對活動規(guī)范的實施產(chǎn)生影響，法治政府絕不能允許任何人以違法的手段獲取利益。對違法行為打擊不力的結(jié)果必然是違法行為的增多。當前，政法機關必須盡快解決對信訪活動“三個不力”的傾向，一是對合法有序的信訪活動及時保護不力；二是對違法信訪活動發(fā)現(xiàn)、固定證據(jù)不力；三是對破壞公共秩序的違法活動打擊不力。“三個不力”的瓶頸是發(fā)現(xiàn)固定證據(jù)的能力不足。對濫用訴求表達權(quán)危害他人利益和公共利益、國家利益的違法行為，公安機關要果斷堅決制止。對纏訴鬧訪等違法行為，要加大采集、固定證據(jù)的力度，依法公開予以制裁。對以信訪為名進行的非法、變相集會游行示威等行為，要依法嚴厲打擊。

在實踐中，確實存在“法不責眾”的難題，但是，具有權(quán)威性的法律不應當?shù)鹊健斑`法者眾”的時候再發(fā)揮作用。形成“法不責眾”難題的原因是法律實施的不果斷。當影響社會秩序的行為剛剛“露頭”的時候，堅決果斷地處置就不會存在“法責眾”的問題。當前，我國執(zhí)法機關的濫作為有所減少，但慢作為、不作為還在一定程度上存在。對信訪人濫用權(quán)利的行為，尚未形成充分運用依法維護正常秩序的局面。因此，要在立法過程中商請有關部門共擬適當條款，運用法律武器遏制信訪活動中危害公共秩序、國家利益的違法犯罪行為。

（4）細化信訪終結(jié)的程序并落實到位

國務院《信訪條例》在2005年頒布后，明確了包括信訪事項的工作程序，推動形成了復查、復核三級終結(jié)的做法。雖然對已經(jīng)辦理或作出復查復核意見的信訪事項明確要求“不再受理”，理應作為自然終結(jié)處于終結(jié)狀態(tài)。但在實踐中，由于尚未將“信訪終結(jié)”作出程序化規(guī)定，終結(jié)程序的缺失一定程度上助長了表達權(quán)利的濫用現(xiàn)象，往往“案結(jié)”卻“事未了”。因此，建立明確細致的信訪終結(jié)程序十分必要。目前，全國各地已有所探索，尤其上海在推行信訪核查終結(jié)制度上形成了很好的實踐經(jīng)驗和效果，值得借鑒推廣。信訪核查終結(jié)制度針對信訪人員濫用信訪權(quán)利的情況，通過合理的程序設計，引入公開聽證的必經(jīng)程序，鎖定化解工作方案，形成具有終局性意義處理意見，對信訪訴求的有序表達和信訪部門的行政資源優(yōu)化，起到了積極的規(guī)范和引導作用。

（5）有條件地逐步開放集會游行示威

我國的《集會游行示威法》自制定以來，實施的次數(shù)并不多。集會游行示威是公民經(jīng)過批準，以和平的、比較激烈的方式表達意愿的一種方式。隨著公民權(quán)利意識的增強，集會游行示威的表達需求也在增長。目前，盡管多數(shù)集會游行示威的申請沒有得到批準，但實際上改頭換面的集會游行示威仍然以各種形式存在著，如“散步”和部分“快閃行動”等。在信訪人員中，也有變相的集會游行示威行為存在，客觀上具有一定的傳導效應和感染力。對此必須要有危機意識。對變相的集會游行示威與其放任或者裝作看不見，不如直面現(xiàn)實，未雨綢繆。公民的集會、游行和示威自由是公民的表達權(quán)之一，也是一個國家民主制度健全的“視窗”。

建議通過細化集會、游行、示威的審批條件，堅持適度適當原則，為公民表達意愿提供依法有效的緩沖地帶。將變相的集會游行示威納入有效控制下的權(quán)利行使，關鍵是有條件地、逐步地批準一些集會游行示威申請。與此同時，在法理上闡明，集會游行示威是訴求表達權(quán)行使的最終形式。按照國際通行的做法，為經(jīng)過批準的集會游行示威，開辟專門區(qū)域、劃定專門時間，提供現(xiàn)場保護。只要部署得當，不僅可以顯示中國的開放和自信，避免社會秩序的混亂，也能夠節(jié)省警力的使用。特別是，逐步批準一些集會游行示威，有利于引導和培養(yǎng)公民理性、和平、合法地表達意愿，而不是采用非法的、過激的手段，以激化矛盾給領導“施壓”的方式解決問題。

（6）加強有針對性的信訪法治宣傳

中國是一個缺乏法治傳統(tǒng)的國家。權(quán)力和權(quán)利的行使都有不喜歡受到約束的習慣。公民在行使自己的權(quán)利時應當受到法律的限制；權(quán)利受到約束同樣也需要通過普法教育，在社會實踐中逐步養(yǎng)成。一方面，要充分發(fā)揮新聞媒介的作用，發(fā)揮宣傳導向作用，引導公民對訴求表達權(quán)形成正確的認知，了解信訪制度，提升表達能力；另一方面，要及時揭露信訪活動中的違法行為，避免公眾因為同情信訪人而寬容違法。針對目前民眾“信訪不信法”的心理和傳統(tǒng)文化中的“清官情結(jié)”，應當有針對性地宣傳依法維權(quán)的法理與觀念，使民眾逐步增強對法律程序以及司法判決最終性的尊重，明了司法裁判在糾紛解決過程中不可動搖的權(quán)威地位，從而認識到不能在已經(jīng)走完法定程序后，繼續(xù)通過信訪進行重復訴請。

目前，在國家信訪局的帶頭下，全國各級信訪部門紛紛加強信訪宣傳工作，走出過去“只做不說”的誤區(qū)。通過媒體讓公眾走進信訪部門等方式，搶占信訪工作的話語權(quán)，在糾正公民對信訪工作的理解和認識等方面，取得了很好的效果。建議今后要進一步創(chuàng)新宣傳手段，以群眾喜聞樂見、易感、易知的方式，提升宣傳效果，為公民理性進行訴求表達上好“培訓課”。

6.優(yōu)先開展征集人民建議工作

我國《憲法》第2條第2款規(guī)定：“人民行使權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”課題組認為，我國人民代表大會制度必須在不斷完善中堅持，與此同時“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”的制度建設刻不容緩。黨的十八大報告中明確提出，涉及群眾切身利益的決策，都要充分聽取群眾意見。放眼看世界，任何國家都存在民眾訴求表達的暢通有序問題，只要是厲行民主法治的國家都在探索公民意愿表達暢通有序的機制建設。^[112]我國現(xiàn)有的民意表達渠道的類型和數(shù)量，相較于當前公民民意表達的需求，仍然較少、較不暢通，民主法治建設任重道遠。信訪制度應當站在國家民主政治制度建設的高度來推進，促進各級國家機關更好地執(zhí)政為民。課題組認為，從長遠目標看，我國信訪制度的改革要從被動處理轉(zhuǎn)向主動征集，將工作重心從傳統(tǒng)的辦信接訪轉(zhuǎn)向征集人民建議、服務政府決策，提高國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。經(jīng)信訪途徑隨機獲得的公民批評建議，信訪工作機構(gòu)應當及時梳理研究，轉(zhuǎn)請相關部門處理。各級國家機關應當建立實施并不斷完善人民建議征集制度。政府決定重大工程項目或作出重大決策，應當事先主動征集意見，將人民建議作為可行性論證的依據(jù)之一，并公布于眾。

2013年11月28日，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上，國家信訪局副局長張恩璽在介紹信訪工作制度改革情況時也明確指出，必須建立健全人民建議征集制度，引導人民群眾給黨和政府的工作獻計獻策。在全部的信訪事項當中，有10%左右是人民群眾給黨和政府涉及經(jīng)濟社會發(fā)展等一些方面提出的意見和建議，很多的意見和建議是具有建設性的。^[113]多年來，我國在推動公民有序參與國家、經(jīng)濟、文化、社會事務管理方面進行了有益的探索，但從形式上看，往往是聽取群眾意見、邀請專家咨詢等，參與度較淺、較窄，效果也十分有限。參與式民主不僅對代議制民主具有不可或缺的補充作用，而且能夠凝聚人心，有助于政府公信力的恢復。決策失誤是最大的失誤。分析我國信訪發(fā)生的原因可知，決策失誤與侵害群眾利益是最為常見的信訪緣由。就政府決策而言，必須建立“事前公開、征求意見，決策公開、民主討論，結(jié)果公開、接受監(jiān)督”的程序規(guī)定。在非緊急狀態(tài)下，政府應當在作出重大決策前，必須事先征集公民建議意見，以真正體現(xiàn)人民當家作主的地位。每一個公民對政府工作都有知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，現(xiàn)在的問題是民主渠道的暢通還剛剛起步。應當看到，信訪制度的正確設計和運行將具有提升國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的功能。信訪制度運用得當，不僅可以強化黨和政府與人民群眾的溝通，而且還能夠引導公民的有序政治參與，提高民眾參與公共事務管理的能力，為國家治理能力的提升和治理體系現(xiàn)代化提供寶貴的實踐途徑。^[114]征集人民建議，既可以通過公開渠道主動征集，也可以通過信訪渠道開展被動收集。主動征集的內(nèi)容一般可為與公共利益密切的重大項目或重要決策，聽取和匯總?cè)罕姷囊庵竞鸵庠浮１粍邮占膬?nèi)容需要提煉總結(jié)，從群眾反映的具有普遍性、傾向性、群體性、典型性、苗頭性等問題中，把建議意見匯總起來，反饋給相關職能部門作出優(yōu)化調(diào)整。如果信訪制度能夠為政府工作起到主動“把關”的作用，也可以降低盲目決策的風險，更好地維護人民群眾的根本利益。總之，具有中國特色的民主協(xié)商制度亟待建立，信訪制度現(xiàn)有資源的優(yōu)化利用大有可為。從制度設計而言，必須把征集人民建議作為信訪制度改革的重中之重。

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[10]“習近平：人類已進入互聯(lián)網(wǎng)時代這是一個世界潮流”，《深圳晚報》2012年12月13日，http://news.ifeng.com/mainland/special/xijinpingshenzhen/content-3/detail_2012_12/13/20121354_0.shtml，最后訪問時間：2015年12月12日。

[11]“中國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的三個‘十條’有何意味？”，來源：《新京報》2015年5月4日，http://www.bjnews.com.cn/news/2015/05/04/362170.html，最后訪問時間：2015年12月12日。

[12]“習近平巴西兩國演講：弘揚傳統(tǒng)友好，共譜合作新篇”，來源：新華網(wǎng)2014年7月17日，http://politics.people.com.cn/n/2014/0717/c1024-25293089.html，最后訪問時間：2016年6月20日。

[13]黃維、王鶴瑾、唐平：“開啟中國互聯(lián)網(wǎng)文化的‘黃金時代’”，來源：人民網(wǎng)——文化頻道2015年12月14日，http://culture.people.com.cn/n1/2015/1214/c87423-27927090.html，最后訪問時間：2016年6月20日。

[14]“習近平：把我國從網(wǎng)絡大國建設成為網(wǎng)絡強國”，來源：新華網(wǎng)2014年2月27日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538788.htm，最后訪問時間：2016年6月20日。

[15]張宗林：“信訪改革的方向越來越清晰”，來源：中國網(wǎng)http://www.china.com.cn/guoqing/2015-08/14/content_36304089_2.htm，最后訪問時間：2015年8月14日。

[16]“中國將建立人民建議征集制度引導群眾獻計獻策”，來源：中國新聞網(wǎng)2013年11月28日，http://www.qianhuaweb.com/content/2013-11/28/content_4411912.htm，最后訪問時間：2015年8月28日。

[17]莫紀宏：“言論自由的法度——從‘狼牙山五壯士’名譽權(quán)糾紛案一審判決說起”，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4812，最后訪問時間：2016年6月30日。

[18]孟建柱：“以法治為引領深入推進平安中國建設”，來源：新華網(wǎng)2014年11月3日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/03/c_1113098020.htm，最后訪問時間：2015年11月5日。

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[1] 這是國家信訪局2015年度信訪理論研究課題（課題編號2005AG02001）成果。課題得到上海市信訪辦主任王劍華、綜合處長嚴惠民、副處長張俐蓉等同志的大力支持和幫助，特此致謝！

[2] 詳見2015年10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過的《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》。

[3] 湯嘯天：“公民在信訪活動中的表達權(quán)利與義務”，《信訪與社會矛盾問題研究》2016年第2期。

[4] 湯嘯天：“政府應當如何保障人民的表達權(quán)”，《法學》2008年第5期。

[5] 劉曉原：“民眾是否敢于講真話取決于制度的設計”，http://blog.sina.com.cn/s/blog_49daf0ea0100f0j2.html，最后訪問時間：2016年2月10日。

[6] 湯嘯天：“表達權(quán)的基本含義”，載《文匯報》2008年3月24日。

[7] 湯嘯天：“再論人民表達權(quán)的行使與政府的保障”，《同濟大學學報（社會科學版）》2010年第3期。

[8] 湯嘯天：“再論人民表達權(quán)的行使與政府的保障”，《同濟大學學報（社會科學版）》2010年第3期。

[9] 湯嘯天：“政府應當如何保障人民的表達權(quán)”，《法學》2008年第5期。

[10] 湯嘯天：“表達權(quán)的基本含義”，載《文匯報》2008年3月24日。

[11] 湯嘯天：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意蘊——以社會和諧穩(wěn)定為觀察視角”，《甘肅理論學刊》2015年第5期。

[12] 孟建柱：“新形勢下政法工作的科學指南”，載《人民日報》2014年1月29日。

[13] 沈小平：“中國夢，從改善民生起步”，來源：新華網(wǎng)2013年6月19日，http://news.xinhuanet.com/comments/2013-06/19/c_116198041.htm，最后訪問時間：2015年12月9日。

[14] 《馬克思恩格斯全集》，人民出版社1995年版，第573頁。

[15] 2014年1月，中央政法委正式對外公布《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》，明確8類可獲得國家司法救助的人群。我國原有的“信訪救助”制度難以從根本上解決信訪疑難問題，而且有助長訪民牟利行為及地方政府的短期行為。因“信訪救助”不屬于本課題研究范圍，故不贅述。

[16] 訴求基本解釋之一為陳訴和請求。參見在線漢語字典，http://xh.5156edu.com/html5/120059.html。

[17] 根據(jù)《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》提出，“實行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應當引導其到政法機關反映問題；對按規(guī)定受理的涉及公安機關、司法行政機關的涉法涉訴信訪事項，收到的群眾涉法涉訴信件，應當轉(zhuǎn)同級政法機關依法處理”可知。

[18] 莫紀宏：“言論自由的法度——從‘狼牙山五壯士’名譽權(quán)糾紛案一審判決說起”，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4812，最后訪問時間：2016年6月30日。

[19] 莫紀宏：“言論自由的法度——從‘狼牙山五壯士’名譽權(quán)糾紛案一審判決說起”，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=4812，最后訪問時間：2016年6月30日。

[20] 王鐘的：“通過信訪解決問題比例僅0.2%成訪民‘情緒救濟’”，載《中國青年報》2014年4月30日。

[21] 上海市中國特色社會主義理論體系研究中心：“評福山關于國家、法治與民主關系的理論”，《紅旗文稿》2014年第22期。

[22] 謝非非：“信訪制度下公民權(quán)利表達”，《學術交流》2013年第12期。

[23] 王鐘的：“通過信訪解決問題比例僅0.2%成訪民‘情緒救濟’”，載《中國青年報》2014年4月30日。

[24] 胡建淼：“信訪制度改革的出路在哪里”，載《學習時報》2013年5月23日。

[25] 孟建柱：“以法治為引領深入推進平安中國建設”，來源：新華網(wǎng)2014年11月3日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/03/c_1113098020.htm，最后訪問時間：2015年11月5日。

[26] 張煒著：《公民權(quán)利表達及其機制構(gòu)建》，人民出版社2009年版，第7頁。

[27] 李步云著：《權(quán)利和義務》，人民出版社1986年版，第1頁。

[28] 呂世倫、文正邦著：《法哲學論》，中國人民大學出版社1999年版，第37頁。

[29] 何平立、沈瑞英：“資源、體制與行動：當前中國環(huán)境保護社會運動析論”，《上海大學學報（社會科學版）》2012年第1期。

[30] 恩格斯著：《馬克思恩格斯選集》第三卷，人民出版社1972年版，第154頁。

[31] [德]康德：《法的形而上學原理》，沈叔平譯，商務印書館2005年版，第29頁。

[32] 甄樹青著：《論表達自由》，社會科學文獻出版社2000年版；王四新著：《表達自由：原理與應用》，中國傳媒大學出版社2008年版。

[33] “中國夫婦在新加坡討薪，跪馬路請愿遭逮捕”，載《華商報》2015年8月26日。

[34] 謝非非：“信訪制度下公民權(quán)利表達”，《學術交流》2013年第12期。

[35] 張煒著：《公民權(quán)利表達及其機制構(gòu)建》，人民出版社2009年版，第28頁。

[36] 陳勇軍：“論轉(zhuǎn)型期弱勢群體的權(quán)利表達”，《鹽城師范學院學報（人文社會科學版）》2007年第4期。

[37] 韓志明：“利益表達、資源動員與議程設置——對于‘鬧大’現(xiàn)象的描述性分析”，《公共管理學報》2012年第2期。

[38] “廣州社會秩序評價下降，社會公平不滿較多”，來源：人民網(wǎng)2013年12月2日，http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai270245_K4.html，最后訪問時間：2015年10月20日。

[39] 劉明：“和諧社會視域下公民權(quán)利表達機制研究”，《重慶工商大學學報》2012年第4期。

[40] 劉正強：“信訪的‘容量’分析——理解中國信訪治理及其限度的一種思路”，《開放時代》2014年第1期。

[41] 于建嶸：“中國信訪制度批判”，《中國改革》2005年第2期。

[42] 張智：“中國社會厭訟思想成因淺析”，來源：中國法院網(wǎng)http://www.chinacourt.org/article/detail/2005/12/id/189678.shtml，最后訪問時間：2015年8月10日。

[43] 趙迎輝：“涉法涉訴信訪困境、成因及治理研究”，《山東行政學院學報》2012年第4期。

[44] 佟博：“淺析涉訴信訪的文化成因及有效應對”，《山東社會科學》2012年第3期。

[45] 根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》的相關規(guī)定，公交專用道供公交車輛通行，同時允許校車、客運班車以及單位和企業(yè)大中型固定班車（懸掛黃色號牌）載客時借道通行。

[46] 有關人民建議征集制度的發(fā)展將在本課題研究報告的對策部分詳述，此處不再贅言。

[47] 於興中：“法治是一種文明秩序”，載《檢察日報》2015年3月19日。

[48] 孟建柱：“以法治為引領深入推進平安中國建設”，來源：新華網(wǎng)2014年11月3日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/03/c_1113098020.htm，最后訪問時間：2015年11月5日。

[49] 李西堂：“中西方公民利益訴求的表達方式”，《各界》2014年第1期。

[50] 湯嘯天：“信訪制度的改革與社會穩(wěn)定”，《探索與爭鳴》2005年第4期。

[51] 王鐘的：“通過信訪解決問題比例僅0.2%成訪民‘情緒救濟’”，載《中國青年報》2014年4月30日。

[52] 鄭成良：“專政的源流及其與法治國家的關系”，來源：求是網(wǎng)2014年12月17日，http://www.qstheory.cn/laigao/2014-12/17/c_1113681781.htm，最后訪問時間：2015年7月29日。

[53] 湯嘯天：“再論人民表達權(quán)的行使與政府的保障”，《同濟大學學報（社會科學版）》2010年第6期。

[54] 湯嘯天：“再論人民表達權(quán)的行使與政府的保障”，《同濟大學學報（社會科學版）》2010年第6期。

[55] 《德意志聯(lián)邦共和國基本法》（1949年）第5條規(guī)定：“一、人人有以語言、文字及圖畫自由表示及傳布其意見之權(quán)利，并有自一般公開之來源接受知識而不受阻礙之權(quán)利。出版自由及廣播與電影之報道自由應保障之。檢查制度不得設置。二、此等權(quán)利，得依一般法律之規(guī)定、保護少年之法規(guī)及因個人名譽之權(quán)利，加以限制。三、藝術與科學、研究與講學均屬自由，講學自由不得免除對憲法之忠誠。”

[56] 《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1966年12月16日通過）第19條規(guī)定：“一、人人有權(quán)持有主張，不受干涉。二、人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；此項權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。三、本條第二款所規(guī)定的權(quán)利的行使帶有特殊的義務和責任，因此得受某些限制，但這些限制只應由法律規(guī)定并為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權(quán)利或名譽；（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德。”

[57] 湯嘯天：“政府應當如何保障人民的表達權(quán)”，《法學》2008年5月20日。

[58] 郝赤勇：“樹立憲法法律權(quán)威，全面推進依法治國”，來源：法制日報——法制網(wǎng)2015年11月18日，http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2015-11/18/content_6360007.htm，最后訪問時間：2016年6月20日。

[59] “郝赤勇副部長：樹立憲法法律權(quán)威，全面推進依法治國”，載《法制日報》2015年11月18日。

[60] 這是本文對不同法律中訴求表達權(quán)的規(guī)定進行梳理，原法條并沒有區(qū)分“概括”“確認”“保障”類別。

[61] 《中華人民共和國憲法》第33條對此進行規(guī)定。

[62] 《中華人民共和國憲法》第51條對此進行規(guī)定。

[63] 《中華人民共和國憲法》第53條對此進行規(guī)定。

[64] 《中華人民共和國憲法》第54條對此進行規(guī)定。

[65] 《中華人民共和國憲法》第35條對此進行規(guī)定。

[66] 《中華人民共和國憲法》第40條對此進行規(guī)定。

[67] 《中華人民共和國憲法》第41條對此進行規(guī)定。

[68] 《中華人民共和國集會游行示威法》第3條對此進行規(guī)定。

[69] 《中華人民共和國集會游行示威法》第4條對此進行規(guī)定。

[70] 《中華人民共和國集會游行示威法》第5條對此進行規(guī)定。

[71] 《中華人民共和國民法通則》第5條對此進行規(guī)定。

[72] 《中華人民共和國民法通則》第75條對此進行規(guī)定。

[73] 《信訪條例》第3條對此進行規(guī)定。

[74] 吳飛：“從‘明顯而即刻的危險’規(guī)則看美國的言論自由”，《新聞與傳播研究》2003年第3期。

[75] 湯嘯天：“政府應當如何保障人民的表達權(quán)”，《法學》2008年5月20日。

[76] 以上內(nèi)容摘錄自國務院2016年2月6日發(fā)布，2002年2月1日起施行的《出版管理條例》。2008年1月31日起施行的《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》，也有相似的內(nèi)容。

[77] 湯嘯天：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意蘊——以社會和諧穩(wěn)定為觀察視角”，《甘肅理論學刊》2015年第9期。

[78] 梁作邦：“行政訴訟中訴訟主體地位的不平等”，《商品與質(zhì)量》2011年第10期。

[79] 姜明安：“行政訴訟功能和作用的再審視”，《求是學刊》2011年第1期。

[80] 賈根寶：“信訪熱之下的冷思考”，來源：中國土地資源網(wǎng)2012年6月1日，http://www.tudizy.com/news_show.php/25559.html，最后訪問時間：2015年9月8日。

[81] 《信訪條例》第2條第1款：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”

[82] [英]霍布豪斯：《自由主義》，朱增汶譯，商務印書館1996年版，第44-45頁。

[83] 《信訪條例》第35條規(guī)定：“信訪人對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內(nèi)向復查機關的上一級行政機關請求復核。收到復核請求的行政機關應當自收到復核請求之日起30日內(nèi)提出復核意見。復核機關可以按照本條例第三十一條第二款的規(guī)定舉行聽證，經(jīng)過聽證的復核意見可以依法向社會公示。聽證所需時間不計算在前款規(guī)定的期限內(nèi)。信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關不再受理。”

[84] 阮煒：“不走形式普選的基層民主”，來源：觀察者網(wǎng)，http://www.guancha.cn/RuanZuo/2014_06_04_233413.shtml，最后訪問時間：2015年12月14日。

[85] 高鍇：“習仲勛建議制定‘不同意見保護法’”，《炎黃春秋》2013年第12期。

[86] “‘訴訪分離’終結(jié)信訪不信法”，來源：《新京報》2014年3月20日，http://www.bjnews.com.cn/inside/2014/03/20/309781.html，最后訪問時間：2015年12月12日。

[87] 正澤：“‘訴訪分離’后的新挑戰(zhàn)”，來源：《人民日報》2014年5月14日，http://opinion.people.com.cn/n/2014/0514/c1003-25014626.html，最后訪問時間：2015年12月12日。

[88] 王四新：“誹謗、傳媒和表達自由”，《現(xiàn)代傳播》2012年第3期。

[89] 鄭春東、韓晴、王寒：“網(wǎng)絡水軍言論如何左右你的購買意愿”，《南開管理評論》2015年第1期。

[90] 張檣、嚴輝文：“對刪帖公司說‘不’”，載《深圳特區(qū)報》2010年3月19日，第A08版。

[91] 劉健：“網(wǎng)絡水軍的輿論導向功能”，《神州》2011年第12期。

[92] 劉健：“網(wǎng)絡水軍的輿論導向功能”，《神州》2011年第12期。

[93] 張檣、嚴輝文：“對刪帖公司說‘不’”，載《深圳特區(qū)報》2010年3月19日，第A08版。

[94] “中國互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的三個‘十條’有何意味？”，來源：《新京報》2015年5月4日，http://www.bjnews.com.cn/news/2015/05/04/362170.html，最后訪問時間：2015年12月12日。

[95] 黃維、王鶴瑾、唐平：“開啟中國互聯(lián)網(wǎng)文化的‘黃金時代’”，來源：人民網(wǎng)—文化頻道2015年12月14日，http://culture.people.com.cn/n1/2015/1214/c87423-27927090.html，最后訪問時間：2016年6月20日。

[96] “習近平：把我國從網(wǎng)絡大國建設成為網(wǎng)絡強國”，來源：新華網(wǎng)2014年2月27日，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538788.htm，最后訪問時間：2016年6月20日。

[97] 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過，2015年10月。

[98] 2004年3月14日，十屆全國人大二次會議上通過了第四個憲法修正案。這個修正案共有14條，其中12條與人權(quán)有關，特別是“國家尊重和保障人權(quán)”被載入憲法，即在第33條增加“國家尊重和保障人權(quán)”的內(nèi)容，作為第3款，將原來第3款作為第4款。

[99] 國家信訪局《關于進一步加強初信初訪辦理工作的辦法》（國信發(fā)〔2014〕13號）第4條第1款規(guī)定：“對屬于各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的初信初訪事項，以及已經(jīng)或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的初信初訪事項，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關不予受理，但要做好宣傳解釋工作，并告知信訪人依照有關法律法規(guī)規(guī)定的程序向有關機關提出。”

[100] 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過，2015年10月。

[101] 張宗林：“信訪改革的方向越來越清晰”，來源：中國網(wǎng)2015年8月14日，http://www.china.com.cn/guoqing/2015-08/14/content_36304089_2.htm，最后訪問時間：2015年8月14日。

[102] 胡建淼：“信訪制度改革的出路在哪里”，載《學習時報》2013年5月27日。

[103] 湯嘯天：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意蘊——以社會和諧穩(wěn)定為觀察視角”，《甘肅理論學刊》2015年9月20日。

[104] 《憲法》第41條第1款規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”

[105] 《信訪條例》第11條第1款原文是：“國家信訪工作機構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務信息網(wǎng)絡資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。”第16條原文是：“信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權(quán)處理的本級或者上一級機關提出；信訪事項已經(jīng)受理或者正在辦理的，信訪人在規(guī)定期限內(nèi)向受理、辦理機關的上級機關再提出同一信訪事項的，該上級機關不予受理。”

[106] 具體內(nèi)容是：“信訪人提出信訪事項，一般應當采用書信、電子郵件、網(wǎng)上投訴等書面形式。信訪人采用走訪形式提出信訪事項，應當根據(jù)信訪事項的性質(zhì)和管轄層級，到依法有權(quán)處理的本級或上一級機關設立或者指定的接待場所提出。首先接談的機關先行受理，不得推諉。對跨越本級和上一級機關提出的信訪事項，上級機關不予受理，并引導來訪人以書面或走訪形式向依法有權(quán)處理的機關提出，同時將相關情況及時通報下級有關機關。”

[107] 2015年5月27日，中央書記處書記、國務委員兼國務院秘書長楊晶視察指導國家信訪局時的要求。

[108] 王志立：“行政聽證制度：問題、原因與對策”，《中州學刊》2009年7月。

[109] 謝非非：“信訪制度下公民權(quán)利表達”，《學術交流》2013年12月。

[110] 《刑法》第290條規(guī)定：“聚眾擾亂社會秩序，情節(jié)嚴重，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)和教學、科研、醫(yī)療無法進行，造成嚴重損失的，對首要分子，處三年以上七年以下有期徒刑；對其他積極參加的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利。……多次擾亂國家機關工作秩序，經(jīng)行政處罰后仍不改正，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。多次組織、資助他人非法聚集，擾亂社會秩序，情節(jié)嚴重的，依照前款的規(guī)定處罰。”《治安管理處罰法》第50條規(guī)定，“強行沖闖公安機關設置的警戒帶、警戒區(qū)的”，“處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”。

[111] 肖紅春：“網(wǎng)絡實名制的正當性基礎”，《理論與改革》2012年第4期。

[112] 湯嘯天：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略意蘊——以社會和諧穩(wěn)定為觀察視角”，《甘肅理論學刊》2015年9月20日。

[113] “中國將建立人民建議征集制度引導群眾獻計獻策”，來源：中國新聞網(wǎng)2013年11月28日，http://www.qianhuaweb.com/content/2013-11/28/content_4411912.htm，最后訪問時間：2015年8月28日。

[114] 近年來，上海在人民建議征集方面已經(jīng)有了成功的探索。2014年，《上海市人民建議征集工作規(guī)定》已由中共上海市委辦公廳和上海市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)，老百姓可以通過“中國上海”門戶網(wǎng)站等向政府部門提交人民建議。2014年1～11月底，上海市信訪辦共計接受處理群眾各類意見建議29287件，約占上海市信訪辦同期接收處理群眾信訪總量的19.8%。