第二節 制度解構
一、立法目的與原則
塞爾維亞《獲取公共信息法》明文規定了三個立法目的，一是規范從公共機構獲取公共信息的權利的行使，二是落實并保護公眾知情權，三是實現自由民主秩序和透明社會。這三個立法目的層層遞進，從規范行為，到保護權利，再到促進自由民主和透明社會，體現了塞爾維亞對于信息公開法律制度功能的理解和把握。
塞爾維亞《獲取公共信息法》的立法原則只有一條，即公平原則。值得特別指出的是，塞爾維亞《獲取公共信息法》在確立立法原則時與其他國家的慣常做法有很大的不同。其他國家確立立法原則的一般做法是在條文中抽象地列舉一個或多個立法原則。塞爾維亞《獲取公共信息法》是依托于具體的制度確立立法原則，涉及的條文有兩條。第6條規定，任何人都可以平等地享有知情權，不因性別、民族、國籍、信仰等的差異而有所區別。第7條規定，禁止對媒體記者的差別化對待，公共機構不得僅向部分媒體記者公開信息，或者允許部分媒體記者先于其他媒體記者獲取信息。塞爾維亞《獲取公共信息法》在立法原則方面更為獨特之處在于，其不僅通過具體的制度設計確立立法原則，更把立法原則落實為具體的法律責任。公共機構信息公開官員違反公平原則，因性別、民族、國籍、信仰等因素差別對待申請人，或者差別化對待媒體記者的，都將被處于一定金額的罰款。以具體的制度確立立法原則并以嚴格的責任追究保障其貫徹落實，這在其他國家信息公開法律中非常少見，可以算是塞爾維亞《獲取公共信息法》的重要特征。
二、義務主體
塞爾維亞信息公開義務主體由兩大類主體構成。一是國家機構、地方機構、地方自治政府機構以及其他履行公共職責的組織，在塞爾維亞《獲取公共信息法》中統稱為“國家機構”。二是由國家機構創設的法人，或者由國家機構全部或部分資助的法人。
作為信息公開義務主體的國家機構，縱向上包括中央和地方，橫向上包括行政、立法和司法機構。塞爾維亞信息公開義務主體橫向上的全覆蓋，是一個重要特征。
三、信息公開客體
塞爾維亞用專門的條文對信息公開客體作出界定，其使用的概念從字面翻譯是“對于公眾很重要的信息”（Information of public importance），為簡明起見，本書借用多數國家使用的概念，將其譯為“公共信息”。
塞爾維亞《獲取公共信息法》第2條規定：“本法所稱公共信息，指由公共機構持有的、在工作中制作的或與工作有關的、記載于文檔的、公眾有知情的必要的信息。”根據這一規定，所謂公共信息，由四個要素構成。
第一，由公共機構持有。這是對信息被持有的事實上的狀態的描述，不構成排除性界定，任何由公共機構持有的信息都包含在列。至于“持有”的內涵，塞爾維亞《獲取公共信息法》沒有做進一步的解釋或界定。公共機構通過行政合同等方式委托專門的檔案管理機構保管的信息，是否屬于“持有”，并不明確。
第二，在工作中制作或者與工作有關，這是對信息的來源所做的描述。僅從字面加以分析，公共機構持有的信息，要么是自行制作的，要么是與工作相關從他處獲取的，沒有其他來源，因此，這一要素也不包括任何排除性的界定。
第三，記載于文檔，這是對于信息形式上的確定性要求。作為公開的客體，信息必須依托于一定的物質載體才具備可操作性，文檔，是信息最重要的物質載體。隨著技術的進步，文檔的物質形態，從紙張逐漸發展到磁帶、膠片、電子媒體等。塞爾維亞《獲取公共信息法》有關信息公開客體的這一界定，厘清了一個重要基本問題。信息公開中的信息，以文檔為物質載體。文檔的物質存在形式，隨著時代發展，逐步從紙張發展至磁帶、膠片、電子媒體等。
第四，公眾有知情的必要。這是從信息公開客體的角度為信息公開權利義務所劃定的一個基本邊界。公共機構所持有的信息浩如煙海，最理想的狀態是全部予以公開。但是，在特定的技術條件下，公開是有成本的。從成本收益的角度考慮，只有那些公眾有知情必要的信息，才應當作為信息公開客體。當然，這并不是說其他信息都不具備信息公開客體資格，只是說其沒有必要公開。鑒于知情的必要是一個較為抽象的界定，為避免這一邊界過于模糊致使形同虛設，塞爾維亞《獲取公共信息法》對于什么是知情的必要做了明文界定，分為兩種情況。一是對于威脅公眾健康和環境的公共信息，公眾有絕對的知情的必要。二是其他公共信息，在公共機構沒有提出不同證據的情況下，默認公眾有知情的必要。也就是說，威脅公眾健康和環境的公共信息，公共機構不得以不具有知情的必要為由克減申請人的知情權。對于其他信息，公共機構可以綜合考量公開成本、公開必要性等因素，并在此基礎上以不具有知情的必要為由克減申請人的知情權。
塞爾維亞對于信息公開客體的界定，一方面借鑒了多數國家的做法，僅從形式、形態等方面做描述性界定，而不是確定性的定義。另一方面，在對信息公開客體的界定中強調載體、知情必要兩個方面的要素，體現了其對于信息公開制度內在規律的把握，也為外界展示了信息公開客體內在的、常常為人們所忽視的另一面。
四、申請人資格及申請條件
申請人資格方面，塞爾維亞《獲取公共信息法》采取的是世界通行的開放姿態，“任何人”都可以申請信息公開。與其他國家有所不同的是，塞爾維亞在申請人資格方面立場更加明確堅定，在宣稱任何人都有權申請信息公開的同時，在立法原則中重申，在知情權的保障方面，任何人不因戶籍、臨時或永久住所，以及人種、信仰、國籍、種族、性別等因素而有所區別。如果公共機構在信息公開工作中，在申請人資格方面有不當限制，責任人將面臨相應的處罰。
申請條件方面，塞爾維亞《獲取公共信息法》的要求也很簡明。一是要書面提交申請，但是公共機構也應當接受口頭申請。二是申請中要載明如下三個要素：被申請人名稱，申請人的姓名、地址，以及對所申請信息的描述。如果申請中對所申請信息的描述不夠精確的，屬于不合格申請，公共機構相關工作人員應當具體指導申請人修改完善其申請。如果申請人沒有在規定的15日內修改完善其申請，其申請將被撤銷。塞爾維亞《獲取公共信息法》關于申請條件的設定，屬于多數國家的通行做法。其不同之處在于，法律明確限定了申請人補正不合格申請的期限，同時規定了逾期不補正或補正不充分直接撤銷申請的法律后果。相比較而言，可操作性更強，爭議空間更小。
五、信息公開范圍
塞爾維亞《獲取公共信息法》對于信息公開范圍的劃定，采取的也是通行的例外列舉模式。其列舉了五項豁免事由。一是公開后將危及某人生命、健康、安全或其他重要利益的。二是公開后將對犯罪行為查處等行政執法造成不利影響的。三是公開后將嚴重危及國防、國家和公共安全以及國際關系。四是公開后將極大損害政府管理國家經濟的能力，或者危及國家經濟利益。五是依法可認定為國家秘密、工作秘密、商業秘密或其他秘密的信息。
除上述五項豁免事項之外，公開后可能侵害隱私權、名譽權或者其他個人權利的信息，也可以豁免公開。但是，這種豁免有一定的限制。涉及公共利益的國家政治人物、與其履行職責相關的個人信息，可以取消豁免保護。
六、信息公開程序
申請環節。申請人以書面方式向公共機構提交信息公開申請，公共機構應當對外提供信息公開申請模板，當然，如果申請人不使用模板，公共機構不得以此為由拒絕接收申請。各公共機構依法還應當允許申請人口頭提交申請，由公共機構做好筆錄。
對信息公開申請的形式審查。公共機構收到信息公開申請后，應當進行一定的形式審查。如果信息公開申請基本要素缺失，致使公共機構無法實施下一步的處理的，比如申請人對所申請信息的描述過于籠統，或者所要求公開的內容并不是具體的信息而只是咨詢甚至質詢，公共機構可以將該申請認定為不合格的申請。對于不合格的申請，公共機構相關工作人員應當具體指導申請人修改完善其申請。如果申請人沒有在規定的15日內修改完善其申請，公共機構無法對該不合格申請作出處理的，應當作出撤銷該申請的決定。這里還存在一種極端情形，即申請人無法聯絡的，其申請如何處理?對此，塞爾維亞《獲取公共信息法》沒有做規定。從具體操作的角度而言，這類申請似乎可以直接撤銷。
申請的處理程序。公共機構收到申請后，對于一般性的申請，應當在15日內履行對申請人的通知義務。公共機構基于正當理由不能在15日內通知申請人的，可以延長期限，但最長不超過收到申請之日起的40日。對于涉及公民生命和自由保護的，包括公眾健康和環境保護的申請，應當在48小時內通知。公共機構逾期未通知的，申請人可以向專員提起申訴。通知的內容有兩項，一是其是否持有所申請的信息，二是是否允許申請人查閱包含所申請信息的文檔或者提供該文檔的復印件。塞爾維亞學習借鑒英國等國家的做法，把傳統上單一的知情權一分為二，在是否公開信息的決定之外，單獨設置一個確認信息是否存在的決定。
信息公開申請的轉送。公共機構經初步審查后，發現自身沒有申請人所申請信息的，應當將申請轉送公共信息專員，并在可能的情況下告知專員和申請人哪個機構持有相關信息。專員收到轉送的申請后，應當首先查明轉送機關是否持有所申請的信息，如果所申請信息確實不由轉送機關持有而是由其他機關持有的，專員應當將申請轉送至持有相關信息的公共機構，并通知申請人。轉送后的申請處理期限，自接收機關收到轉送申請之日起算。
申請的處理決定。公共機構決定向申請人公開信息的，無須作出專門的信息公開處理決定，而只需要通知申請人查閱信息的時間、地點、查閱方式、復制費用等。如果申請人對于查閱時間有專門要求的，法律規定公共機構應當滿足申請人對時間的特殊要求。公開可以全部公開，也可以部分公開。公共機構拒絕全部公開或部分公開的，應當作出書面決定并解釋理由，同時告知申請人申訴的法律渠道。公共機構不僅拒絕公開信息，連其是否持有信息都拒絕告知申請人的，也需要書面決定并解釋理由，同時告知申請人申訴的法律渠道。
信息公開收費。申請人被允許查閱信息的，免收費用。申請人要求公共機構復制并郵寄文檔的，應當支付相應的成本費用。除復制和郵寄成本費外，公共機構不得收取其他費用。政府應當發布收費標準清單，作為公共機構計算收費的依據。三種情形應當免收費用，一是記者基于其職務申請信息公開的，二是非政府組織基于人權事項申請信息公開的，三是其他人基于公眾健康和環境保護的需要申請信息公開的。對于各國通行的生活貧困人士申請信息公開減免費用問題，塞爾維亞未做規定，也許其他相關法律會有相應規定。
值得注意的是，塞爾維亞《獲取公共信息法》沒有對涉及第三方信息公開的征求意見程序作出規定。這與巴西等國家信息公開法律制度的做法一樣。
七、監督與救濟
塞爾維亞《獲取公共信息法》確立的救濟體系比較簡單。大體而言，申請人對于公共機構的信息公開處理不滿意的，可以向公共信息專員申訴一次，專員作出處理決定后，如果還不滿意，則通過專門的行政糾紛解決機制解決。
申請人可以就五類行為向專員提起申訴。一是公共機構拒絕或者未在規定期限內通知申請人其是否持有所申請的信息，是否允許申請人查閱包含所申請信息的文檔或者提供該文檔的復印件。二是公共機構沒有按規定在48小時內處理緊急申請的。三是公共機構超出標準收取費用的。四是公共機構沒有提供相應設備供申請人查閱文檔的。五是公共機構沒有按照有關使用語言的規定處理申請的。
申訴權的排除。國會、總統、中央政府、最高法院、憲法法院和總檢察長的決定，專員無權審查。申請人對于這些主體的信息公開行為，不能提起申訴，只能提起行政訴訟。
專員收到申請后，應當在收到申訴后的30日內盡快作出處理決定。專員處理申訴，適用塞爾維亞《行政程序法》有關復議的條款。處理過程中，專員應當給公共機構書面答辯的機會，必要時也應給申請人書面申辯的機會。對于不符合受理條件的、超期的或者由無合法授權的人提起的申訴，專員應當予以駁回。申訴的處理，由公共機構負責舉證。
專員認為公共機構沒有履行信息公開法定職責的，應當責令公共機構采取改正措施。即便沒有申請人提起申訴，專員也可以直接責令公共機構采取改正措施。
專員作出的決定和結論具有強制約束力，由中央政府負責執行。對于專員作出的申訴處理決定不服的，申請人可以提起行政訴訟。
八、工作機構體系
塞爾維亞的信息公開工作機構體系也比較簡單。大體而言由三個層次構成：一是由各公共機構任命的信息公開官員，二是公共信息專員，三是監督部門。
（一）信息公開官員
信息公開官員由各公共機構自行任命，如果沒有任命專門的信息公開官員，則由各公共機構的負責人履行信息公開官員的職責。信息公開官員履行兩方面的職責，一是接收并具體辦理信息公開申請，二是加強和改進信息載體的管理、保存、存儲和保護工作。
（二）公共信息專員
公共信息專員系根據《獲取公共信息法》的授權設置的一個專門職位。專員由國會信息委員會提名，國會多數表決通過，任期7年。一個人最多只能擔任兩個任期。
專員為獨立行使職權的自治機關。在行使職權過程中，專員既不能尋求也無須接受來自國家機構或其他人的命令或指示。專員的工資、其他勞動權利以及工作開支，與最高法院的法官相同。專員對于履職過程中發表的言論和指導意見免責；涉及職務犯罪調查時，未經國會批準，不得拘捕專員。專員可以配備一名副專員，并可以配備一定數量的工作人員。副專員由專員提名，工作人員由專員全權聘用。
專員的法定權力和職責有以下幾大類。第一，監督推進信息公開工作，主要有六個方面：一是履行本法規定的各項公開義務。二是推動制定或修改信息公開法律規則。三是對公共機構提出改進信息公開工作的意見。四是對公共機構工作人員進行培訓。五是處理針對公共機構提起的信息公開申訴。六是開展信息公開法制教育。第二，向國會做年度報告。專員應當在每個財年結束后的3個月內，向國會提交年度報告。報告內容是各公共機構落實信息公開法定職責的情況，以及專員自身工作及經費支出情況。第三，發布信息公開手冊，指導公眾有效地行使信息公開權利。第四，發布信息公開指引編制指南，并提供咨詢服務，以保證各公共機構正確、完整、及時地編制并發布信息公開指引。第五，接受各公共機構的年度工作報告。各公共機構的年度工作報告主要包括以下內容：一是收到申請的數量，全部或部分公開的數量，拒絕公開的數量，撤銷申請的數量。二是針對拒絕和撤銷申請提起的申訴的數量。三是信息公開收費金額。四是信息公開指引發布情況。五是信息載體保存情況。六是培訓工作情況。
專員在任期內，可以以三種方式離任，即自己申請離任、年滿65歲后離任或者被解除職務而離任。專員存在以下情況時，由三分之一以上的國會議員提出，國會決定解除其職務：一是因犯罪被判入獄，二是無法繼續履行職責，三是擔任國家機構和政黨職務，四是喪失塞爾維亞國籍，五是不稱職。
（三）監督部門
塞爾維亞《獲取公共信息法》原則性地提及了信息公開監督部門。該法第45條原則性地規定：“監督本法落實情況的職責，由負責信息事務的部門承擔”。至于監督部門具體的權力和職責，則沒有進一步的規定。