三、創新人民建議征集制度的建議

（一）人民建議征集制度構建的基本框架

1.人民建議征集的定義

所謂人民建議征集，是指建議征集機構對公民、法人和其他組織為了公共利益，針對公共問題、公共政策或公共決策，通過信訪渠道向各級黨委、政府及其工作部門反映情況、提出意見建議進行專門處理的活動。人民建議征集工作遵循尊重人民群眾意見、改進國家機關工作，以及集中辦理、公開透明、引導激勵等原則。人民建議征集的主要方式有：一是對群眾建設性意見進行評估研判，讓群眾的智慧成為執政行政的重要資源；二是對群眾反映的批評性意見開展調查研究，剖析內在原因，推動政策破題，促進公共性問題得到妥善解決；三是對群眾反映的疑難復雜問題，主動引入社會參與，聽取各方面意見建議，共商解決之策，達到和諧共治。

2.人民建議征集制度構建思路

人民建議征集制度，是征集機構對公民、法人和其他組織向各級黨委、政府及其工作部門反映情況、提出意見建議進行專門處理活動中形成的辦事規程或行動準則。建立人民建議征集制度，可以批量化解社會矛盾，提高社會治理能力，提升公共政策的科學化、民主化和執行效度，密切黨委政府與人民的聯系，拓寬群眾政治表達和政治參與的渠道。但是，由于普遍存在政治權力公共化、規范化與公眾參與個體化，意愿性的矛盾、傳統觀念與治理現代化的矛盾、政治權威與治理效能的矛盾，人民建議征集工作依然面臨許多挑戰和難題。因此，人民建議征集制度的創新與構建，要從國家、社會與公眾的多方辯證關系角度來重新審視和定位人民建議征集制度與功能，借鑒國外的協商共治理念、民情聯系制度、申訴專員制度等經驗，對人民建議征集制度進行“頂層設計”的問題。對此，人民建議征集制度應以實現國家權利與公民權利雙向代表、雙向代理為基本思路，從橫向人民建議征集工作主體到縱向的人民建議征集工作過程兩個方面來構建。

3.人民建議征集制度的功能作用

建立健全人民建議征集制度，有利于黨和政府保持與人民群眾的密切聯系，有利于人民群眾在“四個全面”戰略布局的偉大進程中發揮主體作用。

（1）基本功能。人民群眾用寫信、走訪、電話等方式反映情況、提出意見建議或者投訴請求，是送上門的群眾工作，體現了群眾對黨和政府的信任，承載著群眾的呼聲和意愿。通過信訪渠道征集匯集人民意見，是密切黨和政府同人民群眾聯系的橋梁、紐帶和平臺。因此，人民建議征集具有雙向促進作用。一方面，人民建議征集堅持群眾的主體地位，主動問需于民、求計于民，有利于各級黨委政府及時掌握民意，有利于各級部門從群眾視野角度對公共政策、公共決策進行客觀、廣泛、公開的評估，有利于堅持問題導向改進工作。是暢通上下聯系、實現信息溝通，協調部門行動、監督部門權力，協調利益關系、化解社會矛盾，保護合法權益、發展正當利益，分析研判信訪信息、發現社會問題，提供政策咨詢、影響政府決策，進行社會預警、預防社會矛盾，實現政府對社會的公共治理。同時，人民建議征集制度也是群眾表達訴求、主張權益、監督、制約國家權力的手段。另一方面，建議人通過民意上達、社會參與、監督權力、伸張正義，實現對政府的權力主張和要求，形成相關公共政策制定和調整的機制，最終實現自己的正當權益。所以，人民建議征集制度是建構綜合形態的民主機制。

（2）現實功能。2013年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》明確“完善決策機制和程序，增強決策透明度和公眾參與度。建立健全人民建議征集制度，鼓勵和引導人民群眾對黨和政府工作獻計獻策”。各地對人民建議征集工作的重視程度不斷提升，人民建議征集的功能得到進一步拓展和強化。一是引領信訪工作回歸本源。開展人民建議征集工作，是信訪工作的應有之義。建立健全人民建議征集，強化了信訪工作的收集民意、吸納民諫、信息傳遞等功能，通過這一過程，讓各級各部門進一步把群眾觀念、群眾工作等由“即時性”“選擇性”和“口號性”安排轉變為“長效性”“規定性”和“務實性”的制度安排。二是推動社會矛盾批量化解。政策的不連續、不平衡、不完善和落實不到位客觀存在，且都可能引發信訪問題。針對諸如此類的問題，人民建議征集從群眾反映的“碎片化”問題中發現政策本身或政策執行中存在的突出問題，通過政策破題，實現矛盾的依法按政策批量化解。三是激發群眾政治參與熱情。盡管群眾提出一個好的建議要花費大量的時間、精力和心血，但在領導的重視下、通過相關部門的努力，其“金點子”得以落地生根、“大智慧”得以開花結果，并得到轉化和落實，其成就感、自豪感、榮譽感都將成為參與建議征集活動的動力。

（3）潛在功能。2015年1月，習近平同志批示要求，“繼續深化信訪制度改革，進一步增強法治意識和宗旨意識，要注意從群眾信訪事項中發掘苗頭性、傾向性問題，為中央更好掌握社會動態、科學民主決策提供參考。”這為人民建議征集工作提供了遵循。信訪部門有能“零距離”接“地氣”，能“零時差”聽“民聲”，能“零中轉”傳“民意”的優勢，使人民建議征集功能的擴展有了廣闊的空間。一是服務科學民主決策。人民群眾中存在并滋養著正確決策的偉大力量。實行人民建議征集制度，通過決策前的民意征詢，確定政策出臺的輕重緩急；決策過程中的群眾監督，平衡各方利益訴求；決策后接受群眾咨詢評判，增進共識、推動實施。從而實現政府決策由“為民作主”向“由民作主”轉變。二是完善政策、規范行政。黨委政府作出的每一項決策、實施的每一個項目、工作的每一步進程，都會有大量的民喜民憂、民訴民怨、民諫民智在這里涌動，并以“碎片化”的形式給予不同緯度、不同層次、不同強度的評判。人民建議征集制度的建立，既可以發現政策本身存在的問題，進行及時修正；也可以發現職能部門的工作優劣，得到及時改進。三是提供風險預警和管理。信訪事項源源不斷地涌入，使信訪部門成為一座信息“富礦”。通過對大量數據的快速收集挖掘、及時研判分析，可以對危機實現精確預測，實現全流程動態管理；可以有效扭轉“重治輕防”傾向，增強前期預警能力；可以有效控制危機擴散，減少人民生命和財產損失，維護群眾合法權益，維護社會公平正義，維護社會和諧穩定。

4.打造協商共治人民建議征集的統一平臺

“信息是一種資源，也是政府行政決策民主化、科學化的重要保障，有了客觀全面的信息作為參考，決策才能保障它的準確性和及時應變性”。^[7]因此，加強對群眾通過信訪渠道反映的意見建議信息的收集匯聚、篩選分析、交流共享，打造人民建議“征”與“集”，“督”與“辦”，“納”與“得”的統一平臺。通過把線上、線下的協商溝通機能整合為多方協商討論的平臺，以民主形式改變個人偏好，從而達成對政策或公共事項利益價值傾向的基本共識，實現協商共治的現代化工作模式，不斷提升人民建議征集工作體系和工作能力的現代化。同時，以國家信訪信息系統建設應用為契機，構建從中央到地方各級互聯互通、資源共享的人民建議信息化網絡系統。一是實現具有信訪職能的各部門之間的及時溝通、信息互聯、資源共享，有效整合信訪信息資源，形成齊抓共管的工作格局。二是實現與建議人之間溝通、互動、協商，形成共識，以協商民主的形式形成人民建議的成果。三是實現政策解釋和宣傳功能，促進政策的順利執行，減少社會矛盾，避免理解偏差導致矛盾或沖突的升級。

5.加強人民建議征集的程序控制

從程序上增強人民建議征集的實效性，才能切實發揮其功能與價值。一方面，從決策角度，加強人民建議征集的法制化；另一方面，從建議權的角度，加強人民建議征集的民意化，兩個角度并不矛盾，公民建議的價值之一，就是加強了政府與民眾的溝通與協調，使政府的決策更加科學化和民主化。^[8]程序控制主要包括四個方面的基本內容：

一是明確建議人。建議人是指為了社會公共利益，針對社會公共事務，向黨和政府反映的情況，提出的建議或意見的公民、法人或其他組織。其一，建議人限于公民、法人或法律許可的社會組織。國有機關或企事業單位以及集體組織不能成為建議人；其二，建議人可以是個人建議，也可以是團體建議；其三，建議人權利不僅享有憲法規定的基本權利之，還應享有法定范圍內言論自由權、獲得答復權、平等參與權、公開聽證權、社會救濟權等。二是確定建議事項范圍。建議范圍主要集中在社會公共利益與社會公共事務。只要事關社會公共利益與社會公共事務的政策法規或公共服務事項，建議人都可提出建議。三是公開征集程序。從制度設計層面上把征集公民建議作為政府決策必經且必須主動啟動，不可避免且對外公開的程序。主動征集，是指政府在制定決策的醞釀階段，主動向公眾公布決策研究意向。其中，重大決策和事項要啟動風險評估程序。被動征集，是指在決策實施過程中，及時地把群眾的建議意見匯總起來，以便反饋給相關職能部門對已有的決策偏差作出調整，或做好解釋說服工作。^[9]四是公開建議內容。除涉及國家、政府和個人秘密或隱私外，應主動公開建議征集工作的相關內容，增強人民建議征集的公開性，打破隔開黨和人民群眾的無形之墻，以網絡、媒體公開發布征集，讓群眾了解更多信息，并可跟蹤、可查詢，讓各級政府、部門接受監督，讓權力與權利平等對話，政府與公眾良性互動。

（二）人民建議征集工作機制的創新與發展

1.創建人民建議分類辦理機制

人民建議征集功能決定建議辦理有別于訴求類信訪事項，其不能簡單用合法性與合理性加以判斷，給出具體的辦理意見。因此，應當根據人民建議工作特色設立相應的受理辦理制度。首先應區分“情況、意見和建議”并分類處理。對于“情況”予以登記，根據重要與否，決定轉交有關部門或報告同級黨委、政府。對于“意見”用于匯集，反饋相應機關，要求解釋說明并處理。對于“建議”應啟動受理辦理程序。

其中，對“情況”“意見”應從廣義上理解，不能簡單采用信訪處理程序。對于“建議”的處理，一是要明確受理范圍，二是要嚴格分類辦理。（1）一般建議轉辦，設定合理辦理和反饋期限。（2）重要建議摘報同級黨委或政府，并轉交相關職能部門。（3）同類建議，集中交辦或匯集分析后提出工作建議報告。（4）典型建議可選登向社會公開。（5）同一建議，一次辦理，統一回復。（6）涉及經濟社會發展的重大問題以及專業性較強的決策建議，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。（7）社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策建議，應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，屬重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。

2.建全信訪矛盾綜合分析研究機制

人民建議征集制度是各級黨委政府聽取民意、收集民情的重要渠道。以往工作主要是圍繞具體信訪問題而展開，對信訪信息的分析僅局限于信訪總量、重復信訪、集體信訪、反映問題等分類的表層匯總或個案化集中呈現。在轉型期社會矛盾復雜、突顯的背景下，簡單方式的信訪信息處理，在深度和廣度上明顯不夠，這就需要進一步建立健全信訪矛盾的綜合分析研究機制，實現人民建議征集工作從參與保障型向決策型轉變，從實務操作型向理論研究型轉變，從表層匯總型向深層剖析型轉變。

建立健全信訪矛盾綜合分析研究機制，應該從以下方面著力：首先，建立健全人民建議征集機構研究機制，搭建人民建議專業研究平臺，并將溝通、辦理、協調等實務性工作與研究分析工作相結合，以實務操作獲取社會民眾意見建議，以科學研究推進建議征集實務工作。其次，利用人民建議征集平臺，建立社會矛盾指數體系，系統呈現和預測分析社會矛盾的現狀與趨勢。因為，公共政策的執行效果往往是多樣的，既有經濟效果，也有社會效果；既有直接效果，也有間接效果。所以，政策效果的多樣性，客觀上要求測量標準的多樣化，進而才能更加準確地衡量政策效果。這就要求重視對人民意見建議反映的問題方面測量、重視一些可以量化的客觀效果測量，如效率、效益，重視對目標群體主觀感受的測量。因此，引入社會矛盾指數研究是戰略型信訪工作的重要工具和手段。通過對社會矛盾指數研究，對當前特定區域內社會運行總體狀況有了整體性、系統性的了解，一些初步研究結論在信訪工作實踐中也正逐步得到證實。可見，通過人民建議征集工作開展社會矛盾指數研究是我們認識當前社會運行狀況和社會管理調控的重要依據。一是連續監測可以為政策調控提供支持。二是點面監測可以為預防化解矛盾提供支持。三是負向研究可以為社會研究提供更多支持。同時，要加強人民建議征集機構隊伍建設，吸收具備法律政治、理工科技、教育醫療、建設規劃、生態環保等知識，并具有過硬業務水平和突出研究能力的人才，成為人民建議征集專員。在推動人民建議征集工作人員職業化的同時，實現研究人員與實務人員的流動互補。

3.建立人民建議征集工作對公共政策的約束機制

發現并分析社會問題，是人民建議征集機構為政府提供決策咨詢，輔助政府決策的一方面。另一方面則是直接向政府提出完善政策、改進工作和解決問題的建議或方案。不僅針對已有問題行使“三項建議權”，而且可以提出“新政動議”（即提議啟動、制定新政策）。因此，我們應當更加重視并充分運用人民建議征集在提供政策咨詢、輔助政府決策方面的功能作用，堅持以風險為中心的理念，將事前政策建議與事后評估反饋提到同等重要的程度，把社會風險評估嵌入人民建議征集機制中，發揮政策動議、評估警示等功能，為政府決策當好參謀助手。一是分期議定人民建議征集發展規劃以及具體實施方案，結合政府中心工作確立人民建議征集工作重點。二是強化重大決策社會風險評估，對涉及群眾切身利益的重大政策或重大工程以及反映強烈的民生問題，組織開展民意調查，進行分析論證。三是完善“三項建議權”運用，在向相關機關提出建議的同時，可報告上級行政機關。

4.強化人民建議征集處理的協調督辦機制

人民建議征集工作的觸角可以延伸到社會生活的各個領域，但它并不實際掌握制定、調整政策的公共權力和公共資源，也不具有建議直接轉化的實際能力。現實中，即使有價值的政策咨詢意見或建議，也未必能獲得相關政策部門的認可和接受。因此，人民建議的采納和落實，需要人民建議征集機構的直接參與，協調、督辦和推動。因此，一是通過政府管理體制改革和完善來實現人民建議征集工作機構權責的統一和匹配，為人民建議征集工作機構配備足夠的權利和資源，提升人民建議征集工作機構地位，進而強化它在政府序列中的權威。二是推行建議辦理向社會公開，通過對人民建議受理、辦理、采納、答復、落實工作等程序性公開，充分發揮社會監督力量，以公開促辦理。三是加強建議工作督辦機制，對重要建議，聯合黨委、政府督查和監察部門，形成“四位一體”的督辦機制，對承辦單位辦理情況進行跟蹤、督促落實。四是強化考核評價工作，將人民建議征集工作納入信訪考核范圍，如對事關民生重大決策主動征求群眾意見的程度，對普遍性社會問題開展根源性研究的深度，對社會發展建議采納的廣度等。以此作為政府、部門績效的主要依據之一。

5.完善人民建議的獎懲機制

在信訪立法中，明確相應的法律責任，一是對建議辦理機關和工作人員設定法律責任，主要規范兩個方面：第一，行政機關的不作為情況，如行政機關不受理、不答復、應召開聽證會、論證會而不召開等；第二，行政機關的亂作為情況，防止建議人賄賂或以不正當手段影響處理意見、暗箱操作等；具體規定受理機關及建議人雙方違反法律規定所應承擔的各種法律責任。此外，對于處理意見不服者，可向上級機關申訴。二是對建議人和建議工作者實行獎勵措施，規定行政和社會獎勵辦法，明確給予精神和物質獎勵，有效激勵人民建議工作者和建議人，保證人民建議征集工作的有效開展，提高人民建議的質量和水平。

6.引導社會各方協同參與機制

人民建議民主政治意涵，不僅表現為以治理民主實現社會民生，更在于提供了社會組織和公民政治參與渠道和平臺。為充分發揮社會各方的積極作用，人民建議征集機構應該重視增強社會資本，重視調動社會力量的積極性，為社會組織發展和公眾權利表達創造條件、給以制度肯定。同時，人民建議征集機構可通過設立建議人智庫，建設基層建議信息員隊伍，建立專家咨詢庫與媒體合作機制等方式，奠定人民建議征集機構的工作基礎，提高人民建議處理能力和專業水平。此外，隨著志愿者等社會機制的發展，政府應當建立相應的引導機制和制度約束，鼓勵社會主體參加人民建議論證等程序，借助社會力量對政府職能部門和建議人進行雙向約束，提升人民建議征集工作的透明度和合法性。

（三）人民建議征集立法的建議

1.人民建議征集立法的可行性

一是《憲法》為建議征集法規的制定提供依據。如上文所述的《憲法》第2條、第27條、第41條、第111條規定。二是黨和國家對信訪工作的法治化要求為人民建議征集法規的制定提供了政治保障。2007年3月，中共中央、國務院《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》明確提出了“積極推進信訪工作制度化、規法化、法制化”的要求，并要求廣泛征集人民群眾的意見建議，建立健全人民建議征集制度，切實保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。為人民建議征集立法的具體和完善指明了方向。三是各地的生動實踐為人民建議征集法規制定提供了社會基礎。例如，1993年中共河北省委、河北省人民政府制發了《關于建立人民群眾建議征集制度的意見》、1995年安徽省人民政府《關于建立人民建議征集制度的決定》、1999年《重慶市人民建議獎勵辦法》、2014年《上海市人民建議征集工作規定》、2014年《北京市人民建議征集辦理工作規定》。

2.人民建議征集立法的契機

信訪立法是信訪法治化的必然路徑，信訪理論研究的蓬勃發展和信訪工作豐富的社會實踐為信訪立法奠定了堅實的基礎，因此，建議在信訪立法中專章設定人民建議征集制度，對諸如人民建議征集法律定位、工作原則、程序設置、建議人權力和義務、責任規制和獎懲機制等重要問題予以明確。為人民建議征集開展和制定實施辦法提供法律依據。

3.人民建議征集立法的模式

信訪立法中明確人民建議征集制度是重要立法形式之一。同時，國務院可以出臺行政規章，省、市也可結合實際制定地方性法規或政府規章，市、縣可以規范性文件的形式出臺相應人民建議征集工作規定。

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