二、PPP的發展現狀及政治經濟環境

（一）發展現狀

1.主要成就

（1）組建了一個平臺：PPP 工作領導小組

推廣PPP 是一項復雜的工作，一個系統工程，它不僅需要資金的支持，同時也需要項目的規劃、國際經驗的借鑒、法規建設、政府支持等多部門的配合。為了有效推廣運用PPP 模式，協調各部門的密切配合，財政部成立了政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組，王保安副部長擔任領導小組組長，金融司、經建司、條法司、預算司、國際司、中國清潔發展機制基金管理中心相關負責人為成員，辦公室設在金融司。2014 年5 月26 日，王保安副部長主持召開PPP 工作領導小組第一次會議，研究PPP 管理機構設立方案，討論完善PPP 工作指導性通知，明確各成員單位職責分工，部署下一階段工作。

同時，財政部還在金融司下設置金融五處，專門負責PPP 相關工作，推動目前PPP 模式的一系列相關制度和規劃的發展，是推廣PPP 的一步實質性的進展。在這一階段，全國各地也紛紛開展PPP 培訓工作。

（2）設立了一個機構：財政部政府和社會資本合作（PPP）中心

由于PPP 具有較強的專業性，需要由專門的機構負責。英國為推廣PPP專門在財政部設立了基礎設施局（簡稱IUK），負責PPP 規劃、政策、實施等一系列工作。為了落實PPP 具體操作工作及相關政策，經國務院批準，財政部設立政府和社會資本合作（PPP）中心。PPP 中心主要承擔PPP 工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等職責。PPP 中心的成立，為進一步推進PPP 工作提供必要的技術支撐和組織保障，將更好地促進PPP 規范健康發展。財政部PPP 中心將會同有關方面抓緊推進PPP 各項工作，營造環境、規范管理、增進信心，助推更多PPP 項目實施，實現穩增長、調結構、惠民生和企業發展的多贏。

（3）出臺了一系列文件

一個《通知》：2014 年9 月，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，這是財政部力推PPP 模式以來頒布的第一份正式文件。文件的出臺，對PPP 項目的實際操作，產生積極、正面的推動作用。《通知》強調，從項目識別和論證到項目采購、融資安排、運營績效監管的全流程，政府和社會資本都不得缺位，當然各自分工有別。就需要財政補貼的項目而言，強調要從“補建設”向“補運營”轉變，探索動態補貼機制，強化運營績效評估，避免在實際操作中重簽約、重建設，不重運營、不重監管的現象。同時，《通知》還明確“風險由最適宜的一方來承擔”，判斷某方是否適宜，條件應包括“風險是否由最有能力以最小成本管理的一方承擔”，以及“風險和收益相對等”和“風險有上限”的安排。

一個《指南》：2014 年12 月4 日，財政部發布了《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，對PPP 模式的適用范圍、各環節的操作重點等內容進行了說明。《指南》對社會資本的定義進行了界定，明確本級政府所屬融資平臺公司和其他控股國有企業不屬于社會資本范圍。《指南》還對政府部門和社會資本的職責、風險分擔和利益分享等進行了說明。其中，政府部門作為PPP項目的“合作者”和“監督者”；社會資本作為具體實施者，承擔項目的商業風險并獲得對應的投資回報。依據《指南》，PPP 模式適用范圍廣泛，且可選的項目運營模式多樣，處于不同建設階段城市基礎設施建設項目均可考慮實施。總體看，《指南》從多個方面對PPP 模式的推廣進行了規范說明，明確了適用范圍和相關參與方的職責分工、風險分擔、收益分配和保障等內容，同時示范項目名單和《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014 年版）》的公布，為社會資本參與政府項目提供了操作指導和制度保障，將加快政府部門和社會資本PPP 項目的實踐。

相關政策：在財政部力推PPP 過程中，國務院也出臺了與PPP 密切相關的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，對PPP 推廣起到催化作用。由于該文件明確規定了地方政府發行債務籌集資金的各種限制，使地方基礎設施建設資金來源渠道幾乎只有PPP，極大地激發了地方政府對PPP 的熱情。PPP也幾乎成為所有探討經濟場合的中心話題。國務院隨后出臺《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，強調規范PPP 保障雙方利益，健全風險防范和監督機制，健全退出機制等。同時期，國家發改委也出臺了PPP指導意見和PPP合同規范指南。

示范推介了一批項目：示范項目是PPP 工作全面展開的關鍵。財政部公布了首批30 個政府和社會資本合作模式（PPP）示范項目，總投資規模約1800 億元。示范項目的評選涉及采購程序、社會資本、PPP 運作方式、交易結構、財政可承受能力這五個關鍵因素，由各省份財政部門推薦，財政部PPP 工作領導小組辦公室組織專家評審，最終從各地上報的120 個項目中選出30 個，這些項目也將為PPP 制度體系建設提供參考。示范項目旨在形成可復制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進PPP 規范健康發展的制度體系。

在首批入圍的30 個項目中，新建項目有8 個，地方融資平臺公司存量項目22 個，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面。入圍省份中，江蘇省以9 個項目居首；安徽4 個入圍項目排第二；河北、吉林、浙江等省份也有項目入圍。成為PPP 示范項目，將可以獲得財政部的專項資金支持，地方也將給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。財政部鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。

國家發展改革委也公開發布了PPP推介項目，鼓勵各類社會資本通過特許經營、政府購買服務、股權合作等多種方式參與建設及運營。2015年4月18日，國家發展和改革委員會印發了《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，要求各地發展改革部門盡快搭建信息平臺，及時做好PPP項目的推介工作。發展改革委以各地已公布的項目為基礎，經認真審核后建立了PPP項目庫，集中向社會公開推介。本次發布的PPP項目共計1043個，總投資1.97萬億元，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域。所有項目都已明確項目所在地、所屬行業、建設內容及規模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責任人及聯系方式等信息，社會資本可積極參與。

2.主要問題

經過近10年的發展，PPP模式取得了一定的成效，但相比而言，成功率還是比較低，數據顯示有近70%的PPP模式在運作初期和執行過程中困難重重。這種創新模式為何會有這種情況呢？這主要是目前PPP模式存在的問題帶來的。

（1）投資—收益周期長

PPP模式涉及的項目多為基礎設施建設，這種項目最大的特點就是投資周期長，收益回報慢。目前PPP模式主要涉及的生活垃圾焚燒發電、供水廠、污水處理、城市捷運系統等項目，不僅投資期比較長、收益回報慢、投資回報率比較低，加之與人們的日常生活緊密相關，是政府提供公共產品的主要形式，相關制度、保障沒有配套，但融資風險卻依舊存在，經營中虧損風險加大，投資人投資預期就會降低。另外，以高速公路為代表我國早期的投資項目，投資前景好、收益高、回報豐厚，但投資市場已經飽和，現有可以投資的市場難度又大，而且多以BOT（ Build-Operate-Transfer）模式或BO （Build-Operate）模式完成。

（2）項目運營難度大、成本高

PPP模式參與的項目與公共設施有關，這種公共設施除了建設周期長以外，后期運作也是長期工程。在地方政府引資的初期，企業大量資本注入，成為項目建設資金主要來源。而公共設施項目后期的運作同樣需要大量資金投入，而且和初期建設費用相比，后期運作費用也相對較高，這部分資金是政府公共財政補貼。資金來源不同，因此在項目實施過程中企業和政府就存在博弈問題。博弈結果可能會導致后續運營成本增高以及運營的風險出現。

（3）地方政府資助力度有限

國家對于地方政府承擔的公共服務給予財政支持，但地方政府過多地參與市場行為，造成地方政府逐漸成為市場主體，為了地方財政收入，將本應以PPP融資模式的公益項目市場化，以期獲得地方政府收益最大化。因此公益項目缺少了政府財政支出，變成了由市場運作的產物。1996年年底通車的泉州刺桐大橋是國內首個PPP項目，曾被樹為典型在國內大面積推廣宣傳。財政部財政科學研究所對刺桐大橋模式的調研報告稱，泉州市名流公司為刺桐大橋出資人，其收益為根據與政府協商制定的收費方式及收費標準對大橋使用者進行收費，直至2025年特許經營期結束為止。刺桐大橋自1997年通車以來，車流量上升，通行收入從1997年的2371萬元增加至2006年的8100萬元。2006年政府相繼修建了6座大橋，分流了車流量。原是PPP模式合作伙伴關系，在泉州市內跨江大橋增多，直至2011年8座大橋中只有刺桐大橋收費時，政府和民企的關系漸生裂痕。

（4）信息不對稱帶來經營風險

信息不對稱是所有市場運作都可能遭遇的風險，但PPP模式下表現尤其突出。地方政府為了吸引民營企業的投資，對一些關鍵性數據和資料的陳述存在很大虛假成分，造成企業在風險評估時的依據就存在很大問題，造成后期風險加大。例如，PPP模式運作區域的人口規模和消費模式問題，戶籍人口和實際人口之間相差大，意味著這類項目的市場前景不大。另外在人口凈流出地區的實際消費人群，多是消費結構單一、消費能力低、收入水平有限的低收入群體，其實際消費能力，進一步壓縮了這類本由公共財政支持的公益項目的市場回報空間。這類信息不對稱多為主觀人為因素造成，企業自行評估的成本過高、難度過大，因此這種風險被人為擴大。

（5）相關法律法規保障欠缺

由于PPP模式運作的根本合約，加之其本身的公益性，對PPP項目實施必須有相關專門的法律法規，從法律和制度上保障其順利實施。但目前中國還沒有有關PPP應用完備的法律法規。另外，地方政府對于PPP項目實施法律法規存在明顯的地區差異，實施起來也是千差萬別，造成地區之間聯動效應差，甚至相互矛盾。由于中國引入PPP模式較晚，其發展水平和規模與國外也是有差距的，因此相關法律法規的完善程度遠不如國外，出現一些涉外的項目就存在國別差異，實施起來甚至發生糾紛時，解決的難度就更大。

（二）發展環境

1.PPP模式制度環境

國內的PPP模式現在還沒有完善的法律體系，相關法律現在主要是國務院以及各部門依據國務院制定的管理辦法。現行PPP相關的法規政策多為部門規章或者地方性法規，權威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內涵、項目所有權的轉移與歸屬等。由于PPP項目的復雜性和長期性，推廣PPP必須將其納入法律和契約下，在契約形勢下進行計劃、組織、領導和控制。

總而言之，國內PPP模式運作在法律上沒有障礙，但是比較分散，在合同法、招標法等許多法律條例中，缺乏比較有權威性的、規范性的東西。

目前，全國人大法工委已經開始委托相關部門就民營資本進入基礎設施進行立法工作，以法律的形式規范地方政府和PPP項目運營者，防止前者由于換屆或歷史遺留問題而朝令夕改，導致項目的合法性、市場需求、收費、合同協議的有效性等因素發生變化。

2.地方政府債務分析

根據審計署最近公布的信息，以截至2013年6月月底地方政府債務數據為基礎，可對基本情況作如下分析。

（1）債務規模結構

地方政府債務包括省、市、縣、鄉四級政府的債務。2013年6月月底，地方債務總額為178909億元，其中，負有償還責任債務為：108859億元，占60.85%；具有擔保責任債務：26656億元，占14.90%；承擔一定救助責任的債務為43394億元，占24.25%。

本書所討論的借助PPP化解的地方政府債務，主要指政府負有償還責任的債務。后兩類“或有債務”，即擔保責任和承擔一定救助責任的債務，不在本文討論當中。因此，后文所稱的中國地方政府債務，即指負有償還責任的債務。

（2）債務主體構成

各級政府負有償還責任的債務為108859億元，其中，省級為17781億元，占16.3%；市級為48435億元，占44.5%；縣級為39574億元，占36.4%；鄉級為3070億元，占2.8%。可以看出，市級政府舉債最多，其次是縣級政府，分別為44.5%和36.4%。形成這樣局面的原因，主要是市縣兩級政府承擔市政基礎設施建設。

（3）債務用途結構

當前，中國地方政府舉債主要用于市政建設（37.5%）、土地收儲（16.7%）、交通運輸設施建設（13.8%）、保障性住房（6.8%）、教科文衛（4.8%）、農林水利建設（4.0%）、生態建設和環境保護（3.2%）。前三項較為集中，占全部債務的68%。

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[1]根據2015年5月4日住房和城鄉建設部公布的關于修改《房地產開發企業資質管理規定》等部門規章的決定，《市政公用事業特許經營管理辦法》第七條第二項修改為：“（二）有相應的設施、設備”。