第七章 所有權取得的特別規定

第一節 征收

一、征收制度的一般原理

（一）征收的概念

征收，是指國家根據公共利益需要而行使公權力，強制取得他人的不動產并依法予以補償。從物權角度看，征收是完全剝奪被征收物的所有權的過程，既征收人取得該物所有權，也就是說，通過征收，發生了所有權的轉移。所以征收人會給予被征收人較高的補償以平衡其財產損失。各國法律所規定的征收的法定條件有三項：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴格依照法律規定的程序；三是必須予以公正補償。我國《憲法》第13條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”

（二）征收和征用的關系

征收發生所有權轉移，而征用不發生所有權轉移。所謂征用，是指國家或其職能部門在緊急狀態下對私人或集體物品實施暫時的占有或使用，待事態處理完畢后將被征用對象予以歸還，并對物品本身的損壞進行補償。與征收不同，征用并不發生所有權的轉移，即該物的所有權不變，只是使用權受到了影響和限制，且這種影響和限制是臨時性的。因此，被征用人獲得補償的程度相對較低。征用的實質是以國家的名義強行使用公民和法人的財產。所謂強行使用，就是不必得到權利人的同意，在國家有使用的必要時直接使用。例如，在戰爭狀態時，征用公民和法人的房屋、土地，作為軍隊駐扎或修建軍營之用；在發生嚴重自然災害時，征用公民和法人的機動車輛運輸救災物資。征用的對象，包括動產和不動產，這與征收的對象限于不動產是不同的。

征收和征用是既有聯系又有區別的兩項法律制度，其聯系和區別表現在以下幾個方面：

1.二者的共同點是：（1）兩者都屬于通過運用國家強制力實施的行為，僅依政府單方面的意思表示（征收命令、征用命令）而發生效力，無須征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必須服從、不得抗拒；（2）都是為了公共利益的需要；（3）都要經過法定程序；（4）都要依法給予補償。

2.二者的不同點是：（1）征收是物的所有權的改變，征用是物的使用權的改變；（2）征收的對象限于不動產，且征收不發生返還問題，只發生征收補償問題；征用的對象包括不動產和動產，使用完畢后應當將原物返還于權利人，如果因使用導致原物毀損不能返還的，應當照價賠償；（3）征收適用于公共利益的需要，征用一般適用于臨時性的緊急狀態，也適用于臨時性的公共用途。

（三）公共利益是征收的必要條件

我國《憲法》和《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地征收。可見，土地征收的目的是“為了公共利益”的需要。《物權法》第42條第1款、第2款規定：“為了公共利益需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”《物權法》第121條、第132條、第148條規定了土地被征收后用益物權的補償，它們與第42條構成了物權法上的完整的土地征收物權制度體系。《物權法》第121條規定：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償。”該法第132條規定：“承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償。”該法第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。”

公共利益的需要是國家行使土地征收權的前提條件，無公共利益的需要則無土地征收可言。因此，應當對公共利益作出嚴格的界定，不能以公共利益之名，謀個人利益或團體利益之實。公共利益通常指一國之內沒有特定對象的人群的共同利益。為公共利益提供服務的公共物品，一般是非營利性的，如國防、環衛以及公園、道路等。開發廠房或商品住宅無疑屬商業活動。雖然公共利益的內涵具有不確定性及開放性，但是，對公共利益進行適當的界定是必要的。一般認為，我國應采用列舉加概括的模式來界定公共利益的范圍，“從而在具體列舉比較成熟的公共利益類型的同時，保持公共利益的開放性”。^[1]

《物權法》沒有對公共利益進行界定，理由是：“有些常委委員提出，應明確界定公共利益的范圍，以限制有的地方政府濫用征收權力，侵害群眾利益。關于這個問題，法律委員會經同國務院法制辦、國土資源部等部門反復研究，一致認為：在不同領域內，在不同情形下，公共利益是不同的，情況相當復雜，物權法難以對公共利益做出統一的具體規定……公共利益的具體界定還是分別由有關法律規定較為切合實際。”^[2]《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條以立法的形式對公共利益的內涵進行了列舉加概括模式的界定：“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”

（四）在征收過程中尊重當事人的民事權利

在征收過程中，存在一些暴力執法、非法拆遷等負面消息，引起人們的爭論。面對這種情況，應當充分考慮當事人的權利訴求，尊重當事人的民事權利。使用正確的、合適的方法化解矛盾，解決糾紛，避免簡單粗暴。在社會主義革命和社會主義建設時期，毛澤東同志曾經提出過很多精辟的見解，至今仍然力透紙背、擲地有聲，只是被人們有意無意地淡忘了，以致出現了“黃鐘毀棄，瓦釜雷鳴”的尷尬局面。

1956年11月15日，毛澤東同志在中國共產黨第八屆中央委員會第二次全體會議上的講話中指出：“早幾年，在河南省一個地方要修飛機場，事先不給農民安排好，沒有說清道理，就強迫人家搬家。那個莊的農民說，你拿根長棍子去撥樹上雀兒的巢，把它搞下來，雀兒也要叫幾聲。鄧小平你也有一個巢，我把你的巢搞爛了，你要不要叫幾聲？于是乎那個地方的群眾布置了三道防線：第一道是小孩子，第二道是婦女，第三道是男的青壯年。到那里去測量的人都被趕走了，結果農民還是勝利了。后來，向農民好好說清楚，給他們作了安排，他們的家還是搬了，飛機場還是修了。這樣的事情不少。現在，有這樣一些人，好像得了天下，就高枕無憂，可以橫行霸道了。這樣的人，群眾反對他，打石頭，打鋤頭，我看是該當，我最歡迎。而且有些時候，只有打才能解決問題。共產黨是要得到教訓的。學生上街，工人上街，凡是有那樣的事情，同志們要看作好事。成都有一百多學生要到北京請愿，一個列車上的學生在四川省廣元車站就被阻止了，另外一個列車上的學生到了洛陽，沒有能到北京來。我的意見，周總理的意見，是應當放到北京來，到有關部門去拜訪。要允許工人罷工，允許群眾示威。游行示威在憲法上是有根據的。以后修改憲法，我主張加一個罷工自由，要允許工人罷工。這樣，有利于解決國家、廠長同群眾的矛盾。無非是矛盾。世界充滿著矛盾。民主革命解決了同帝國主義、封建主義、官僚資本主義這一套矛盾。現在，在所有制方面同民族資本主義和小生產的矛盾也基本上解決了，別的方面的矛盾又突出出來了，新的矛盾又發生了。縣委以上的干部有幾十萬，國家的命運就掌握在他們手里。如果不搞好，脫離群眾，不是艱苦奮斗，那么，工人、農民、學生就有理由不贊成他們。我們一定要警惕，不要滋長官僚主義作風，不要形成一個脫離人民的貴族階層。誰犯了官僚主義，不去解決群眾的問題，罵群眾，壓群眾，總是不改，群眾就有理由把他革掉。我說革掉很好，應當革掉。”^[3]

毛澤東同志說：“民主革命后，工人、貧下中農沒有停止，他們要革命。而一部分黨員卻不想前進了，有些人后退了，反對革命了。為什么呢？作了大官了，要保護大官們的利益。他們有了好房子，有汽車，薪水高，還有服務員，比資本家還厲害。社會主義革命革到自己頭上了，合作化時黨內就有人反對，批資產階級法權他們有反感。搞社會主義革命，不知道資產階級在哪里，就在共產黨內，黨內走資本主義道路的當權派。走資派還在走。”^[4]

1962年1月30日，毛澤東同志在擴大的中央工作會議上的講話中指出：“看起來，我們有些同志，對于馬克思、列寧所說的民主集中制，還不理解。有些同志已經是老革命了，‘三八式’的，或者別的什么式的，總之已經做了幾十年的共產黨員，但是他們還不懂得這個問題。他們怕群眾，怕群眾講話，怕群眾批評。哪有馬克思列寧主義者怕群眾的道理呢？有了錯誤，自己不講，又怕群眾講。越怕，就越有鬼。我看不應當怕。有什么可怕的呢？我們的態度是：堅持真理，隨時修正錯誤。我們工作中的是和非的問題，正確和錯誤的問題，這是屬于人民內部矛盾問題。解決人民內部矛盾，不能用咒罵，也不能用拳頭，更不能用刀槍，只能用討論的方法，說理的方法，批評和自我批評的方法，一句話，只能用民主的方法，讓群眾講話的方法。”在這次講話中，毛澤東同志提出傾聽人民群眾的意見，重視人民群眾的訴求，否則會被歷史所唾棄。他說：“劉邦是在封建時代被歷史家稱‘豁達大度，從諫如流’的英雄人物。劉邦同項羽打了好幾年仗，結果劉邦勝了，項羽敗了，不是偶然的。我們現在有些第一書記，連封建時代的劉邦都不如，倒有點像項羽。這些同志如果不改，最后要垮臺的。不是有一出戲叫《霸王別姬》嗎？這些同志如果總是不改，難免有一天要‘別姬’就是了。（笑聲）我為什么要講得這樣厲害呢？是想講得挖苦一點，對一些同志戳得痛一點，讓這些同志好好地想一想，最好有兩天睡不著覺。他們如果睡得著覺，我就不高興，因為他們還沒有被戳痛。”^[5]