一、對PPP的界定

（一）概念

PPP 即英文public-private partnership的簡寫，對此也有多種譯法，如公私合作伙伴、政府與社會資本合作、項目融資、政府向社會力量購買服務、官方/民間的合作、民間開放公共服務、公共民營合作制等。簡言之，它是指公共部門（單位）通過與私有部門（單位）建立合作關系來提供公共產品或服務的一種方式。PPP術語在十年前才開始走進大眾的視線，它本身又是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態的不同，要想使世界各國對PPP的確切定義達成共識是非常困難的。本書將從國外主要機構、專家和我國學者的角度進行闡述，從而使讀者對PPP的概念有更進一步的理解和認識。

早在20世紀60 年代，法國就以私人部門特許經營的方式進行了水務工程的實施。此后，PPP模式經歷了長期的演變，在不同國家實施時也在向不同的方向演進。下表列出了主要國際、國家組織機構對PPP定義的解讀。

PPP是一個動態的、不斷演變進化的概念范疇。因此，關于PPP尚沒有一個公認的定義，這對于PPP 概念的理解形成了極大的挑戰。一些專家學者認為PPP 的概念是非常模糊的，如德國學者Norbert Portz 甚至認為“試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP 的確切含義要根據不同的案例來確定”。

我國PPP的傳統模式一直是由政府進行行政指令性管理，從項目立項、建設到運營多是由國家或地方政府部門統籌管理。迄今為止，對PPP的認識及解釋一般借鑒國外釋譯，我國學術界對于PPP的概念仍有分歧，如表1.3所示。

2014年3 月在十二屆全國人大二次會議審議通過的《關于2013 年中央和地方預算執行情況與2014 年中央和地方預算草案的報告》（簡稱《報告》）中同樣也給出了PPP的定義，即政府與社會資本的合作模式，指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

由于公私之間存在多種表現形式與締約方案，概念解讀的差異性是客觀存在的。在國外研究文獻中提到PPP時，絕大多數是指廣義的PPP；而從國內文獻來看，多數理解為狹義的PPP。王灝（2004）在關于PPP 模式分類標準的研究中認為，PPP 的含義難以簡單而籠統地做出定論，而是應當具體情況具體分析，就連歐盟、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構對PPP 模式的定義和分類標準也有著各自的看法，且不同的定義所呈現的差異也并無沖突。

雖然各組織機構和國內外專家學者對PPP定義的界定有所分歧，但可以從中梳理出PPP的一些主要特征。陳柳欽（2004）指出，PPP作為一種新型的項目融資模式（現在觀點認為，PPP更是一種管理模式），可以提高項目的效率、降低風險，同時還可以在一定程度上保障民營資本“有利可圖”，提高城市軌道交通的服務質量。實際上，陳的觀點缺乏對項目合作的強調。賴丹馨等（2010）認為，與傳統的基礎設施和公共服務供給形式相比，PPP模式呈現出明顯不一樣的特征，即項目責任整合、項目風險轉移以及不完全性的長期締約。賴的觀點則更加強調合作以及長期合作的重要性。簡迎輝等 （2014）針對中國的國情與實踐需求，認為PPP模式應包含融資、項目產權、風險分擔三個要素。郭文卿（2014）對PPP進行總結后，給出了3個特點：目標一致與深度合作，利益共享與激勵相容，優勢互補與風險共擔。劉薇（2015）又對PPP的特點做了進一步的精要，即伙伴關系、利益共享與風險分擔。

針對以上對PPP概念的歸納與總結，可以得出PPP更加注重合作以及長期合作，即公共部門與私人部門的伙伴關系。同時注重雙方的利益共享與風險分擔，發揮雙方的優勢，強調對私人資源的利用和效率的提高，注重政府的宏觀戰略規劃以及監管職能的授權與使用，以建造公共基礎設施，滿足公共需求。同時需要注意的是，PPP不只是一種融資模式，更是一種管理模式，其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。

（二）特征

1.伙伴關系

PPP具有三大特征，第一就是伙伴關系，這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業訂購三明治當午餐，也不能構成伙伴關系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關系與其他關系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多最好的產品或服務的供給。私營部門是以此目標實現自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現公共福利和利益的追求。形成伙伴關系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關系的長久與發展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風險分擔。

2.利益共享

需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單的分享利潤，還需要控制私營部門可能發生的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、長期穩定的投資回報。利益共享顯然是伙伴關系的基礎之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續的PPP類型的伙伴關系。

3.風險分擔

伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。無論是市場經濟還是計劃經濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業，沒有誰會喜歡風險。即使最具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。

在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔風險的這一特征，是其區別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔風險。而在公私伙伴關系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設項目的運營中，如果因一般時間內車流量不夠而導致私營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經營風險。與此同時，私營部門會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。

（三）分類

狹義的PPP 模式被認為是一系列項目運作模式的總稱，它包含BOT、TOT、BOO 等多種具體運作模式，更加強調公共部門和私人部門合作過程中的風險分擔機制和項目實施的資金價值（VFM）。

對于我國PPP的運作模型，財政部和發改委的文件中均有說明。從財政部文件看，PPP的運作模式包括：委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）。從發改委文件看，模式包括：建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—經營—轉讓（BOOT）、建設—擁有—運營（BOO）。對于建設—轉移（BT）是否屬于PPP的運作模式，目前爭議較大，財政部和發改委的文件中均不包括。總之，目前國家提倡的PPP模式，一般都要包括運營（O）在內。不同的項目運作方式適用于不同的PPP項目，發改委文件中對以下三類項目適用的運作模式進行了規范。

經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進。

準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進。

非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

PPP的具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。結合我國基礎設施建設需求、經濟發展狀況和PPP 項目運作實踐，適合我國基礎設施項目的PPP 模式如表1.4所示：

（四）演進歷程

中國式PPP的三個發展階段不論是從時間維度，還是從發展思路來看，PPP模式在中國的發展階段均可分為以下三個階段。

1.“摸著石頭過河”的階段—— 1995年至2003年

這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項目融資方式引入中國，與中國政府當時對外商投資的急切需求不謀而合。從1995年開始，在國家計委的主導之下，廣西來賓電廠B廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT試點項目相繼開展。

2002年，北京市政府主導實施了北京市第十水廠BOT項目。這些項目雖然不是PPP模式與中國的第一次親密接觸，而且未竟全功，但因其規格之高、規模之大、影響之廣而在中國式PPP發展史上留下了濃墨重彩的一筆。

盡管如此，以吸引外商投資為主要目的的項目操作理念，從前述項目啟動伊始，即已注定其所借用的PPP外衣難免會在中國遇到水土不服的困境。而摸著石頭過河的心態，也在很大程度上決定了與此相關的頂層設計難以推動及完成。事實上，國家計委一度啟動的BOT立法工作就因種種原因而最終陷于停頓。若干試點項目無論成功與否，也沒能真正起到由點及面的示范效應。PPP模式在中國的第一輪發展浪潮，在幾個相關部委的幾份相關文件出臺之后，基本歸于平息。

值得肯定的是，在該階段后期，建設部及各地建設行政主管部門開始在市政公用事業領域試水特許經營模式，合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目即為這一階段涌現出來的早期經典案例。在王小郢項目的運作過程當中，項目相關各方，包括中介咨詢機構，對中國式PPP的規范化、專業化及本土化進行了非常有益的嘗試，形成了相對成熟的項目結構及協議文本，為中國式PPP進入下一個發展階段奠定了良好的基礎。

2.“黑貓白貓”的階段——2004年至2013年

2004年，建設部一馬當先，頒布并實施了《市政公用事業特許經營管理辦法》[1]（下稱“126號令”），將特許經營的概念正式引入市政公用事業，并在城市供水、污水處理及燃氣供應等領域發起大規模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規、政府規章及政策性文件，用于引導和規范各自行政轄區范圍以內的特許經營項目開發。自此，中國式PPP進入第二輪發展浪潮。因其顯著的實用主義特征，我們稱之為“黑貓白貓”的階段。

這一階段，計劃發展部門不再是PPP模式應用的唯一牽頭方或主導方，包括建設、交通、環保、國資等行業主管部門，以及地方政府在內的各路人馬紛紛披掛上陣。無論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。中國的PPP項目雖然不再一味偏愛境外資本，但其單一的籌資導向并無實質性轉變。公私雙方之間，前者甩包袱，后者占市場的心態在很多項目里都表現得十分明顯。公共產品或服務的交付效率、風險管控、社會及經濟效益這些PPP模式的重要內核，反而失去了自己應有的位置。也正因如此，中國式PPP的發展在這一階段的中后期遭遇反復，大量低價或非理性競標，乃至國（資）進民（資）退的現象層出不窮。

從現實角度出發，考慮到中國地方政府的施政偏好，以及不同性質的社會資本各自特有的利益訴求，發生上述情況還是可以理解的。無非是“黑貓白貓”的理念在PPP領域內的現實反映，亦在相當程度上揭示了PPP模式在中國的異化趨勢。即擱置頂層設計，一切以短線的實用價值優先。具體到微觀層面，中國式PPP則仍以籌集社會資金為導向，把政府缺錢的、做不好的公共產品或服務推向一個并不成熟的市場。至于項目中長期的發展、社會效益和經濟收益如何，則常常不是現任政府主管部門，甚至投資人、現任總經理的關注焦點。在此情形之下，即便有外部的財務及法律顧問參與其中，他們提出的專業意見通常也不為項目方所完全理解并接納，大量潛在風險不可避免地在看似紅火的發展熱潮中逐步累積。時至今日，各地PPP項目當中已經陸續出現政府方或投資人怠于履約甚至違約的情況，并以前者居多。

另外，“黑貓白貓”階段同時也是PPP模式在中國發展壯大的一個重要過程。供水及污水處理行業的成功經驗，經過復制與改良，被用于更加綜合、開放和復雜的項目系統，而不再限于一個獨立的運作單元，項目參與主體和影響項目實施的因素也趨多元。這方面的經典案例有北京地鐵四號線和國家體育場兩個PPP項目。而廣泛、多元的項目實踐，反過來也促進了PPP理論體系的深化和發展。實踐與理論共識初步成型，政策法規框架、項目結構與合同范式在這個階段得到基本確立。

3.規范化階段——2014年開始

作為中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”改革舉措的第一責任人，中國財政部從2013年年底即已展開對PPP模式推廣工作的全面部署。

2014年3月，財政部副部長王保安在政府和社會資本合作（PPP）培訓班上發表講話，對推廣PPP模式的原因、任務和方式予以系統闡述，并提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立。相比于財政部的“令箭”頻發，國家發改委也在2014年5月一口氣推出了80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，范圍涉及傳統基礎設施、信息基礎設施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產業，且項目模式不局限于特許經營。最為引人注目的是特許經營立法工作的重新啟動。

《基礎設施和公用事業特許經營法（征求意見稿）》已由國家發改委法規司制訂完成，并已發業內廣泛征求修改意見。至此，PPP模式的制度化建設終于正式提上議事日程。2014年也因此被不少業內人士視為PPP模式在中國的發展元年。